康、雍、乾三朝是清王朝的鼎盛时期,之所以能国泰民安均得益于卓越的政务治理。当然,三朝各有千秋,利弊得失亦各有评说。康熙以诚信、中和而善治,尊理学,重民生,和谐社会。雍正立政以除弊为先,整肃贪污腐败,官吏清廉,民心则安。乾隆取两朝所长,以“宽严相济”为准则,尽责者宽,渎职者严;对民以宽,责官以严。若说,雍正“除弊方能立政”的理政之道,是对康熙晚年政务松弛的纠偏;那么,乾隆的“宽严相济”可看作是对雍正失之严苛的调整。“训饬诸臣理政必须宽严并济,力戒废弛,又不可陷于苛细”。可见,乾隆的新政是省思前朝的灼见。

雍正十三年九月,乾隆举行即位典礼。次月,便开宗明义,诏谕：“治理天下,应当宽严相济。”何谓“宽严相济”?乾隆作如是解释：“治理天下之法,贵在恰到好处。过宽,纠之以猛;过猛,济之以宽。”“整训与严厉,宽容与废弛,虽相似,实不同。”“朕谓之宽,指兵丁、百姓应加抚恤,非犯罪之人可赦除,刑可宽纵无边,政务可不理。”“朕略微宽容,诸王大臣须严明振作”,“若事务废弛,朕不得不严。”显而易见,乾隆的诠释,言明了治政宽严的两条标准：一是抚恤民众,宽待民生,严责治安;二是官吏“在任守制”,“严明振作”,宽小过,总大纲。前者是宽严之表,后者则是宽严之本。

乾隆是务实的。宣布新政的同时,连发十数道诏谕,全面整顿政务。各级官吏“关心民生,崇尚简朴,戒绝奢侈,视国事如家事,以民身为己身”,此为“在任守制”的政务大纲。以下是实施细则：禁止重复征税,豁免学租杂税;荒年停征米税,歉收之年,贫民借谷不得收息;豁免苗族新赋税;兵丁可退休养老,嫁娶赏银;地方官吏不准忌盗,禁盗、赌、娼;官吏“实政陈奏”,严禁匿灾瞒报,报喜不报忧,奏末不奏本;裁撤各部冗员,精兵简政;各省督抚不得越权调整府县官员,增设官职,安插亲信;鼓励保荐人才,“选贤能出众之员”;司法公正,刑狱务须公平,刑具悉遵守制,不准滥用私刑;厘正文风,允许“臣下直言不隐”,章疏、考举须自抒己见;推广浙江佐杂官的养廉经验,等等。据《清史纪事本末》统计,乾隆执政的第一、二年,先后颁布诏谕近百余条,从官吏作风、职责守制、推荐能吏、科举教育、匡正文风、关注民生、治安秩序等诸多方面进行全面的政务整顿。诏谕既有一事一议的政策,也是持之为常的制度、规章。为贯彻“宽严相济”的新政,防止搞形式,走过场,乾隆亲自在乾清门“御门听政”,“自后率以为常”。新政为清朝盛世的延续起了直接的作用。

雍正朝“除弊立政”的方式是问责及罪罚,严苛且简单：罢官、索赔、抄家、入监。乾隆之严旨在整治,以制度、纪律,整顿官场秩序,约束官吏之行为。

康、雍朝的盛世遮蔽了根深痼疾的官场文化,官场的生存规则支撑着清代的官僚体制。诸如,投桃报李,标榜拉拢,排挤造谣,嫁祸攻讦,打官腔、说假话,做官样文章,此乃潜移默化的官场道德;官场盛行“多磕头、少说话”的官诀,揣摩上司意图,疏奏陈事“多吉祥,凶灾不敢入告”或“互相隐讳”已成为官场游戏规则。靠圆滑趋避之术得以官运亨通的庸吏比比皆是。

乾隆的高明之处,是将“从严”的政令针对官场的弊端,规范其行为。

诸如,处置民生,各省督抚须“实心爱民”,征赋税,农垦种植应考虑民众的承受力。不少官吏为追逐政绩,苛税杂捐,劳民扰民。河南总督田文镜、河东总督王士俊以垦地荒政为由,强行摊派超额开荒,苦累百姓;而此遭严厉训斥,田、王被解职候任。王士俊不服处分,陈奏辩驳,并公开扬言：要为其在雍正朝奉令垦地之事翻案。乾隆于养心殿召集总理事务的王公、大臣、九卿议罪具奏。众臣一致意见,以“大不儆律”之罪“拟斩立决”。还是乾隆明智,有错必罚,罚则不偏,即改判“削职为民,驱逐回籍”。这也符合宽严相济的原则。

