1874年,年仅四岁的光绪登基,但生不逢时,连年天灾,“民食艰难,闾阎苦累”,哀鸿遍野。

《清史纪事本末》曾记载数条奏报,可悉知灾情之严重。光绪二年五月,福州水灾。连日大雨倾盆,昼夜不息,上游河水奔腾倾泻,又值海潮顶涌,水势骤涨。福州城外水深达一丈有余,城内被淹,所有庙宇营房塘讯,闽县、侯官二县衙署监狱,民居田园道路,尽悉淹浸。遭难居民,或攀树登墙,或爬蹲屋上,号呼之声不绝于耳。此次水灾较道光十四年、二十四年福州两次水灾更为严重。八月,山东水灾、蝗灾。山东巡抚丁宝桢奏报：“济宁州境内三百数十村庄悉为泽国,小民困苦不堪”。“莱州府属之潍县,赤地千里”,“全省受灾,饥民万千”。十月,江苏巡抚沈宝桢奏报,鱼米之乡干旱尤重,各州县亦均歉收。饥民四出就食,络绎过江者不下万数千人。淮阴一带哀鸿遍野,扶老携幼,背井离乡。同年,山西、广东、江西、湖北、河南等省也连连急报灾情：“百里而无一富室,数十里而无一小康之家”,乞求朝廷赈灾,“速降甘澍,起吾民于沟壑”。自光绪元年至四年,全国十余省均遭水、旱、蝗灾。灾情之重、时间之长,自清以来甚是空前的。新朝面临着执政能力的考验。

光绪朝早已陷于钱粮匮乏之困境,赈灾放粮显得捉襟见肘。除下颁例行常规政令,督促各省督抚全力应付,筹粮放赈,减差徭赋税,发动灾民兴修水利,灭蝗挖蝻抗旱;又举荒政措施,以应燃眉之急。如,颁谕顺天府于大高殿拈香求雨,增办粥厂,接待灾民;命李鸿章酌量借拨南北洋海防军费,移缓重灾区救急;令福建巡抚丁日昌向香港及东南亚新加坡、安南(越南)、暹罗(泰国)华侨劝捐赈灾;特准户部颁发虚衔实职空白实收执照两千张,交地方督抚办理纳捐,以资接济赈灾,等等。赈灾不得不求告苍天,动用军费,劝募华侨,捐官集资。清政府的荒政举措似乎有急病乱投医之嫌了。

自清以来,水、旱灾频发是屡见不鲜的,这也是历朝帝王将兴修水利、荒政赈灾作为重要治国政务的缘因。每逢特大灾情,先朝诸帝均有从容处置之策。乾隆、道光朝均有先例可查鉴。

乾隆元年,四川九州县遭严重旱灾,南溪等州县遭风暴袭击,甘肃、台湾诸罗县发生特大地震,陕西固原三州县、江苏无锡等十三州县、河南南阳九县、湖北汉川十三县、浙江安吉四县连续发生水灾,山西永济三县遭霜灾,福建闽县等八县遇飓风等等,其灾情之重,灾区之广,类同光绪朝。乾隆朝赈灾荒政也颇有力度。乾隆五次下谕,蠲免灾区赋税,普免十年民欠钱粮,使其休养生息;拨仓米赈银,抚恤灾民,仅江苏、安徽二省,拨灾银二百九十万两,米谷二百二十万石。乾隆未雨绸缪,还特命再拨邻省一百万两备次年春耕挤济。在赈灾的同时,乾隆下谕“积储备荒”,诏示各省督抚筹划籴粜便民之策,以应对灾后重建,力求“使百姓家有盖藏,能自为计,庶几缓急可恃。虽至旱涝,可以自存,不致流离失所”。当然,乾隆朝正值盛世之初,国库充盈,“国家全盛之模,内外经费度支,有赢无绌,府库所贮,月羡岁增”。乾隆朝家底雄厚,非光绪朝可攀比,但乾隆务实救灾,以树立政府形象,不信鬼神拈拜拯救黎民的作假,实是光绪朝难以企及的。

道光朝赈灾荒政亦然。道光年间,清朝已处于盛世中衰之时,特大灾荒也给清廷造成莫大压力。道光二年,永定河屡次漫口淹城,北上三汛溃堤二百三十丈,“农田庐舍均遭淹没”,致使直隶霸州等三十六州县受水灾。道光就直隶连年水患,下谕公开作自我检讨：“直隶连年水涝,皆朕不德,不能上感天知,致我无辜赤子荐受灾荒,何忍睹此景象”。道光除高调罪己,下谕内阁,准于司库内拨银赈粮,给灾民两月口粮,抚恤被灾地方民众;给直隶总督蒋攸铦一册《直隶河渠志》,令其“悉心查阅,以备考证,该督等务须酌古准今,筹出万全,以副朕讲求水利,保卫民生之主意”,另命藩司筹拨银两,立即抢护筑堤,“查办实务”。因水灾引发市集粮价增昂,贫民口食艰难,道光即令京畿五城分设厂座,发仓米五万石平价粜卖;并责成都察院稽查,严惩奸胥市侩冒领囤积。灾区日增,粮米不敷支放,道光又令漕运总督从九江等地帮船漕运粮米以备拨用。道光荒政之举显得有板有眼,既有舆论造势,政务自责,安定民心;又有赈粮实放,监管市场,平抑粮价,调度备用灾粮,筹银筑堤之措施。道光虽无乾隆的大手举,但政务治理的逻辑甚为清晰、理性。相比之下,光绪朝却是相形见绌的。

