第一节 革命战争时期党的民族政策的探索和实践
一、第一次国内革命战争时期和中华苏维埃时期的民族政策（1921.7—1934.10）
1921年7月中国共产党成立，是党的民族政策形成和发展的开端，是马克思主义民族理论开始与中国国情相结合的时期。
第一次国内革命战争时期，中国共产党针对国内少数民族问题提出了一些一般性的政策，同时在少数地区开展了对少数民族的工作，提出了一些比较具体的政策。1921年中国共产党的第一个党纲指出：“不分民族，均可接收为党员”[1]；1923年李大钊指出，“今后中国的汉、满、蒙、回、藏五大族，不能把其他四族作哪一族的隶属”。[2]这一时期的文献中已经出现了“民族自治”的思想，可看作是中国共产党民族自治政策的最早萌芽；开始重视在少数民族当中和在少数民族地区开展工作；尊重民族利益、民族权利；帮助少数民族发展经济；提出“开办苗瑶简易学校”[3]；对民族风俗习惯、宗教、统一战线政策也有所涉及。
中华苏维埃共和国时期，关于民族自决权在提法上有了一些发展和变化，尤其是对民族自决权内涵的阐释比较详细；提出了各民族在苏维埃法律面前一律平等，在选举权与被选举权上一律平等；倡导民族团结、民族联合的政策；帮助少数民族的革命斗争；首次提出了建立民族工作机构，明确提出培养少数民族干部的政策；出现了“自治区域”、“自治区”“自治运动”、“自治团体”等词。提出建立民族自治区域是这一时期中国共产党民族政策的重要发展。这一时期中国共产党文献中已明确提到了反对大汉族主义和狭隘的民族观念、帮助少数民族发展经济的政策、发展少数民族文化和尊重少数民族语言文字的主张、不分宗教信仰均有选举权与被选举权的主张，提出了政教分离、信教与不信教的自由等政策。
二、中国工农红军长征时期的民族政策（1934.10—1937.7）
长征时期，一方面把业已制定的民族政策在少数民族工作的实践中加以检验修正，另一方面提出了许多具体的民族政策、措施，完善和发展了党的民族政策。主要有以下几个方面：
一是尊重少数民族的风俗习惯。民族的风俗习惯，反映着民族的历史传统和心理素质，尊重少数民族的风俗习惯是做好民族工作的前提。由于长期存在着的民族不平等和国民党政府的反动宣传，少数民族人民对红军存在着戒备和对立心理，因此红军每到一处都通过各种形式宣传党的主张和政策。如红一、二、四方面军都曾先后进人过回族区，党为尊重伊斯兰教及回民的风俗习惯，先后颁布了《中华苏维埃中央人民政府对回族人民的宣言》、《关于回民工作指守》、《回区十要十不要》、《回民区域政治工作》等等，在《回民区域政治工作》中明确规定了红军与少数民族交往的政策，此外红军还具体地实行了：未经房主同意，不准进入回民家中；不准在回民面前骂“猪”或“狗”；不许叫回民是“小教”，而叫汉民是“大教”等规定。红军上述“小心翼翼地尊重伊斯兰教风俗习惯的政策，即使在最多疑的回民和阿訇中间也留下了好印象。”国民党污蔑红军“火回灭教”、“共产共妻”、“共产党来了回民不能活”的种种谣言不攻自破。相类似红军经过蒙、苗、彝等其他少数民族地区时，也采取了尊重少数民族的风俗习惯政策。由于红军严格执行党的民族政策，以自己的实际行动赢得了广大少数民族人民的信任和欢迎，为红军筹粮筹款、顺利过境创造了条件。
二是尊重少数民族的宗教信仰和语言文化。宗教问题在少数民族中普遍存在，认真执行宗教政策，对争取和团结少数民族群众有着十分重要的意义。为此，中央十分重视少数民族的宗教信仰，每次进驻少数民族地区都郑重宣布民族宗教政策，尊重少数民族的宗教信仰，保护寺庙。在云南，朱德总司令亲自到清真寺与教民谈话，宣传党的政治主张和民族政策；在宁夏西吉县，毛泽东主席热情地同回民群众交谈，参观清真寺，向阿訇了解回民的生活状况，受到回民群众和阿訇的热烈欢迎。在少数民族地区，语言文化往往同宗教信仰紧密地联系在一起，尊重少数民族群众的宗教信仰自由，就必须尊重他们的语言文化。长征中，红军不仅不强迫少数民族群众学习汉语，在支持他们发展自己的语言和文化教育的同时，红军还提倡汉族指战员“学蕃民语言”和其他少数民族语言，编写了常用的汉藏语言对照表，倡导学习少数民族语言文化，这些措施对促进少数民族教育文化的发展起了积极的作用。
