两淮票盐改革

道光三十九岁才做了皇帝,自认为大器晚成,励精图治,屡屡创新治国方略。其实,道光的才识平平,常常止步于坐而论道。早期踌躇满志,晚年意志消沉。所谓励精图治,较多是穷于应付,真正见诸成效的不多。整治司法乱象可算一条,海运漕粮虎头蛇尾折半而沽,再就是改革两淮盐政。盐政改革并非出自道光的创见,被迫而纳之,此只能算上半条。

食盐之产、运、销事关国计民生,是国家税收的主要来源。历代王朝均将盐政列为治国大政,立盐法,制定盐产运销的制度和法令。中国最早的盐法始见于春秋战国。当时就设有盐官,征收盐课(税)的规定。汉武帝时代,政府实行食盐专卖制度,由官府垄断。以后各朝的盐法,均因社会及朝政的演变更迭而发生变化。西汉始元六年,昭帝召集社会贤达六十余人咨询民情,贤达们与桑弘羊辩论,纷纷批评盐铁官管政策,由此诞生著名的《盐铁论》。昭帝采纳贤达的意见,变通盐法,改为专卖制与征税制并存的折中制度,允许民间商人纳税经营。唐代乾元朝修改盐法,全由盐商经营食盐运销。宋元明朝继承唐制,由政府在产地收购食盐,转售于商人进行运销,并划分运销地区,规定盐商在各自指定区域销售。至此,盐商成为垄断运销特权的专商。到明万历朝,盐法实行纲法,将盐商运销制度定量化。政府将各盐商持有运销食盐的许可凭证——盐引,分为十纲,编成纲册。每年确定一纲的运销定额,逐年累积,满九纲则颁发新的盐引。政府每年按照纲册的定额征收课税。政府不再收购食盐,由商人与盐户直接交易。买卖运销盐权都归于商人。虽然,明代纲法较之以前各朝在制度上更为完备,但政府以盐引凭证委托盐商经营,并未改变对盐业的控制和垄断。清初到嘉庆朝基本承沿明代的纲法,由政府和专营盐商共同垄断食盐运销。

道光初政前后,水灾频发。豫、皖、赣等省的主要产盐区经常被淹,盐商无法往产地采购,造成盐引积滞,官盐无法运销。其恶果是,官盐价格飙升,盐税锐减,民怨日增。单据广东省统计,嘉庆二十三年积压的盐引要分六年才能完成销售。官盐滞售,私盐乘虚而入。两江总督孙玉庭奏报,海州县竟发现恶霸私设盐关,纠集同伙武装护送私盐,有意压价私盐盐价,扰乱盐市。另则,盐务官员权力寻租,陋规积弊丛生,致使盐政废弛日趋恶化。到道光朝,官商勾结,虚报运销数量,掩饰课税弥缝,滥收规费,任由私盐泛滥之乱象遍见于各省。

盐政弊坏,如何正本清源?乃是道光嗣位执政亟待应对的难题。

道光最简单的办法是撤换官吏。但下岗的是贪官,上位的则是庸官。新任督抚、盐政大吏治理盐政做的均是表面文章。

两淮盐课亏短严重,地方官府随意加价弥补税收缺口。结果私盐低价侵占盐市,造成课税大量流失。两江总督孙玉庭建议停止淮盐加价,言称：“减价格才能敌私,引盐方可畅销,国课才能充裕。”淮盐停止加价却引起“蝴蝶效应”。淮盐价格低于浙盐,大量侵入浙江,导致浙盐滞销。浙江巡抚帅承要求浙盐照两淮之例,停止加价。官盐减价仍不敌私盐的倾销。私盐的成本每斤仅制钱一二文,仅沿长江缉获的私盐多达十万余斤。官盐减价却无人问津。道光感叹,“减价仍然不敌私盐之贱”,“盐引仍不能畅销,正课仍不能足额,对国帑、民食无益”。大学士曹振镛提出,两淮盐课亏损的缘由是川、粤、浙、闽等邻省私盐倾销。道光则下谕,“邻省督抚,盐政要督饬官商恪守界限,不准越境私贩”。这一禁令又流于空文。各地巡防官弁受贿放纵,缉捕盐枭因地方官吏的“讳盗掩饰”而未果。盐商走私,官吏夹带之弊又远远多于私盐贩卖。缉堵私盐成了空话。安徽盐政使延丰奏报,两淮盐商为确保盐引资格,不得不筹借资金先垫付盐课,因资金不足致使盐引积滞,要求朝廷调剂。道光准予“可分别纲次,分年带完,延期缓征”。因盐政积弊未能正本清源,盐商积欠盐税乃无法偿清。道光三年,仅淮商历年积欠盐税高达数百万两。道光朝的盐政处于一片乱象,上自皇帝,下至总督、盐政大吏对盐政何谓是“本”,何以得“清”,不知所云。