又如保荐人才一项,乾隆的政令是：各省、府县保荐能吏在数量、政治要求、业务特长上均作明文规定;禁止督抚大员越权擅自“增设官职”,安插幕僚、亲信。各省督抚违例升用官员的现象甚为普遍,“以朝廷之官阶,为私门之桃李”。乾隆则采取措施严格控制。凡各省督抚奏保推荐的候选官员,必须申报其籍贯,从政经历,出具考评意见,报吏部审察。新任湖广总督永常奏请从其管辖的州县内遴选佐治候补道,委任官职。乾隆闻报立即批示,外遣官员必须“交部(吏)拣选,引见发往”,地方官员无权任免;并责问：永常初任总督不知规定,情有可原,但前任总督为何“不行告知?”问责的板子敲在前任督抚身上。乾隆就此事再谕示各省,着用官员可“出具考语”,但必须“送部引见”。将此作为一项纪律,不得逾越。两广总督陈宏谋也以广东按察使一职出缺为由,保荐道员王概就近升迁。乾隆即批驳：“藩臬为方面大员,从无督抚奏补之理”。而陈宏谋历任封疆大吏,竟然“冒昧若是”,即下谕将陈调离岗位,赴江苏任职。同是违纪任用官员,永常不知情,以训诫责之;陈宏谋明知故犯,则从严处置。乾隆宽严有之,令朝野颇为信服。

科场举仕是营私舞弊的重灾区。乾隆更是从严整治。乾隆元年,重申先朝旧例,凡科场考试,涉及官宦子弟及本家族人一概回避。违反规定,所涉各官一律惩办。有的官员积习难改,肆无忌惮顶风作案。元年,顺天府开考乡试。经查,所取头名解元许秉智乃是原户部员外郎许秉义的胞弟,触犯朝规。案发后,乾隆将主考官戴瀚革职,依律杖一百,处徒刑三年;同考官徐焕然、顾祖镇各杖九十,徒刑二年,以整肃纪律。

清代历朝对科场条例规定虽严,但舞弊积习日久,常有托人情、走关系的私弊。有的官家子弟仗势张扬,或行贿送礼,挟带文卷入考场。官卷、旗卷、监试官碍于情面而任意为之,试场条例往往成了一纸空文。乾隆九年,顺天府乡试,乾隆派亲信御前大臣哈达哈,步兵统领舒赫临场监管。考生点名入场时,被查出二十一名“挟带”者。乾隆对此案作了十分严厉的惩处：二十一名考生于科场前枷号示众,革去生员资格,永不入科举。查明作弊考生同陵泰之父乃少詹事仙保;图敏之父原任礼部郎中穆臣;考生私自篡改名籍,已属犯律,革去仙保、穆臣官职。自乾隆元年至九年,历科顺天府乡试的监试御史,俱交吏部清查,若有舞弊者按律治罪。乾隆追溯历科乡试的科场舞弊,是无先例的,可见整肃之严厉。

顺天府乡试是在天子脚下,乾隆直接过问,成效明显。但外省积弊痼疾甚深,营私舞弊,录取不公,引发考生骚乱事件屡见不鲜。如乾隆十一年,湖广总督鄂弥达奏报：长沙知府叶建封为考场提调,对考场监管敷衍了事,托委典史行使职权。于是,掉包顶替,行贿受贿,招摇撞骗之弊丛生。所取案首头名竟是请人代考。众考生不服闹事,府署只是倒赃退银以平息纠纷。所涉官吏虽遭惩处,但影响极为恶劣。类如的科场舞弊案在河南、四川等省的奏报中都有记录。乾隆对外省乡试的监管有点鞭长莫及,便着令吏、刑部建立若干制度规定予以约束。

经乾隆批准,首先改革科举考试的内容,不得注重“四书文字”,“忽略经义、表判、策论”,新考题使考生无法猜度、挟带文书。次是,各省放榜录取的考生,须由本省巡抚、学政当面复试;考卷解京交翰詹坊局(即翰林院)及京堂科道“共同磨勘”。再是,各部员外郎、主事以上官员的子弟考试,不得编入官卷,仍入民卷,与一般考生同等审评,择优录取,宁缺毋滥。四是,发生科场舞弊行径的省、府,“停乡试一科,以便通行清厘,永杜冒滥”;等等。相比之下,制度化的规范,其效果远比顺天府乡试的监管更为显著。立法以制之,任贤以守法。多管齐下,有效遏止了任人唯亲,营私舞弊风的蔓延。

可称赞的是,乾隆的“朕略微宽容”之语,是警示官吏须“严明振作”,自觉执行政务新规。违者、敷衍者,则以“不得不严”而罪责之。事实证明,乾隆严中见宽,形宽实严的新规督促官吏执行新政的自觉性和长效性远远超过雍正朝运动式的审计问责。

乾隆朝的“宽严相济”,以刚性政策与柔性训诫相结合,规范官吏之行为,是基于对前朝历史经验的总结和反思。但人治的权威取代法治的公正,虽说或多或少能推进历史的前进,却不能跳出体制自身的桎梏,官场文化的恶习及腐蚀依然会侵蚀着政体。乾隆朝亦是如此。中国历史上最大贪官和珅得到乾隆的信任和庇护,便证明官僚体制的弊症。由此说来,“宽严相济”亦非完美。