第一节 警务保障

一、警察勤务保障

警察勤务保障,是指国家和政府赋予警察机关及人民警察在执行职务时能够顺利实现任务目标的人、财、物权利和利益的保护。《人民警察法》规定的警察勤务保障涉及警令政令畅通保障、社会协助保障、物质资源保障等多个方面。

(一)警令政令畅通保障

警令,是指上级人民警察机关对下级人民警察机关、上级人民警察对下级人民警察发出的执行警务的指令。政令,是指人民政府及其他法律授权的组织(如 “戒严指挥机构”“反恐怖主义工作领导机构”等)等就重要事项或者重大行动作出部署的制约性指令。警令政令畅通,是指保证警令政令能够以较高的效率传达并得以实施。《人民警察法》第32条、第33条对此作了具体规定。

1.人民警察必须执行上级的决定和命令

《人民警察法》第32条规定:“人民警察必须执行上级的决定和命令。人民警察认为决定和命令有错误的,可以按照规定提出意见,但不得中止或者改变决定和命令的执行;提出的意见不被采纳时,必须服从决定和命令;执行决定和命令的后果由作出决定和命令的上级负责”。这里的 “上级”是相对接受指令的人民警察而言的,包括依法对其具有指挥及管理权的人民政府、人民警察机关、行政职务或者警衔高于自己的人民警察、法律授权的其他组织及指挥人员等。人民警察在执行公务中,相互间行政职务高的是上级,行政职务低的是下级,行政职务相当的是同级;在相互不知道行政职务时,警衔高的是上级,警衔低的是下级,警衔相同的是同级。“决定”和 “命令”包括警令和政令。人民警察对上级的决定和命令必须坚决执行,并将执行情况及时报告上级。人民警察如果认为决定和命令有不符合实际情况之处,可以提出意见和建议,但在上级未改变时,仍需坚决执行。人民警察依法执行上级的决定和命令,后果由作出决定和命令的上级负责;拒绝执行上级依法作出的决定、命令,或者在执行任务时不服从指挥的,依法予以行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

根据 《公安机关人民警察内务条令》的规定,执行中如果情况发生重大变化,原命令确实无法继续执行而又来不及或者无法请示报告上级时,应当根据上级的基本意图,以高度负责的精神,积极主动地果断行事,坚决完成任务,事后迅速报告上级。命令通常按级下达,情况紧急时,也可以越级下达;越级下达命令时,除特殊情况外,下达命令的上级应当将所下达的命令通知受令者的直接上级。下级接到越级下达的命令,必须坚决执行,除下达命令的机关有明确要求外,在执行的同时,应当向直接上级报告;因故不能及时报告的,应当在情况允许时迅速补报。不同建制的公安民警在共同执行任务时,应当服从上级指定的负责人的领导和指挥。如果发生重大治安案件、重大刑事案件、重大自然灾害事故、暴乱、骚乱以及追捕逃犯等紧急情况,在建制不明时,由行政职务高的公安民警负责指挥;一时难以区别行政职务高低时,由行政警衔高的公安民警负责指挥。

2.人民警察有权拒绝执行超越其职责范围的指令

《人民警察法》第33条规定:“人民警察对超越法律、法规规定的人民警察职责范围的指令,有权拒绝执行,并同时向上级报告”。本条规定的拒绝执行的条件是该指令超越人民警察法定的职责范围,要求是同时将拒绝执行的情况向上级报告,主要目的为排除非法干扰。此外,人民警察对明显违反法律禁止规定,如若执行便会构成违法犯罪的指令,如刑讯逼供、收受贿赂、泄露国家秘密和警务工作秘密等,也应当拒绝执行。

(二)社会协助保障

社会协助,是指对警察机关和人民警察依法执行职务的行为,公民和组织给予的协作、帮助等。对此,《人民警察》从积极的支持、协助与消极的拒绝、阻碍两个方面作出了规定。

1.公民和组织的支持和协助义务

(1)公民和组织有支持和协助人民警察依法执行职务的义务。《人民警察法》第34条规定,人民警察依法执行职务,公民和组织应当给予支持和协助。坚持群众路线,这既是治安工作的历史经验也是现实需要。将公民和组织的支持、协助规定为法定义务,为人民警察依法执行职务时得到人民群众乃至全社会的帮助提供了根本保障。

(2)公民和组织履行支持和协助义务受法律保护。公民和组织支持、协助人民警察依法执行职务的行为受法律保护,不受非法干涉和追究。公民和组织协助人民警察执行职务有显著成绩的,给予表彰和奖励;造成自己人身伤亡或财产损失的,应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿。

