海运漕粮的困局

自康、乾乃至嘉庆、道光朝,均把漕运列为“一代大政”。正如乾隆所说：“惟岁运漕米,向以供给俸饷廪糈之用”,事关官俸、军饷、赈济,提供给养维护国家机器的正常运转。

所谓漕运,即是船帮按政府指派通过水路运输官粮和税银。承担漕运之责的船帮虽是民间帮会,但均受各地政府的管辖。漕运最早见诸秦朝。《史记·平准书》有记载：“漕转山东粟以给中都官,岁不过数十万石”,指的就是秦始皇征用民船、民夫将山东粮食用船、车从水、陆路往河北运输军粮之史事。以后,历代王朝均征用船帮专职承运官粮与军饷。宋代之前,漕运均为民运。除承运官粮外,也为商家运输货物。元代开始,专设万户府管理军粮运输。到明代,政府实行官收官兑,由官府委托运输,支付运输费,漕运实际上成为官办的运输业。清朝沿袭明制,并加强了政府的行政管理。上设漕运总督,下辖督粮道、管粮同知、通判等官职,管理漕粮的征集、上缴和运输监管,并由兵丁押运,督理南方各省(如江、浙、赣、皖、湘、鄂、豫、鲁)通过大运河主道向京都运粮。漕运政务自成系统,可以说,清代的漕运已完全成为官办的垄断行业。

清代的漕运量甚为可观,每年高达几百万石,动用各地船帮数千余艘船。由于漕运跨省运输,沿途闸关、坝卡众多,运输滞缓,效率不高;又且水运船只频于维修,官吏层层盘剥侵吞,运输成本甚高,往往要占取运输量的十分之一。承运者难以承担,将漕运视为重役。为维持漕运之生计,康、乾朝对漕运均施以政策支持。如,给予通关方便,“凡商民抵关,毋得稽留奇勤”;减免漕运赋税;允许漕运船只携带各地土产,以资作补贴,等等。但对漕运携带土产仍有严格规定,允许每船以六十石为限,并在瓜州、淮安、济宁、天津等主要渡口设河道关卡,严禁漕船超额夹带私货,或途中附载,勾通奸商沿途包卖。康熙朝还通过对漕船颁发“漕运全单”,加强管理。尤其是盐船,凡天津、大沽盐船出口,须由盐御史印发票号,填明人数、发往地,以便官卡稽查。在清廷看来,过度怂恿漕船私运也将影响漕粮的正常运输。道光朝也曾采取多种措施,如裁减漕船规费,划一津贴兵丁、差役的帮费标准,革除各种附加杂费等等,以此来刺激船帮业主的积极性。

清政府之所以将漕运列为“一代大政”,采取“屯丁长运”之法规,实行政府包揽,官办垄断,除却确保文武官员的俸米,旗营军饷,赈济灾粮,另一个缘由是,通过漕运管理,调节粮市,平抑粮价。康熙三十二年,陕西各府县遭遇旱灾,市场粮价溢高。康熙则令户部招募各省富商购粮运进西安发售,借以平抑米价。至秋粮已丰,粮价平贱,即令停止向西安运米。同样,江南米贵,也将湖广、江西漕米截留四十万石,分拨江宁、苏州、松江等府减价平粜。因此,康熙朝以来,对漕运从不掉以轻心。

漕运的官办垄断,致使漕务私营舞弊的积弊演成痼疾。清廷之“力除积弊”的成效甚微。诸如,兵丁差役勾结,用石灰水洒漕米,或在底舱灌水,让米粮发胀,每石多出数升,盗卖获利;沿途关卡勒索漕运规礼,地方官府以津贴兵丁“帮费”为借口,虚以加码,浮收运银,等等,流弊已成漕务的显规则。道光嗣位后,即着手整饬漕务。下谕各省,革除所属官弁吏役的陋规,限制浮收,查禁帮费,政府对兵丁实行补贴,企求革除漕务之积弊。但这些规定遭到各地漕务官员的竭力反对。两江总督孙玉庭在奏报江苏省漕务时,奏请“酌量予以限制”。谓言：“旗丁帮费不能尽裁,沿途陋规不能尽革,州县浮收不能尽去”。一省总督的态度尚且如此,下属漕务官员自然对整饬禁令阳奉阴违了。

