附录1 行文规则

第一节 含 义

行文规则是指各级机关公文往来时需要共同遵守的制度和原则。 遵守这一原则， 有利于公文传递方向正确、 线路短捷有效， 避免公文旅行， 阻止部分公文进入不必要的流通过程， 抑制无价值公文的产生。 行文规则规定了各级机关的行文关系， 即各级机关之间公文的授受关系， 它是根据机关的组织系统、 领导关系和职权范围来确定的。

机关之间的工作关系是由各自的组织系统或专业系统归属、 地位、 职责、 权利范围等因素决定的。 它对行文关系有决定性的影响， 规定着公文传递的基本方向。 机关之间的工作关系有如下几种类型： 第一类， 处于同一组织系统的上级机关与下级机关存在领导与被领导的关系。 第二类， 处于同一专业系统的上级主管业务部门与下级主管业务部门之间存在指导与被指导关系。 第三类， 处于同一组织系统或专业系统的同级机关之间的平行关系。如全国各省、 自治区、 直辖市人民政府之间。 第四类， 非同一组织系统、 专业系统的机关之间， 无论级别高低， 均为不相隶属关系。 如军事机关与各级地方人民政府之间。 根据公文授受机关的工作关系不同， 可以将公文划分为上行文、 下行文和平行文。 上行文和下行文主要存在于以上第一类和第二类工作关系类型中， 上行文是指下级机关向上级机关发送的公文， 如报告、 请示等。 下行文正好相反， 是上级机关向下级发送的公文， 如批复、 指示等。 平行文存在于以上第三类和第四类关系类型中， 同级机关和不相隶属机关相互发送公文都是平行文， 如函等。

第二节 基本规则

正常有效的行文应当遵循以下普遍适用的基本规则：

1. 按机关隶属关系和职责范围行文的规则。 这条规则要明确两点： 一是按机关隶属关系行文。 上级机关对下级机关可以做指示、 布置工作、 提出要求； 下级机关可以向直接的上级机关报告工作、 提出请示， 上级机关对请示事项应予研究答复。 除了这一层关系外，在我们国家现行管理体制中， 还形成了一种各业务部门上下垂直的条条关系， 其中有些部门属本级政府和上级部门双重领导， 大部分和上级业务部门之间虽然不属直接领导与被领导的关系， 但在业务上的确存在指导与被指导的关系， 也就形成了直接的上下行文关系。二是按机关的职责范围行文。 这一点的要求是， 行文的内容应是本机关职责范围内的事项，而不能超出， 超出了即为越权。 如果干涉了别的机关事务， 不仅在实践中行不通， 而且会造成政令混乱。 当然， 不相隶属机关之间也有公文往来， 那只能是商洽工作、 通知事项、征询意见等， 而不存在请示、 报告或布置任务的性质。

2. 授权行文的规则。 这条规则是上一条规则的引申。 如果一个部门的业务需要下级政府和有关部门的支持与配合， 按隶属关系和职责范围又不具备布置工作提出要求的行文权限时， 就可以通过授权行文来解决。 具体说， 这个部门可向本级政府请示， 经本级政府同意并授权后， 向下级政府行文。 在操作中， 应将文稿拟好， 由本部门领导签署， 请本级政府分管领导审批。 经政府领导审批后的文稿， 在行文时， 才能在文首或文中注明 “经××政府同意” 的字样。 这里特别需要说明的是各级政府办公厅 （室） 的行文都具有授权行文的性质 （内部事务除外）。 各级政府办公厅 （室） 以及各部门的办公室是政府和部门的综合办事机构， 对外行文都是代表政府和部门的， 与本级政府和本部门的公文具有同等效力， 下级机关 （部门） 都应贯彻执行， 可不在文首或文中标注 “经× × ×同意” 的字样。

3. 联合行文的规则。 这条规则仍属第一条规则的引申。 同级政府与政府之间、 部门与部门之间、 上级部门与下级政府之间可以联合行文； 政府与同级党委、 军事机关之间可以联合行文； 政府部门与同级党委部门、 军事机关部门之间可以联合行文； 政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位之间， 就某些互相有关的业务， 经过会商一致后可以联合行文。

联合行文， 既可联合向上行文， 也可联合向下行文。 联合行文应当确有必要， 单位不宜过多。

4. 一般情况下不越级行文的规则。 不越级行文体现了一级抓一级、 一级对一级负责的原则。 一般情况下不能破坏这种原则， 破坏了， 就会造成混乱， 也影响机关办事效率。 所以通常情况下不越级行文。 遇有特殊情况， 如发生重大的事故、 防汛救灾等突发事件或上级领导在现场办公中特别交代的问题， 可越级行文， 特事特办， 但要抄送被越过的上级机关。 否则， 受文机关对越级公文， 可退回原呈报机关， 或可作为阅件处理， 不予办理或答复。