道光临阵换将,任命曾燠为两淮盐政使,赋予实权以解困局。曾燠在乾隆五十七年起就任两淮盐运使,长达十年之久,可谓资深的盐政大吏。曾燠承接新职,立下责任状：臣到任起,“立即一年,清查库存”,按原定年限按纲分别带征,严催商人贩运,使“积压逐渐办清,库款得归实贮”。曾燠高调施政演说,听者自然动容。但曾燠的盐政实务却因循守旧,治标不治本,毫无新意。裁撤散船盐商运销,鼓励整船销售以培植商力。曾燠的盐政是将宝押在少数寡头盐商身上。曾燠的举措遭到两湖盐政使陈若霖的批评。裁撤散船盐商不合实情。散船运销实际已占一半市场份额,并无发生“抢售跌价”现象。湖南、湖北盐价低,若整船待售,会导致商贩“观望不前”,“盐亦不能源源运输”。“大商把持垄断,抬高价格,民间有盐贵之患,私盐便得以乘虚而入”。道光未采纳陈若霖的意见,允准按曾燠方案“试行几年”。

曾燠不切实际的盐政处处碰壁。两淮清库因课款项目繁多,不得如期完成。盐商寡头无力承担巨额盐税,盐课迟迟不得归库。曾燠请求“延期三年”。至道光五年,曾燠汇总两淮各口岸销盐总数,仍欠缺七千四百余万斤。曾燠的答卷与其责任承诺的差距甚远。道光严加斥责,此乃“敷衍塞责!”“朕特命以二品顶戴出任盐政,期望整顿盐务。但四年有余未能整饬。命以五品京堂候补,以示薄惩。”曾燠以降级、降品而告终。曾燠失职是犯了经验主义的错误。而道光用人仅以资历为重,并不考察其从政之创造能力,委重任而非知其能,乃犯了用人失察之过也。

若说,曾燠失败于守旧,跳不出老经验的框子;那么,道光十年,两江总督蒋攸铦“以私制私”的盐政则近于儿戏了。所谓“以私制私”,即是由朝廷招安几个大盐枭,让其制约或收买私盐小帮。道光认为可行,剿安不如招安。道光十年五月,由蒋攸铦出面招安两淮大盐枭黄玉林。黄玉林的势力范围广及两淮、湖北、江西,资金雄厚,党羽众多,拥有数百艘私盐船。大船可载私盐数千石海运,小船亦载数百石走私河运。武装押运,甚至劫掠官盐,贿通各路关隘,千里长江,畅行无阻。蒋攸铦密调重兵设计围困黄玉林老巢,黄所迫自首,“愿主动赎罪”。蒋攸铦奏报：“若令黄作眼线侦捕私枭,乃是杜绝私盐,畅销官盐的良机,淮南商人都愿联名作保,请不咎既往,准其自新。”道光旋即批复：“因缉私紧要,姑且允准”。初始两月,黄玉林协助官府缉获零星私盐犯十余名。正当蒋攸铦受表彰进京之际,黄玉林书信同伙相约反水。事发败露,黄玉林被处斩,蒋攸铦受责。道光下谕：“蒋攸铦事前既无主张,事后又复苟且,以大学士肩负封疆重任者应如此否?”革去蒋攸铦大学士、两江总督之职,降级以侍郎候补。私盐泛滥,既有私枭非法经营之虞,更有盐政废弛,官吏舞弊之因。缉私是治表,根除盐政积弊则是治本。“以私制私”乃是剑走偏锋,不务正途。何况官匪串通、勾结,剿私尚且无力,又何以能“制私”。若说庸官们“事前既无主张,事后又复苟且”;道光整饬盐政而束手无策,岂非亦是如此?