三是重视对少数民族上层人士的统战工作和少数民族人民群众的利益。保护少数民族的上层人士，一方面作为少数民族剥削阶级的代表，同劳动人民之间存在着阶级矛盾；另一方面，他们大多数人都具有反帝反军阀的爱国立场，在民族关系和宗教关系上同劳动人民有一致性，在群众中有较高的威信。因此，中共中央关于争取少数民族的一系列指示决议中，都把对少数民族上层的统战工作作为一项重要内容，井做了具体的规定。通过这项工作，红军团结和争取了许多少数民族上层人士，还建立了各种政治的和军事的联盟。如刘伯承与彝族小叶丹的“滴血结盟”等等。在争取少数民族上层人士的同时，红军还执行了许多保护少数民族人民群众利益的政策，如：红四方面军进入康北藏区后，徐向前总指挥要求部队“不能乱砍藏民成材的树木烧火，要保护群众利益”，红二军团有一个连队在牛棚里发现一缸青梨，见主人不在，他们就写下“留言条”，说明了因为粮食紧缺急需这缸青梨，并连同银元一并放入缸中，埋在原地。红军在长征中模范地执行党的民族政策，为消除民族隔阂，加强民族团结，保证长征胜利完成奠定了坚实的基础。
四是坚持民族平等、民族团结。坚持民族平等，反对民族压迫；坚持民族团结，反对民族分裂。这是我们党解决民族问题的根本原则和政策。在长征中，党通过指示、训令、通令、布告以及标语等形式向各族人民广泛宣传党的民族平等、民族团结的主张，揭露历代反动统治者奉行民族压迫、民族剥削和民族隔离政策的实质及罪行。1934年11月29日，中央红军途经广西全州瑶、侗、苗各民族聚居区时发布了《关于对苗瑶民的口号》，特别强调：“共产党是主张民族平等、解放弱小民族的”，“实行民族平等，在经济上、政治上苗族与汉人有同样的权利”。红军抵达贵州省镇宁等县时，也曾郑重宣告“不论汉族、布依族、苗族，不论各民族人口多少，都一律平等”。1935年，中共中央发表的《为抗日救国告全国同胞书》和《中央关于一、四方面军会合后的政治形式与任务的决议》，又严正声明党主张实行中国境内各民族一律平等，成为真正的民族平等与民族团结的苏维埃。红二、四方面军进入西康藏区后，立即宣布：境内蒙、汉、回各民族一律享有平等权利，禁止民族压迫和民族歧视，并号召各族人民向兄弟姐妹一样团结友爱，共同反对国民党军阀统治。党的坚持民族平等、民族团结的主张，为消除民族隔阂，赢得各少数民族的支持，起了积极的作用。
三、抗日战争时期党的民族政策（1937.7—1945.8）
抗战爆发以后，中国共产党主张抗战应是全国人民总动员的完全的民族革命战争。为了处理好国内严重的民族问题，赢得这场战争，中国共产党进一步提出了团结全国各民族共同抗战的民族政策。
1.强调民族区域自治，强调国家的统一。抗战以前，中国共产党民族政策的基本内容是民族自决，或建立联邦，如当时中国共产党关于内蒙古民族的文件，几乎每次都是民族自决权、独立、分离、建立内蒙古人民共和国的问题，那时中国共产党主张的联邦是苏维埃式的联邦。当然，中国共产党也提出自治和民族区域自治的方案，但这个方案是从属于民族自决和联邦制的。