诚然,光绪朝之荒政不及先祖有智慧,但也并非一无是处,其中“荒政禁烧锅”还是可圈可点的。

早在乾隆年间,清廷曾将“荒年禁酒”作为“积粮储仓”的一项具体政策。至咸丰朝,因财政拮据,为扩大税源,着户部开禁,发照抽收烧锅税,以每一张执照每年收税十六两。禁令一开,烧锅造酒商蜂拥而至。一县少则几十家,多则数百家;无执照的私锅更达上千家。尤其是山西、河南、直隶等北方诸省均多开设烧锅,以酒为业。山西汾酒、河南高粱由此闻名。据统计,仅顺天府、直隶省所属,烧锅一项每年耗粮五六百万石。这对荒年救灾,无疑是个巨大压力。时至光绪元年,水、旱灾连连,御史胡聘之以“造酒之家”乃是“靡谷之所”,妨碍“民食”为由,奏请重启“荒政禁酒”令,直言：“办理救荒之策,首在严禁烧锅”。胡聘之的奏请遭到户部的竭力反对,却得到直隶总督李鸿章的全力支持。清廷既要顾及户部的征税,又要面对赈灾的现实,不得已采取折中的紧缩政策。光绪四年,清廷决定“暂禁烧锅”。

光绪朝禁烧锅并非照搬乾隆的旧规,而是应势利导,管制与调节交替。乾隆朝“荒政禁烧锅”的定例甚严,行政严令之外,还有量刑处罚。乾隆二年五月上谕,河北五省“当永行禁止”。“若违禁私烧,照违制律杖一百,广收新麦晒曲开烧者杖一百,枷号两个月。地方官失察,分别降留降调。”禁烧锅令从严,却对养民储粮起到显著作用。但咸丰朝全国用兵,财源枯竭,以发照抽税开禁。此举百弊丛生,私锅皆变为官锅。据统计,河北五省烧锅达数万家,从事烧锅的业主、帮工达数十万人。荒政禁烧锅不只面临税源流失,更有引发大量民众失业,社会不稳定的危机。光绪朝的“荒政禁烧锅”面临着两难选择。

御史胡聘之据理力争,对烧锅业现状,作了详尽分析：一省烧锅每日需用高粱两万余石,烧锅一日之费,占百数万人之食;而一省烧锅每年交课税银不过三万余两,利弊孰轻孰重,昭然而知。清廷权衡得失,决定准奏,下令“暂行停烧,以济民食”。禁烧锅之重点是顺天府、直隶、河南、山东、山西、陕西诸省。直隶总督李鸿章首先响应。继直隶之后,山西、顺天府、河南等省相继出示公告“禁止烧锅”。清廷还明令：“若有地方贪官受陋规,不肯认真查办,一经发现,立予参办”。

光绪朝在实施行政管制的同时,兼而采取区别对待,“行之以渐”的折中之策,以稳定社会。凡光绪三年之前由户部领照者准其照常开业,光绪四年后一概不准新开烧锅,凡歇业者则不准续开,尽力压缩、控制烧锅的规模。与此同时,增加烧锅造酒的税赋,由咸丰三年户部规定的每铺课银十六两增至三十三两。有些经营不善的烧锅业主不堪重负而纷纷歇业,单就直隶省、顺天府就自动关闭达数百家之多。

其次,针对各省灾情,采取因地、因时制宜之策。如,贴近京城的直隶、顺天府等地“各属停止烧锅一年”,灾情尚缓的承德府则“免其停烧以安地方”。当直隶省旱情结束,田禾长势畅茂,新粮上市,物价平减,农户有余粮乏人承买已现“谷贱伤农之势”时,清廷准李鸿章因时制宜放松“禁酒之政”,除私锅外,允许准其开烧,照章纳税。弛禁之策,保护了农户的利益,也起到稳定社会的效果。

光绪朝颁布荒政禁烧锅令,使赈灾米粮之缺口大有改善。詹事府奏报,“通州(直隶、顺天府所属)闻有禁烧之税,市上米粮立即充溢,明效彰彰”。清政府将调控烧锅造酒,作为灾年平粜粮价,维持农户、商家之生计,稳定社会的一种辅助政策,应该说是成功的。

光绪初年的“荒政禁烧锅”颇有点现代管理之意味。荒灾禁烧锅是其行政管制的基本政策。管制之道,一是行政命令,二是增加税赋,双管齐下,有效压缩全国烧锅业的规模。而因地制宜的区别对待,因时制宜的弛禁,显示了管制下的政策灵活性。收缩与弛禁的灵活调控,对保障灾年的民食,维持社会稳定,以及平丰之年的农民利益,无疑是有益的。光绪初期的“荒政禁烧锅”令在诸多的赈灾治理中不乏是个亮点。