君臣博弈,习惯势力之顽固,使道光不得不作出让步,允许兵丁帮费、沿途陋规酌减一半而行;同意江西、湖北等省“俱仿江苏省之例办理”。道光的妥协,仍不能满足地方官吏的贪欲。安徽省要求提高官员的浮收标准,将减半提至八折。冲破底线的退让,意味着政府权威、诚信的丧失,更有吏治失控、民心浮动之虞。道光最后一张王牌即是人事调整,任命安徽巡抚李鸿宾为漕运总督,出榜公布人夫费用,革逐闸关、坝卡的夫头,严查州县官员擅自增加浮收。八折兑收之风波才告平息。

道光面临漕运缓滞的又一重考验是河、漕的矛盾。水运高峰期,漕船多达数千余艘,各省分帮各行。但大运河常受黄河决堤冲刷的患害。河道淤泥沉积,河床叠高;若逢水灾,水漫过堤;旱灾,水位见底。大运河难以通航,数千条漕船搁浅便成了灾难。道光四年十月,南河暴涨,各省漕帮空船返回时受阻于黄河以北。返船停滞长达数月之久,严重影响了次年春季漕运。同年,洪泽湖蓄水过多,又逢暴风骤起,造成高堰一带堤岸崩塌。清廷急拨银帑二百万两堵筑大堤。当堰盱堵合后,洪泽湖已泄水过度,存水无几。黄河水位高出洪泽湖面一丈有余。河道淤高,无法漕运。若排控河道,筑坝、修纤道等,工程费用又需三百万两,而临时性的施工无法确保夏季的运粮高峰。

天灾人祸,漕运业岌岌可危。突破瓶颈,唯有另辟蹊径。道光选择的路径是：尝试海运。“朕想江浙沿海商船载货到北方一年来往数次,似海道可行。只是事当创始,不易办理,然而不畏难坐视。”道光让新任两江总督魏元煜就海运漕粮进行征询,提出可行方案。

新生事物破茧而出实非易事,尤其在政务混乱,积弊甚深的清王朝。君臣博弈常见于利益攸关的政务争执。海运漕粮之议也是如此,分歧颇大,争议颇多。负责海运新政设计的魏元煜却持反对立场,认为“海运窒碍难行”,内河淤塞可通过“盘坝驳运”解决。所谓“盘坝驳运”,是用平底驳船将漕粮分批通过淤积河道后再驳回漕船。数百万石漕粮用驳船过渡,其智商低下可见一斑。户部尚书英和则支持道光,主张海运漕粮可先作试点,“暂雇海船分出部分滞运漕粮归海运”。但魏元煜的平庸之见竟得到各省漕务官员的支持,纷纷上书,以海上风浪甚巨,漕船风险甚大,沿海盗贼出没,漕粮易霉湿损耗等理由,要求停止海运试行。魏元煜在实施“盘坝驳运”中出尽了洋相。洪泽湖漕运经三个月的“盘坝驳运”仅仅解决两千八百余艘漕船的驳运,仍有四十帮约四千余艘漕船等待“驳船倒运”,而驳运费已耗去一百四十万两。“盘坝驳运”的劳民伤财,固然是因循守旧平庸官僚所为,但道光举棋不定的摇摆,也是难辞其咎的。

道光五年,英和再次陈述己见。“河道淤阻,漕运停滞”,“河、漕不能兼顾”,“只有暂停河运治河,雇海船补救漕运,虽是权宜,实乃急务。”而海运漕粮的优势在于“以商运代替官运,舟不待造,丁不待募,价不待筹。”道光权衡两者利弊,决定河、海并运,先试行海运,以作漕运的应急之策。任命琦善为两江总督取代魏元煜,着琦善及江苏巡抚陶澍、浙江巡抚程含章商议并实施海运新政。

初试海运得到陶澍的全力支持。苏州、松江、常州、镇江、太仓等四府一州的漕米全部拨归海运。道光六年,陶澍与布政使贺长龄到上海招募商船,设立海运局。经道光批准,推出免税、优惠运价及奖励等各项政策。海运新政得到上海商帮的热烈响应,蜂拥而至。为确保试行海运,道光责成江南提督及沿海总兵,自吴淞口到大沽口巡哨防护。正月中旬,首批海船自崇明启航,航程四千里,仅隔十日已抵达天津海口。至五月,海船已返往两次运粮,颗粒无损。前后用船仅为一千五百余艘,但运粮多达一百六十三万石,运费一百四十万两,仅是河道漕运的三分之一,还不及“盘坝驳运”的费用。实践证明,海运漕粮的新政利国、利民、利商。更具意义的是,海运新政是对漕运垄断的一次挑战,也是一次可贵的改革。