抗战开始后，中国共产党首先明确提出“蒙汉联合抗日是目前绥蒙工作的最高原则”。这就改变了1937年以前对内蒙古自决权的提法。接着，在《抗日救国十大纲领》中，第一次将民族区域自治当作与民族自决权同等重要的原则加以表述。1938年，毛泽东在党的六届六中全会上所作的《论新阶段》报告中进一步阐述：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、蕃各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家”；“各少数民族与汉族杂居的地方，当地政府须设置由当地少数民族的人员组成的委员会，作为省县政府的一部门……在省县政府委员中应有他们的位置”。这一报告实际上揭示了民族区域自治的基本内容。1941年，中国共产党又明确指出实行民族区域自治“是团结国内各民族共同抗日的唯一正确的民族政策”[4]。并进一步指出：“我们虽然承认民族自决权，但是我们并不主张回族和其他民族实行自决，实行分立，因为这样做是帮助了日本帝国主义。我们主张必须按照民族平等的原则，去联合中华各民族共同抗日，并且实行民族的自治，建立统一的国家，因为这样做，才有利于回族和全中国”。这些论述表明，中国共产党在其历史上首次突破民族自决和联邦制的框架，完全肯定了在统一的国家里实行民族区域自治的政策思想。这是具有重要历史意义的。
2.保障少数民族的民主权利。早在1931年，中国共产党就规定少数民族与汉族一样，年满16岁即可享受各项民主权利抗战时期，中国共产党领导的敌后抗日根据地又进一步提出进行民主选举时给予少数民族以特殊的优待，如陕甘宁边区规定：“少数民族有他的特殊利益，应该进行单独的民主选举。……比如回民，照条例要有五十个回民居民才能选出一个乡议员，但现在只要有五分之一，即十个以上的回民就可选出一个回民乡议员；县只要百分之一，即一百个以上的回民居民，就可选出一个回民县议员；边区只要八分之一，即一千个以上回民居民，就可选出一个回民边区参议员”。这是中国共产党在保障少数民族民主权利方面的重大举措。
3.变万化深入反对大汉族主义。中国共产党在其早期的民族政策中就提出反对大汉族主义，抗战时期，党深刻地分析了大汉族主义的实质，认为它反映着汉族地主、资产阶级的利益，还分析了汉族民众中也存在着大汉族主义思想的主要原因，明确指出大汉族主义对抗战的危害，特别提出“在汉民中进行大汉族主义的严格批评”，“提倡汉人用平等的态度和各民族接触，禁止任何对他们带有侮辱性与歧视性的言语、文字与行动”。配合着对大汉族主义的批判，中国共产党在实际工作和理论研究两方面都充分肯定回族是一个民族”。
4.努力争取少数民族上层人物。抗战以前，中国共产党已逐渐认识到争取少数民族上层的重要性，抗战时期，中国共产党进一步认识到争取上层的工作与争取下层民众的政策是相辅相成的。1938年，张闻天在党的六届六中全会上说：“以上层活动为中心，求得上层分子的进步”，“对他们的内奸（蒙奸、回奸），我们方面应采取政策，真正做到仁至义尽的地步”。在这种民族政策思想指导下，中国共产党在关于蒙古工作的指示中要求：“对德王及自治区政府，不宜简单提出反对的口号，应具体指明日寇侵略事实，善意批评德王错误，要求德王及伪组织内的王公平民回头抗日”。这是为尽可能地争取亲日少数民族上层不彻底站到侵略者一边而制订的极为宽大的政策。对回族的工作则要求：“抓紧阿訇，争取阿訇去做回民中的工作”，并针对回民上层害怕打土豪分田地的心理提出“坚决实行不打回民土豪的政策”。这些都表明中国共产党对少数民族的统一战线政策有了重大发展。
5.强调培养少数民族干部。十年内战时期，中国共产党已注意培养少数民族干部的问题，抗战时期，党更加重视这方面的工作，指示要“多找少数民族中的开明的知识分子，给以教育，使之成为少数民族工作的干部”。中国共产党还在延安创办了中央党校少数民族干部训练班、陕北公学民族部，1941年又创立了民族学院，使党的培养少数民族干部的政策发展到一个新阶段。
