第二节 执法监督

一、外部执法监督

外部执法监督,即警察机关以外的国家机关、公民和社会组织实施的警察执法监督。《人民警察法》规定了对人民警察执行职务的检察监督、监察监督、社会的监督、公民的监督。除此之外,外部执法监督还包括国家权力机关的监督、审判监督、政党的监督等。

(一)检察监督和监察监督

人民警察执行职务,依法接受人民检察院和监察机关的监督。随着我国监察体制的改革,《人民警察法》第42条中规定的 “行政监察机关”已经不复存在,其原有职能被纳入监察机关行使的监察权之中。

1.检察监督

根据 《人民检察院组织法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》等法律的规定,人民检察院依法行使检察权,对人民警察执行职务的监督主要有:(1)对警察行政诉讼生效判决的监督,对于违法的裁判提出抗诉,既是对人民法院审判活动的监督,也可构成对人民警察执行职务的监督。(2)对警察机关执行判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督。(3)对警察机关的刑事诉讼活动进行法律监督。(4)对在诉讼活动实行法律监督中发现的人民警察利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,进行立案侦查。(5)对警察机关办理的刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人。(6)对警察机关办理的刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定提起公诉的案件支持公诉。(7)对看守所的执法活动进行监督,人民检察院根据检察工作需要,可以在看守所等场所设立检察室,行使派出它的人民检察院的部分职权,也可以对上述场所进行巡回检察。目前人民检察院还通过检察官派驻公安机关的制度,对公安机关的执法活动进行深入的监督。人民检察院依法行使法律监督职权,可以进行调查核实,并依法提出纠正意见、检察建议。警察机关应当予以配合,并及时将采纳纠正意见、检察建议的情况书面回复人民检察院。

2.监察监督

人民警察是行使公权力的公职人员,依法受监察机关的监察。根据 《监察法》的规定,监察机关对人民警察执行职务的监督主要有:(1)对人民警察开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。(2)对人民警察涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。(3)对违法人民警察依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向人民警察所在单位提出监察建议。

(二)社会和公民的监督

《人民警察法》第44条规定:“人民警察执行职务,必须自觉地接受社会和公民的监督。人民警察机关作出的与公众利益直接有关的规定,应当向公众公告。”作为与 “公民”相对应的特定概念,这里的 “社会”可以理解为 “社会组织”。

关于社会和公民对人民警察执行职务的监督方式,《人民警察法》第46条专门规定了检举和控告。公民或者组织对人民警察的违法、违纪行为,有权向人民警察机关或者人民检察院、监察机关检举、控告。受理检举、控告的机关应当及时查处,并将查处结果告知检举人、控告人。此外,社会和公民还可以通过信访、批评、建议、申诉、新闻舆论等方式进行监督。特别是随着自媒体等信息技术的快速发展,舆论监督已不限于传统的新闻媒体的监督,每个公民都可以成为新闻舆论的发布者、传播者。作为人民警察,要习惯于在 “镜头”下执法,在依法履行职责、维护执法权威的同时,自觉接受群众的监督,正确对待群众的监督。

另一方面,《人民警察法》第45条规定了人民警察办理治安案件的回避。根据这一条款,人民警察在办理治安案件过程中,遇有下列情形之一的,应当回避,当事人或者其法定代理人也有权要求他们回避:(1)是本案的当事人或者是当事人的近亲属的;(2)本人或者其近亲属与本案有利害关系的;(3)与本案当事人有其他关系,可能影响案件公正处理的。回避由有关公安机关决定。其中,“当事人或者其法定代理人也有权要求他们回避”的规定体现了公民对人民警察执行职务的特别监督。我国的警察回避制度业已日趋完善,并更多地规定在执法制度之中。《行政处罚法》《治安管理处罚法》等法律规定了办理行政案件的回避,《刑事诉讼法》规定了办理刑事案件的回避,《公安机关办理行政案件程序规定》《公安机关办理刑事案件程序规定》中均设有 “回避”一章。《公务员法》规定的任职回避和执行公务回避也适用于人民警察。

二、内部执法监督

内部执法监督,即警察机关体系内的警察执法监督。《人民警察法》规定了上级机关对下级机关的监督和公安督察监督。除此之外,内部执法监督还包括同一层级的警察机关内部机构按照职责分工进行的法制监督、政工监督、信访监督等。

(一)上级机关对下级机关的监督

上级机关对下级机关的监督是一种层级监督,包括上级警察机关对下级警察机关的监督、上级业务部门对下级业务部门的监督、本级警察机关对所属业务部门、派出机构及人民警察的监督等。《人民警察法》第43条规定:“人民警察的上级机关对下级机关的执法活动进行监督,发现其作出的处理或者决定有错误的,应当予以撤销或者变更”。人民警察的上级机关对下级机关作出的处理或者决定行使撤销权、变更权的,应当在法定的权限范围内;如果超出了其职权范围,应按照规定报请有权机关处理。