海运新政尝试官退民进的新的漕运模式,触及了官僚阶层的既得利益。新政实施的第二年,就遭遇来自各方的反对和重重阻力。道光七年,给事中王丙报告,因海运造成漕船停运,各帮舵工约有十余万人失业不得安置,必将扰害地方。各省督抚也以此为由,奏请朝廷中止海运新政。面对地方官僚的压力,道光再次妥协。保留苏、松、常、镇、太四府一州的海运,其余恢复河运,并将漕政的重点转向治理河道上。

恢复河运,官僚的既得利益得以保障,漕运之积弊也更为膨胀、严重。地方官吏的贪污舞弊日渐明目张胆。道光十四年,御史沈举报通州验收漕米之舞弊。帮船到港,漕务官吏以查验米色为名,勒索验费;经手斛米,索要“后手钱”,起卸后串通水手偷米,过驳后掺水充数,虚报数量,空填验单。其他如科房年规、斛头陋规的种种浮费不胜枚举。漕帮应付种种浮费盘剥,也变本加厉夹带私货谋利,有的竟然“欠税闯关”。仅九江关两湖漕船携带超额竹木闯关的积欠银达一万六千余两。垄断滋生权力腐败,自官场渗至社会细胞已是不堪治理。

朝廷财政匮乏,无力耗费巨资治理河道,又且地方官吏不力,治河政绩不显,河道淤浅之虞得不到根治。漕船连年受阻,迟延误期,河运陷入严重危机。到道光二十六年,运往京城的漕粮严重不足。据户部统计,该年缺口达一百万石。积历年漕粮缺额必须补足四百万石,此相当于一年的漕运量。这是河运漕粮无法承受之重。

道光决定自二十八年始,重启海运,每年分几成“改由海运,使漕费节省,仓库不亏”。但再次启动海运新政已是失去最佳改革时机。清廷虽付出巨大代价,但成效不显。何况,道光恢复新政的基调是“当以河运为主”,海运辅之,仍为漕运垄断留下足够空间。

海运漕粮试行成功,无疑是对历代沿袭的漕运垄断的一次挑战。作为利国、利民、利商的改革新政显示了它的生命力。但道光创议海运新政的立足点仅仅是漕运救急的权宜之计,恪守旧制、旧法,左顾右盼,不敢改弦易辙。其改革不彻底的原因,就在于：

海运与河运是不同的漕运体制。河运为官办,海运乃是商办。欲要打破河运的垄断,必须进行漕运制度的根本性改革。漕运制度的本质上是由封建官僚政治体制所决定的。河运改海运,意味着由官僚控制变革为招商协议,市场调节,漕运垄断之权力本位随之失落。制度性变革将触动官僚政治制度,这是道光不能逾越的雷池。

漕运的垄断是各级官僚的利益所在。漕运垄断实则是官僚对利益支配的垄断。漕运的管理、制定规费以及附加浮收的话语权、执法权均是权力寻租和利益输送链的重要环节。挑战漕运垄断就是挑战既得利益者,“中饱蠹蚀之人”。新政改革的力量仅是少数知性达人,无法形成改革的主流。

海运新政应是一个系统性的改革工程。制度性变革必然涉及社会衍生层面的转变。漕运改革除却征漕、入仓、运输等行业管理要适应招商协议、市场调节之新的行业规范,还涉及帮船差役等劳动力合理调配、疏流等方面的配套措施。海运新政面临着近百万人员失业安置的社会问题。社会保障的制度安排对道光朝而言,几乎是空白。道光十六年命两江总督蒋攸铦重议海运,蒋上奏“十二不可行”,其中一条就是：水手、漕丁、纤夫、搬夫等百万之众,“一旦散归,无从安置,难保不别滋事端”。蒋攸铦实实将了道光一军。

道光帝初试海运新政,却缺乏实施新政的决心和智慧,也无从顾及变革的复杂性,终于被扼死在胚胎之中。这也是历史的必然。