6.帮助少数民族发展经济、改善生活。早在30年代初，中国共产党就提出“苏维埃共和国必须特别注意落后民族共和国与自治区域内生产力的发展与提高”，抗战时期，中国共产党领导的抗日根据地在这方面制定了一系列政策，如扶助蒙古人民改进畜牧生产，发展各民族农业、手工业，设立工厂，开发矿山，发展交通事业，举办有利少数民族的生产消费合作事业与信用借贷，对于境况贫苦无以维生的少数民族同胞予以救济，对于新迁入根据地的少数民族移、难民，拨给土地耕种，改善与提高少数民族的生活。
7.帮助少数民族发展文化教育事业。抗战以前，中国共产党已制定过帮助少数民族发展文化教育事业的政策，抗战时期，这方面的政策得到进一步发展。中国共产党主张，在蒙回地区普遍实施国民教育，设立各级学校；全国重要学校，应广招回蒙青年入学，设立回民班级，并有适合于回民生活习惯的班级；设立阿訇训练班或喇嘛训练班，提高阿訇和喇嘛的政治文化水平，使其为抗战的文化教育服务；回蒙民族有自己选择语言、文字的权利，回蒙青年有自己选择学校的权利。
8.尊重和保护少数民族的宗教信仰，风俗习惯。还在红军长征时，中国共产党就已教育红军官兵尊重少数民族的宗教信仰、保护寺庙和经卷。抗战时期，这一政策得到继承和发展，党的一些重要文献都规定尊重回蒙等少数民族信奉宗教的自由，保护清真寺、喇嘛庙及其土地，保护阿訇、喇嘛，等等。陕甘宁边区政府还拨专款修建清真寺，修筑成吉思汗纪念堂，资助民族节日。这些都是以前未曾有过的。
四、解放战争时期的民族政策（1945.8—1949.9）
解放战争时期，面对中国两种前途、两种命运的决战，中国共产党顺应全国各族人民的要求，制定了比抗日战争时期更为丰富、具体和切合新时期革命斗争实际的民族理论政策，初步形成了以平等团结、共同解放与发展民族区域自治为核心的民族政策理论体系，并创造性地在复杂、激烈的革命实践中加以充实和正确应用，最终领导全国各族人民赢得了新民主主义革命的伟大胜利。
1945年4月至6月中国共产党在延安隆重召开了党的“七大”，会上，毛泽东代表党中央作了题为《论联合政府》的政治报告，其中，关于民族政策方而，毛泽东着重提出要进一步“改善国内少数民族的待遇，允许各少数民族有民族自治的权力”。他还指出：共产党人“必须帮助各少数民族的广大人民群众，包括一切联系群众的领袖人物在内，争取他们在政治上、经济上、文化上的解放和发展，并成立维护群众利益的少数民族自己的军队。他们的言语、文字、风俗、习惯和宗教信仰应被尊重”，从而指明了抗战后党的民族工作重心所在及其努力的方向。为了贯彻这次大会的精神和毛泽东在上述报告中有关少数民族工作的意见，这一时期，中共中央及一些党的高级领导人根据时局的变化，不断对新老解放区的民族工作作了许多及时的具体指示，创造性地丰富了民族政策的内容，使党的民族理论与政策进入到一个全方位初步发展的新阶段，其具体表现在以下几个方面：
（一）改变民族自决与民族自治并提的二元论主张，确立实行民族区域自治的政策和制度
如果说抗日战争时期，中共的民族纲领从号召民族自决渐变为主要讲民族自治，那么到解放战争时期则明确制定了以民族区域自治为解决我国民族问题的基本纲领。同许多新举措一样，它的推行也经历了一个逐步尝试、拓展到最终确定的过程。
在陕甘宁边区民族自治实践的基础上，1946年4月23日陕甘宁边区第二届参议会第一次会议通过了《陕甘宁边区宪法原则》，其中第9条规定：“边区各少数民族，在居住集中地区，得划成民族区，组织民族自治政权，在不与省宪抵触原则下，得订立自治法规。”[5]这是中国第一部关于民族区域自治的地方性法规，具有为此后中国共产党领导下的各地民族区域自治运动的展开提供法律依据的重大历史意义。