新任两江总督陶澍曾在道光六年推行海运新政时立下汗马功劳。对整饬盐政作出冷静而客观的分析：“私盐泛滥不在违法贩私,而在民间被迫食私盐,并且贩私者不尽是枭徒,商伙与运船夹带更严重。”这是一,其二是管理体制的缺失。“两淮盐务疲敝,官盐滞销,乃是盐政无管理地方之权,文武官弁非盐政所属,疏导销盐及缉私均难令行禁止。”陶澍的分析切中盐政之弊。道光终于如梦初醒,裁撤盐政官,将两淮盐务归两江总督管理,并责成陶澍整饬盐政。道光朝改革盐政才开始步入正轨。

陶澍兼任盐政使,采取先整顿,后改革的举措。道光十年立章程十五条,规范盐政管理。如,裁减浮费,删减窝价,删减繁文,慎重出纳,裁选商总,酌核带销,积欠宜缓,宜恤灶丁,实给船价,严究淹消,疏浚运道,添置岸店,亟散规,整饬纪纲,淮北盐政单列,等等。陶澍雷厉风行整顿盐务,以严密缉私,精简机构,裁汰冗员为抓手;又且自作表率,上交兼任盐政使的养廉银,裁减盐政浮费十六万两,以树整顿盐政的公信力。道光十一年,陶澍连上四道奏折筹议盐务。一是联省巡缉私盐。两淮销盐口岸分散于湖广各省,各地官府若置身事处,销运仍是不畅,无济于两淮盐政。豫、赣、皖等“各省一体巡缉”,“不分畛域,合力巡缉”。二是裁撤冗员,自两淮盐政官及官衙巡捕杂役一律裁撤,仅保留驻盐场及各州府负责协调仓储、运输、出纳、司库、巡检等盐务官员。三是严明法纪,玩忽者严予追究。四是两淮商情疲敝,奏请贷款筹借商人运费;政府筹款收盐贮存,督令商人领运。陶澍的应急举措使盐务整顿颇显起色。

在整顿之际,陶澍又将盐政引向深层改革。自道光十年至十二年,陶澍周历两淮各盐场调查、视察,邀请曾任盐运使的江宁知府俞德渊参与改革策划。经再三筹划,以《淮北试行票盐章程》为名的票盐法应运而生。这是中国盐政史上继明代纲盐法之后的重大变革。

《票盐章程》分为十条,其主要内容是,先于淮北实行商人凭票运销食盐,规定每票一张,运盐十引,约四千余斤;立限到岸,不准票盐相离;设立局厂,民贩照章纳税后,再领盐票运销;统一盐价,每引银六钱四分,加各种杂费一两八钱八分;民贩销盐限于指定口岸;规定盐商运盐认销。票盐新法与纲法有着很大的差别,后者允许盐商世袭,前者认票不认人,打破“豪强垄断专利”;降低运销盐商准入门槛,抑“坐商”,励“行商”,在盐业引入坐商与行商的竞争机制。票盐法推行仅四个月,盐政局面大为改观。盐政舞弊收敛,盐商负担减轻。因票盐利益多多,远近各地盐商争相贩运,盐船到岸络绎不绝,出现数十年未见的畅销盛况。四个月已运销十五万引,六千万余斤。因官盐运销畅通,私盐贩已无利可图,也不得不改领票盐。陶澍通过改革,从根本上解决了私盐之患。票法试行成功后,于道光十三年迅速推广到安徽、浙江、河南等省。到道光十五年,票盐法施行三年已大见成效。当年两淮销盐超过两倍定额,上缴库银一百十五万两。浙江温州仿照淮北票法仅一年,运销增加近百倍。陶澍推行票盐法政绩显著,因总督政务繁重,请辞兼职盐政使。虽得到道光的嘉奖,却不准请辞。道光说,“朕其精神才具结实周到,正当乘此时买力整顿,恶心经理,方不愧为国宣力之大臣”。最终,陶澍操劳成疾,病死在盐政任上。