5. 不越权行文的规则。 第一条规则中已明确要求按机关职责范围行文， 如果有涉及其他部门职责范围的事项又未与其他部门协商， 或虽经协商但未达成一致意见， 不可以单独向下行文。 如果擅自行文就构成侵权行为， 会造成工作中的许多矛盾。 上级机关如发现这种情况， 有权责令纠正或撤销这类公文。 现实中， 这类情况时有发生， 因此造成 “文件打架” “政出多门”。 解决这类问题， 应提倡部门之间多协商、 多对话、 多沟通， 通过联合行文或授权行文的方式解决。

6. “请示” 不直接报送领导者个人的规则。 “请示” 直接报送领导者个人， 其危害性大体上有三点： 一是未经文秘机构签收、 登记， 成了 “账外公文”， 公文的流向、 处理情况不得而知， 查无踪迹， 成了 “断线的风筝”。 二是这类公文到了领导同志手里， 领导同志也颇为难： 批， 没有部门的审批意见， 只能以经验、 凭感觉办事， 往往失去决策的科学性；不批， 也有可能影响报送单位的工作。 三是现实中一些单位拿着直送领导的批示件当 “尚方宝剑”， 到有关部门要钱要物， 借领导批示向对方施加压力， 引起矛盾。 所以， 领导同志一般不受理这类直报的请示， 而退给文秘机构统一签收、 登记、 分办， 这便形成了公文“倒流”， 它破坏了公文处理的正常程序， 造成了不必要的紊乱。 如果上级领导个别交办、答应的事项， 由此而上报的 “请示”， 最好也应主送该领导所在的机关， 并在公文中做出说明。 收文机关在分办时， 自然会把这份公文分送给这位领导同志批阅。

7. “请示” 应一文一事、 只主送一个机关、 不抄送下级机关的规则。 这条规则包括三项内容： 一是一文一事。 机关或部门都有明确分工， 各自只能办理职责范围内的事， 如果一文数事， 必然涉及几个主管部门， 给公文交办带来困难， 即使勉强交办出去， 可能谁也不愿牵头办理， 造成互相推诿、 扯皮。 二是请示公文只主送一个机关。 请示内容是要求答复的事项， 主送机关有责任研究并做出答复。 相关的机关或部门采用抄送形式， 以便主办机关征求意见或会签。 如果多头呈送， 上级机关一般不予受理。 如果办理， 会造成机关之间相互等待或意见不统一， 增加协调难度， 影响工作效率。 三是不同时抄送下级机关。 请示内容是未决事项， 在上级机关还没有批准前， 向下级机关抄送透露， 会引起不必要的误会或矛盾， 不利于工作的开展。 因此， 请示事项只能在上级机关答复或批准之后， 通知下级机关。

8. “报告” 中不得夹带请示事项的规则。 “报告” 和 “请示” 是两种不同的文种， 适用范围有明显的界限， 不能混用。 “报告” 是向上级机关汇报工作， 反映情况， 或向上级机关提出意见、 建议， 供上级机关决策参考。 上级机关对 “报告” 一般不做答复， 如果报告中夹带请示事项， 很容易误事。 如果既想汇报工作， 让上级掌握， 又想请示解决问题， 一般有两种办法解决： 一是将 “报告” 和 “请示” 分开， 形成两份公文分别上报。 二是以请示公文为主， 将报告的内容作为附件， 附在请示后面作为背景材料， 让上级了解请示的充分理由。

9. 公文由文秘机构统一处理的规则。 为了使公文按正常的渠道运转， 按规范的程序办理， 机关都设有专司公文处理的文秘机构或配备专人处理公文。 公文的正常流程应该是：“收” 由文秘机构统一签收， 拆封， 清点分类， 登记， 拟办， 分办， 催办； “发” 由文秘机构统一核稿， 分送领导签批， 然后再回到文秘机构登记编号， 缮印， 校对， 用印， 分发，分发前， 要经过复核或第一读者认真阅读无误后， 才可照单分发。 这样， 无论是公文收进或发出， 都经过专司公文处理工作的一个口子把关， 就能保证公文在机关有秩序地运转，规范办理， 提高机关办事效率， 保证公文质量。 行文规则中还要说明的是党的领导机关根据工作需要， 可向同级政府及部门或下级政府机关行文； 而政府机关不得向党的组织行文做指示、 交任务。

经批准的报刊上全文发布的行政法规和规章， 应视为正式公文依照执行， 可不再发文。发文机关可印制少量文本， 供存档备查。

第三节 常见病例

1. 公文标题中常见病例分析

标题是行政公文的重要组成部分， 它要求主旨鲜明、 重点突出、 文字简洁、 格式规范，是拟写案卷标题和编制档案检索工具的唯一依据。 据此， 须精心制作。 但是， 有相当一部分公文标题存在病句， 最常见的有两大类： 一是语句不合语法规范， 二是请示、 函、 报告三者混淆使用。 结合具体病例分析如下：

（1） 语句不合语法规范。

例1， 《×××部、 ×××部、 ×××部、 ×××部优先提高有突出贡献的中青年科学技术管理专家生活待遇的通知》。 例1的介词 “关于” 应用未用。 以标题中四个机关联合发文， 其办文意图应是面向全国各单位的， 但也可理解为只是面向本系统， 易产生歧义， 其原因是在发文机关与理由之间缺少了介词 “关于”， 应补上。