1947年下半年后，中共中央开始在其他解放区推行建立民族区域自治政权的工作。1947年10月发布的《中国人民解放军宣言》第7项指出：“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利。”[6]
1949年6月，在人民解放战争取得基本胜利之际，党中央着手召开中国人民政治协商会议预备事宜，筹建新中国。期问，中共中央系统地总结了党以往在民族工作方面的经验，特别是总结了内蒙古实行民族区域自治成功的经验，再一次就究竟是建立民族自治的单一制国家还是建立如同苏联那样的民族自决的联邦制国家，即采取何种体制解决中国民族问题，进行了认真的思考与讨论。长期主持中央民族统战工作的李维汉结合土地革命时期、抗日战争时期党在民族地区实行小规模区域自治的实际经验，结合对中国国情和苏联国情特点作的深入比较分析研究，认为联邦制不适合中国的国情，中国应实行民族区域自治的政策和制度。毛泽东和党中央采纳了这个意见后，1949年9月7日，周恩来向参加全国政协筹备会议的全体会议代表作了题为《关于人民政协的几个问题》的报告，在谈到民族问题时，他说：“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称中华人民共和国，而不叫联邦。……主张民族区域自治，行使民族自治的权力。”[7]经过与会者的充分讨论协商，包括13个少数民族的33名代表的662名代表、候补代表及特邀人士，一致同意中央的意见，建立统一的中华人民共和国，实行民族区域自治。可见，多民族国家里无产阶级夺取政权后，采取何种形式解决民族问题，必须根据本国的民族实际，循历史的和现实的具体情况，来作出决定。
（二）坚持民族平等团结互助的方针，尊重少数民族宗教信仰、风俗习惯和语言文字的独立性
中国共产党历来主张民族平等，尊重各少数民族的传统特色文化，进入旨在建立一个新民主主义的中国的解放战争时期对此更是高度重视，故再三重申。1946年1月16日在重庆参加政治协商会议的中国共产党代表团提出《和平建国方案》，关于民族平等问题提到：“在少数民族区域，应承认各民族的平等地位。”[8]1946年4月4日陕甘宁边区政府主席林伯渠在第二届边区参议会第一次大会上的政府工作报告中强调说：至于少数民族公民，应与一般汉族男女公民同样享有“自由组织工会、农会、商会和学术团体”；“自由发表意见以至批评政府工作与人员……”；同时更可以“设立本民族文化机关，如伊斯兰小学，蒙回民族寺院等，保持本民族的宗教信仰、言语、风俗习惯等。”于是，在此次会议于23日通过的《陕甘宁边区宪法原则》第2项“人民权利”第5条中明确规定：“边区人民不分民族，一律平等”；在《陕甘宁边区婚姻条例》第3条中规定：“少数民族婚姻，在不违反之规定下，得尊重其习惯。”[9]1947年10月10日在人民解放军从战略防御转为战略进攻的伟大历史转折关头，中共发表了著名的《中国人民解放军宣言》（双十宣言），宣布了人民解放军八项基本政策，其中第7项为“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”。1949年周恩来在中国人民政治协商会议第一届全体会议上发表了《关于共同纲领草案起草的经过和纲领的特点》讲话，指出中共新民主主义民族政策的基本精神，“是使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭，必须反对各民族内部的公敌和外部的帝国主义。而在各民族的大家庭中，又必须经常反对大民族主义和狭隘民族主义的倾向。[10]
（三）继续重视培养使用少数民族中、高级干部，进一步在少数民族中发展党组织