(二)公安督察监督

督察监督是公安机关内设的督察机构在其职责范围内,依法运用一定的手段和采取必要的措施,对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督。《人民警察法》第47条规定:“公安机关建立督察制度,对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督”。根据该规定,1997年国务院制定了 《公安机关督察条例》,2011年进行了修订。2001年1月2日,公安部制定的 《公安机关督察条例实施办法》发布并施行。公安督察制度的建立健全,对于规范公安执法行为,保障公民的合法权益,树立公安队伍的整体形象和执法权威,完善内部监督机制,具有重要意义。

公安部督察委员会领导全国公安机关的督察工作,负责对公安部所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督,对公安部部长负责。公安部督察机构承担公安部督察委员会办事机构职能。公安部设督察长,由公安部一名副职领导成员担任。县级以上地方各级人民政府公安机关督察机构,负责对本级公安机关所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督,对上一级公安机关督察机构和本级公安机关行政首长负责,督察长由公安机关行政首长兼任。县级以上地方各级人民政府公安机关的督察机构为执法勤务机构,由专职人员组成,实行队建制。

督察机构对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的下列事项,进行现场督察:(1)重要的警务部署、措施、活动的组织实施情况;(2)重大社会活动的秩序维护和重点地区、场所治安管理的组织实施情况;(3)治安突发事件处置的情况;(4)刑事案件、治安案件的立案、侦查、调查、处罚和强制措施的实施情况;(5)治安、交通、户政、出入境等公安行政管理法律、法规的执行情况;(6)使用武器、警械以及警用车辆、警用标志的情况;(7)处置公民报警、请求救助和控告申诉的情况;(8)文明执勤、文明执法和遵守警容风纪规定的情况;(9)组织管理和警务保障的情况;(10)公安机关及其人民警察履行职责、行使职权和遵守纪律的其他情况。督察机构可以向本级公安机关所属单位和下级公安机关派出督察人员进行督察,也可以指令下级公安机关督察机构对专门事项进行督察。

督察人员在现场督察中发现公安机关的人民警察违法违纪的,可以采取下列措施,当场处置:(1)对违反警容风纪规定的,可以当场予以纠正;(2)对违反规定使用武器、警械以及警用车辆、警用标志的,可以扣留其武器、警械、警用车辆、警用标志;(3)违法违纪情节严重、影响恶劣的,以及拒绝、阻碍督察人员执行现场督察工作任务的,必要时,可以带离现场。督察机构认为公安机关的人民警察违反纪律需要采取停止执行职务、禁闭措施的,由督察机构作出决定,报本级公安机关督察长批准后执行。督察机构认为公安机关的人民警察需要给予行政处分或者降低警衔、取消警衔的,督察机构可以提出建议,移送有关部门按照国家有关规定办理。督察机构在督察工作中发现公安机关的人民警察涉嫌犯罪的,移送监察机关、检察机关依法处理。

公安机关督察制度的设立,是为了保障公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律。《公安机关维护民警执法权威工作规定》进一步明确了督察机构维护民警执法权威的职责,县级以上人民政府公安机关应当成立由督察长为主任,警务督察和法制、警令指挥、警务保障、政工人事、教育训练、新闻宣传及执法办案等部门为成员的维护民警执法权威工作委员会。维护民警执法权威工作委员会办公室设在警务督察部门,具体负责协调督办侵犯民警执法权威案件,受理调查相关民警的申请申诉,为受到侵犯的民警提供救济、恢复名誉、挽回损失。

【小结】

本章介绍了两个方面的内容:一是警务保障,二是执法监督。

警务保障可分为警察勤务保障和警察职业保障。警察勤务保障包括警令政令畅通保障,即人民警察必须执行上级的决定和命令;社会协助保障,即公民和组织应当给予支持和协助;物质资源保障,即国家提供必要的标志装备、经费和设施等。警察职业保障包括职业薪金保障,即人民警察实行国家公务员的工资制度,并享受国家规定的福利、保险待遇;职业优抚保障,即人民警察因公致残、因公牺牲或者病故的,国家和社会予以抚恤、优待。

执法监督可分为外部执法监督和内部执法监督。外部执法监督包括检察监督和监察监督;社会和公民的监督。内部执法监督包括上级机关的监督和公安督察监督。

【思考题】

1.“超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令”的确定标准是什么?

2.如何做好监察监督与公安执法内部监督的有机衔接?

3.人民警察荣誉制度的内容有哪些?

【延伸阅读】

1.吕绍忠等.中外警察法治若干问题比较研究——和谐警务视阈中执法规范化建设.北京:中国人民公安大学出版社,2009.

2.姬新江.警察合法权益保护论纲.北京:中国检察出版社,2016.

3.余凌云.部门行政法的发展与建构——以警察 (行政)法学为个案的分析.法学家,2006(5).

4.董毅,李宁.新时期警务保障的多维内涵.公安研究,2014(6).

5.杨昌军.论新时代公共警务战略的构建——中国社会治安基础、矛盾及其治理.中国人民公安大学学报 (社会科学版),2019(1).