两淮盐政改革如同海运新政,同样受到来自朝廷上下的阻力和非议。各级官僚的既得利益受到挑战,群起而攻之。道光十二年,票盐法刚试行,御史周彦首先叫板：“票行盐利于枭而不利于国”,请奏中止。漕运总督贵庆奏请准许回空粮船带盐,以弥补旗丁的苦累,实际上变换形式怂恿私盐泛滥,从中分得一杯羹。御史许球则夸大其事,指谪两淮盐销运通畅纯属“敷衍掩饰”;云云,诽谤之言不绝于耳。道光一概予以驳斥,并鼓励陶澍,“切勿惑于浮议”,“苦累有成效,朕岂有不为卿作主之理?”

对盐政改革,道光不同于海运新政的摇摆不定,其态度的转变并非是坚定于改革立场,是因为票盐法未触及、动摇清王朝政治制度的底线。票盐法在于促进盐商的竞争,在某种意义上进一步强化政府对盐务的控制,包括盐价制定,盐商资金的筹措,运销定额的规范,运销口岸的划分,盐税的收缴,等等,都纳入政府的管理系统。清王朝的权力本位得到加强,而非边缘化。这正是道光所企求的。故而票盐法从试点到推广仅是一年时间,其速度之快,也是诸新政所少见的。

票盐法的成功得力于陶澍、俞德渊等人的调查研究和不断完善。改革不能依赖创意冲动和主观臆断。合乎规律性的改革路径设计是建筑在调查研究的基础上,并在探索中予以修正和完善。陶澍的实践验证了这一朴素的认识论。票盐法在酝酿中,朝廷诸多重臣认同盐税归于盐场收税,即所谓“课归场灶”之说,并要求纳入票盐法。陶澍、俞德渊多次亲赴盐场实地调查,反复论证。认为,盐场成本极低,按成本收课税于国于民不公。盐商运销口岸价格远高出成本十数倍,形成暴利,驱使争利者追逐暴利肥己。这样会导致盐商均变成私盐户,于新政不利。陶澍在票盐章程中进一步完善运销课税规定：统一盐价和附加费作为销售价,再按销售额在销售口岸抽取课税。这相当于当下的增殖税。既保证国家税收,又减轻商民负担。因地制宜的新政得以迅速推广也就顺理顺章。

推行新政需要改革者的勇气和决心。开弓没有回头箭。盐务整顿与改革相附相存。整顿是基础,是前提;改革是深入。先破后立,互为因果。盐政改革的目标旨在深远。否则,所谓盐务整顿形同虚设,流于急功近利,舍本求末。自康乾到嘉庆朝,均将盐务整顿纳入吏治要务,但收效甚微,积弊渐深,其原因也在于此。

改革者是能吏,更应是廉吏。盐政使、盐运使均是清王朝的肥缺,任职者“多以财结权贵人,又以其余赡寒畯,取声誉”,以公费行贿沽名钓誉。主持盐政既可赚票子,又可争面子,升官位子。如此庸官贪吏执政盐务,何有改革之举?陶澍等人却为改革鞠躬尽瘁。陶澍管盐政先辞养廉银,后劳死于盐政改革;智囊俞德渊力崇节俭,不谋私利,不以改革功臣自居,拒受朝廷奖赏。陶、俞的德政证明一点,能吏廉洁是改革的保障,唯此,改革才能树诚于政,取信于民。

道光朝两淮盐政改革应顺潮流,而改革者的创新精神,利国利民的价值理念更是值得镜鉴。