中共在深入总结抗战胜利和党领导的人民民主力量蓬勃壮大经验的基础上，更加重视、关心培养使用少数民族干部和在少数民族中发展党的各级组织。1946年3月7日《中共中央冀热辽分局关于热河蒙古工作问题给中央的报告》中提到：“在热河设立蒙古学校，训练蒙古干部”[11]。同年3月23日《中共中央关于内蒙自治问题的指示》指出：“内蒙共产党及内蒙分局问题，内蒙人民中进步分子应多多吸收加入中共并给以党的教育，准备到相当人数后宣布成立内蒙共产党，目前内蒙党的领导机关可成立内蒙工作委员会”[12]。4月17日，《中共中央东北局关于东蒙工作方针的意见》指示：“现在应开办四种性质的训练班，第一种是革命党员团员之训练班，着重于人生观党性组织原则及政策与工作方法之教育，首先应着重训练一批中级以上干部。第二种，对于一般知识青年之教育，其性质应如抗战时期之抗大陕公。第三种，应办农民牧民运动训练班，其性质应如大革命时代毛主席首办广州农民运动训练班，着重于了解农民牧民情况，农运工作及其教育。第四种，我党军事学校应吸收大批的蒙古青年，给以军事训练”[13]。6月5日，《中共中央华东局关于回民工作的指示》提出：“为了迎接自卫战争的新形势，须将解放区四五十万回民的力量，迅速有计划有步骤的组织起来”。因而应在所在地区的回民基本群众和回民军队中，尽快“树立党的骨干”，“配备有力的干部（汉民也可），扩大党的组织和加强其领导”。又指出，对于回民干部“应下决心，有计划的培养和提拔。尽可能在工作岗位上，加强锻炼和教育，特别是政策教育”[14]。9月13日，中共中央西满分局关于蒙古工作的总结规定：“吸收蒙古革命青年、革命军人、贫苦农民、贫苦牧民中的先进分子入党。建立党的组织是必要的，但必须由老党员亲自负责了解、审查，按照党章履行手续……党员教育应有计划的给予训练”[15]，此外，中共还注意培养、选拔从事民族工作的优秀汉族干部，有计划地派遣他们到各民族地区展开工作。这些指示和措施不仅深化了马克思主义关于培养少数民族干部的重要性和建党思想，而且明确提出了培养民族干部的方向和标准。
（四）扩大少数民族统一战线工作范围，将少数民族统战工作正式列为党的统战工作的重要内容
建立广泛的统一战线是中国革命胜利的法宝，解放战争初期，各民族地区的社会形势极其复杂，各种矛盾交织，中国共产党既要抗击国民党军队和地方叛匪的围困和骚扰，又要处理好与民族宗教上层以及其他地方势力的关系，能否把民族宗教上层中的大多数以及其他中间势力团结到党的周围，与党结成统一战线，对稳定动荡中的民族地区形势，进一步发动群众，壮大人民力量，使人民解放军集中精力打退国民党军队的进攻，取得解放全中国的胜利，至为重要。中共正确的分析形势，结合各民族地区的社会实际，除重申一贯坚持的“发展进步势力，争取中间势力，孤立顽固势力”的指导思想外，又特别强调要注重开展下层少数民族群众的统战工作，做到上下齐抓并举，把民族统一战线工作又向前推进了一大步。1945年10月23日，中共中央就内蒙古工作方针指示晋察冀中央局：“对德王、李守信一派，应采打击、分化与孤立政策。……对过去反德王及不与德王合作的上层分子，应积极争取他们参加自治政府，使我们打击的对象缩小到最少限度”[16]。1946年2月19日，中共中央关于回民工作指示指出：“对于阿訇除一般的尊重他，以新民主主义的精神来教育他们，团结他们外，进步的阿訇可请他参加回协工作。”[17]21日，中共中央西北局规定对伊盟民族统战工作的具体方针是：“广泛开展上层与下层的统一战线，团结蒙人，巩固和平，统一内部……在对国民党统治这一个大矛盾未解决前，内部矛盾应服从之。就是蒙古封建王公贵族在对国民党反动派来说，还是中间分子，还应争取团结的”。