例2， 《×××高校关于进一步搞活校产办集体企业有关政策的试行办法》。 例2的动宾搭配不当。 此标题中心词为 “试行办法”， 其限定部分为 “关于” 引导的介词词组， “进一步搞活校产办集体企业有关政策”， “搞活” 的宾语应是 “企业” 而不能是 “有关政策”，“有关政策” 紧接宾语之后， 则需要另有一个动词与之搭配， 因为 “政策” 只能是贯彻执行， 而不能是 “试行”， “试行” 的只能是 “办法” 而不能是 “政策”。

例3， 《×××高校关于加快发展本院彩色印刷品生产若干措施的通知》。 例3的动宾搭配失当， 文种使用不当。 此标题 “加快发展” 的宾语应是 “彩色印刷品” 而不能是 “若干措施”， 阅文件内容有 “决定采取以下措施” 等语， 应使用 “决定” “规定”。 若使用“措施” 等是非规定文种， 应另拟发文通知， 并随通知附发。

例4， 《×××省教育厅关于加快和深化普通高校教育体制改革若干问题的试行意见》。例4的标题有多项错误：1. 动宾搭配不当， 标题限定部分 “加快和发展” 的宾语应是 “普通高校教育体制改革” 而不能是 “若干问题”。 “若干问题” 需另外用一个动词与之搭配。2. 在没有适配动词与之搭配的情况下， “若干问题” 被迫充当限定部分的中心词， 而 “若干问题” 不能限定 “试行意见”。3. “意见” 本属于导向性和参考性文书， 不具强制性，在 “意见” 之前再加上 “试行” 实属多余。

例5， 《×××高校关于认真做好2016年表彰优秀教师和教育工作者的通知》。 例5缺宾语。 此标题动词是 “做好” 后面缺少宾语 “工作” 应补上。

（2） 请示、 函、 报告三者混淆。

例6， 《×××关于申请解决更换一台锅炉并大修一台锅炉的报告》。

例7， 《×××关于申请2016年公费医疗补助费的报告》。

例8， 《×××关于元旦文艺联欢会所需经费的报告》。

病例分析： 例6的标题内容十分明确， 就是要求解决问题， 关键词是 “请示”， “请示” 的标题可直接准确概括出 “请示” 的内容， 使人一目了然。 正确的做法应是将 “报告” 两字替换为 “请示”。 例7的标题内容是某高校请求某市批准 “医疗补助费问题”， 它们之间不属于隶属关系， 是属于平行关系。 《国家行政机关公文处理办法》 中明确指出“相互商洽工作、 询问和答复问题， 向有关主管部门请求批准等应用 “函”。 该文件是属于请求批准 “函” 性公文， 理应删除 “报告”， 将 “报告” 两字改为 “函”。 例8的标题显然是学院下属单位向上级主管部门请求解决经费的问题。 《办法》 中规定， 向上级机关请求指示和批准应该用 “请示”。 此文是属于请示性公文， “报告” 两字应改为 “请示”。

2. 公文写作中常见的问题

（1） 文种使用不当。 有的公文作者不了解或不会正确运用确切的文种， 以致长期只使用通知、 决定等二三个公文， 其余文种一概不用； 有的公告、 通告、 通报分不清， 望文生义去应用； 有的不知公文中报告与请示是两种不同的文种， 经常混淆不清， 使用时张冠李戴或干脆写成 “请示报告”； 有的不知有命令 （令）、 批示函、 会议纪要等公文， 遇到该使用这些公文的场合则都用通知等公文去代替。

（2） 格式不规范。 公文格式上存在的问题， 主要有以下表现： ①公文文头不规范。②标题冗长、 混乱、 残缺不全。 ③主送机关排列混乱。 ④结构层次序数混乱。 ⑤附件不符。⑥主送、 抄送单位不正确。

（3） 行文规则混乱： ①越级行文。 ②多头行文。 ③请示一文多事。 ④党政不分。

（4） 提法不当。 有的公文提出一些未经仔细推敲的方针、 口号、 任务， 而这些方针、口号、 任务又往往与党和国家在某一时期的工作方针相违背， 从而造成一定的混乱。

（5） 名称表述混乱。 公文中的人名、 地名、 单位等名称表述混乱主要有： 一是同一名词在一篇公文中数次出现时表述不一致。 二是排名次序混乱。 三是随意用简称。

（6） 时间表述含糊： ①用时间代名词而不用具体日期。 ②年份随意省略。 ③年份不使用公元纪年。

（7） 用词不当： ①词义误用。 ②生造词语。 ③词语使用不当。 ④滥用模糊词语。

（8） 不符合语法。 不少公文存在不合语法的现象， 以至于造成理解上的歧义或错误：①成分残缺。 ②成分多余。 ③搭配不当。 ④语序不当。

（9） 数字使用不统一。 公文使用数字概念模糊， 书写形式杂乱和不准确， 主要有以下几种情况： ①是数字概念不清楚。 ②是数字概念不准确。 ③是数字书写形式不统一。