4月17日，中共中央作出关于东蒙工作方针的意见，指出，为了完成争取民族和民主解放的任务，“应建立广泛的蒙汉民族统一战线及蒙汉人民之团结。这统一战线应该把一切蒙古人民甚至上层动摇投机分子团结在内，再以进步的蒙古青年知识分子为骨干，而基础则必须是农民、牧民”[18]。9月1日，针对当时内蒙古民族工作中出现的某些“左倾”现象，中共中央东北局专门发出指示，予以纠正：“在目前蒙古具体情况下，特别是蒙古牧民尚未起来的条件下，决不应该把蒙古王公贵族地主喇嘛当作与国民党反动派一样的敌人，一起同时大打或斗争。应该也必须集中一切可能的力量，打击国民党反动派，就是说应该利用矛盾，争取多数，反对少数，各个击破，不应该‘展开全面阶级斗争’”[19]。1947年10月10日中共在宣布的《中国人民解放军宣言》中提出：“一、联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”[20]。在此基础上，1948年9月，中共中央决定将中央城市工作部改名为中央统一战线工作部，少数民族统战工作被正式列为党的统战工作的重要内容。同时，在陕甘宁边区建立了少数民族委员会，内蒙古自治政府下设民族委员会，在渤海区政府设立回民工作委员会。这些部门除研究拟定民族政策外，都兼有民族统战任务。统战工作的广泛开展，使中国共产党最大限度地争取了民族宗教上层人士的支持，争取和团结了一切可以团结的力量，从而使党在动荡的民族社会环境中，迅速站稳了脚跟，打开了工作局面，积蓄了力量，为胜利实现民族区域自治和全民族的共同解放创造了有利的社会条件。
（五）实行与各少数民族经济特点相适宜的特殊土地改革政策，着力改善广大少数民族群众生活
根据革命形势发展的需要，中共中央于1946年5月决定在解放区广大农村进行土地改革，由抗战时期的减租减息改为没收地主阶级的土地分配给农民。1947年9月召开了全国土地会议，颁布了《中国土地法大纲》，在解放区普遍实行。但针对不同地区不同少数民族的特殊情况，分别作出了一些不尽相同的新的政策规定，体现了马克思主义具体情况具体分析、解决的原则。在东北北满解放区，鉴于肇东、绥化、阿城、扶余、牡丹江等县市的回民群众较多，为使土改顺利进行，并粉碎国民党在东北回民中散布的“共产党要灭教”、“共产共妻”的反动宣传，将东北民主联军第7师全体回族指战员从前方调往哈尔滨等地，组成土改工作团，深入到回民聚居区进行土改[21]。1947年9月7日《中共中央东北局关于回民问题的通知》说：“北满解放区内在各城镇及沿铁路交通要点约有回民十万余人……派去各地进行回民工作的干部，必须通过当地党委，并在当地党领导之下进行工作”。要求各地省委转发下列有关指导土改工作意见的通知：“在有回民的村、屯、街道内，斗争汉人地主恶霸时必须吸收回民参加并同等分得土地”；“在乡村有回民的地区与汉人同等分得土地”[22]。同年12月28日中共东北行政委员会颁布《施行中国土地法大纲补充办法草案》，其中规定：“在东北解放区境内各少数民族应与汉人同等分地，并享有所有权”[23]。对清真寺的土地，东北局规定：“清真寺在某些乡村或城郊占有一部土地，其所得租粮，除作为清真寺开支外，又有一部做慈善事业之用，借以团结一些回民”；“我们意见：此项土地一般不予没收分配，仍允其出租，如当地回民大多数要求分配时，可征得他们的同意，分配给当地无地或少地回民所有”[24]。在华东、华北解放区地区的土地改革运动中，中央也对涉及的广大回民群众和清真寺的土地问题作出了与此相同的具体规定。清代以来，土地问题是内蒙古地区民族内部矛盾的焦点，尤其是自20世纪三四十年代后，国民党在伊盟一带实行大汉族主义统治，以“移民实边、开发内蒙”为幌子，用武力强行开垦伊盟各旗的牧场和土地，使蒙民牧场日益缩小，牧蓄受到限制，而激起广大蒙古族群众的极大义愤，震惊全国的“伊盟事变”就是缘此爆发。同时它还引起了这一地区蒙汉民族间的许多纠纷与矛盾，使土地问题变得异常复杂，其中主要矛盾表现为农牧矛盾、蒙汉族群众之间的租佃矛盾和蒙古族内部王公侵占平民土地的矛盾。为了妥善解决这些问题与矛盾，中共除原则上确定在这些地区“停止开垦，限制移民”外，又根据当地的实际情况，采取了许多具体的措施和方法：1.“农业区实行耕者有其田，原来一切封建地主与庙宇所占有的土地，一律收归公有，按人口统一分配给所有无地和少地的蒙汉人民。对蒙古一般富农的土地不动，坚决保护中农。土地分配后，应即承认各阶层人民，对于其所分得与保留之土地，有自由经营、买卖与在特定条件下出租之权”；2.“半农半牧区农民占优者，大地主的大垄地与耕畜实行平分，牧群不分。小地主富农不动。漫撒地一律不分；牧业占优者，大牧主的耕畜分给农民，但耕畜与牧畜必须严加区分，并严禁分散牧群。个别大蒙奸恶霸的土地、牧畜、财产经盟以上政府批准没收后，土地可分给农民及愿种地之牧民。但对于牧畜，应做到不拆散牧群，由政府统一管理，组织牧民放牧”；3.“游牧区废除王公贵族上层的一切特权，废除奴隶制度，在牧民牧主两利的前提下，有步骤地适当提高牧工工资，改善牧放制度。除大蒙奸恶霸经盟以上政府批准，可以没收其牲畜财产由政府处理外，一般大地主一律不斗不分”；4.在民族关系、租佃关系和土地问题更为复杂的准格尔旗甚至暂不实行减租减息政策。1948年10月中共中央西北局批复中共伊东工委要求在准格尔旗蒙古族中减租的指示中说：“准格尔租佃关系特殊，交织着民族问题，实行减租应十分慎重，尤必须事先充分准备，服从当前反蒋、傅（作义）斗争与照顾内外环境而决定急缓先后与策略步骤”，“因此，西北局决定准旗今年暂不普遍实行减租”[25]。
1949年9月29日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，这是具有临时宪法性质的重要文献，在新中国建国史上具有重大的意义。《共同纲领》除序言外，共有7章60条，其中第6章“民族政策”第51条关于新中国各民族地区实行的地方政制问题规定是：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”[26]。同时《共同纲领》对于民族区域自治的提法也加以严格规范，如以往党的文献或有关文件指示中或称“自治”或称“民族自治”，未加限定，在《共同纲领》中则统一规定为“民族区域自治”，避免了单纯以“民族”为单位实行自治的误解，体现了我国以民族聚居区为基础实行民族区域自治的特点。概念的一致即是认识的完善统一。至此，中国共产党最终明确规定民族区域自治为解决中国民族问题的基本政策并在全国范围内实行，得到了全国人民尤其是少数民族群众的热烈拥护。后来，民族区域自治又载入新中国的历次宪法，成为一项基本国策和基本制度。
此外，《共同纲领》还规定民族平等是处理中国民族关系的基本原则，各少数民族“均有按照统一的国家军事制度，参加人民解放军及组织地方人民公安部队的权利”；“均有发展其语言文字、保持或改革其风俗习惯及宗教信仰的自由。人民政府应帮助各少数民族的人民大众发展其政治、经济、文化、教育的建设事业”等。凡此种种，就标志着中国共产党以民族平等团结、共同解放与发展为核心的具有中国特色的民族政策理论体系的初步形成。
中国共产党在革命斗争中提出的这些民族政策主张，尽管是初步的，有的因为战争环境所限还没有来得及实施，但这些政策，已勾画出了党的民族理论和政策的初步框架，为在新中国成立后全面实施这些政策和建立新中国的民族政策体系奠定了坚实的基础。