2.拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务的法律责任

对于抗拒、阻碍人民警察依法执行职务的,人民警察依法有权以国家强制力予以排除,并依法予以处罚。《人民警察法》第35条规定,拒绝或者阻碍人民警察依法执行职务,有下列行为之一的,给予治安管理处罚:(1)公然侮辱正在执行职务的人民警察的;(2)阻碍人民警察调查取证的;(3)拒绝或者阻碍人民警察执行追捕、搜查、救险等任务进入有关住所、场所的;(4)对执行救人、救险、追捕、警卫等紧急任务的警车故意设置障碍的;(5)有拒绝或者阻碍人民警察执行职务的其他行为的。以暴力、威胁方法实施前款规定的行为,构成犯罪的,依法追究刑事责任。

《治安管理处罚法》第50条中规定了阻碍执行公务的处罚,阻碍国家机关工作人员依法执行职务、阻碍执行紧急任务的警车等车辆通行、强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的,处警告或者二百元以下罚款;情节严重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款;阻碍人民警察依法执行职务的,从重处罚。《刑法》第277条规定了妨害公务罪,以暴力、威胁方法阻碍国家机关工作人员依法执行职务,或者故意阻碍国家安全机关、公安机关依法执行国家安全工作任务,未使用暴力、威胁方法,造成严重后果的,处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金;暴力袭击正在依法执行公务的人民警察的,从重处罚。

(三)物质资源保障

物质资源,是指国家警察机关和人民警察提供或者配置的,与警务活动相匹配的物质力量和条件,主要包括标志装备保障、经费保障和设施保障。

1.标志装备保障

《人民警察法》规定的标志装备包括警用标志、制式服装、警械、证件、警务装备等。人民警察的警用标志、制式服装和警械为人民警察专用,由国务院公安部门统一监制,会同其他有关国家机关管理,其他个人和组织不得非法制造、贩卖,不得持有和使用。违反法律规定,制造、贩卖、持有、使用人民警察警用标志、制式服装、警械、证件的,由公安机关处十五日以下拘留或者警告,可以并处违法所得五倍以下的罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。国家加强人民警察装备的现代化建设,努力推广、应用先进的科技成果。坚持科技兴警战略,大力推进公安大数据和智慧公安建设,是当前做好公安工作的重要内容。

2.经费保障

国家向人民警察提供的各种物质条件,体现为货币形式就是经费。《人民警察法》第37条规定:“国家保障人民警察的经费。人民警察的经费,按照事权划分的原则,分别列入中央和地方的财政预算”。其基本涵义是:(1)人民警察的经费由国家保障。这在确保人民警察能够履行职责的同时,也避免了人民警察利用其他手段和途径获取经费,影响人民警察的执法公信力。(2)人民警察的经费以列入国家预算的方式予以保障。这在法律上明确了人民警察经费的来源,警察机关应当按照国家规定,将各项罚没收入和行政事业性收费收入全额上缴财政,而不能直接充抵人民警察的经费。(3)按照事权划分的原则,人民警察的经费分别由中央和地方财政承担。事权划分原则,是指承担国家警务活动的经费,由中央政府财政部门拨付,承担地方警务活动的经费,由地方政府财政部门拨付。根据 《公安机关组织管理条例》第23条第2款的规定,县级以上人民政府按照国家规定的经费项目和标准,将公安机关经费列入财政预算,实行全额保障,并对经济困难地区的公安工作给予必要的经费支持。

3.设施保障

《人民警察法》第38条规定 “人民警察工作必需的通讯、训练设施和交通、消防以及派出所、监管场所等基础设施建设,各级人民政府应当列入基本建设规划和城乡建设总体规划”。通讯、训练设施和公安派出所、看守所、拘留所、强制戒毒所、业务技术用房及其配套设施等是保障人民警察工作的物质依托和基础,监管场所基础设施基于人民警察工作的特殊性,各级人民政府应当列入基本建设规划和城乡建设总体规划,并提供经费等条件的支持。

二、警察职业保障

警察职业保障,是指国家和政府给予人民警察从事警察工作所享有的权益和权益保护,其主要内容包括职业组织保障、职业薪金保障、职业安全保障和职业优抚保障等。《人民警察法》中规定了人民警察的工资及福利、保险待遇保障与优抚优待保障。

(一)工资及福利、保险待遇保障

1.工资制度保障

工资是人民警察的劳动报酬所得。根据 《人民警察法》第40条的规定,人民警察实行国家公务员的工资制度,并享受国家规定的警衔津贴和其他津贴、补贴。《公务员法》对公务员工资的范围作了界定,即 “公务员工资包括基本工资、津贴、补贴和奖金”,并规定:公务员实行国家统一规定的工资制度,贯彻按劳分配的原则,体现工作职责、工作能力、工作实绩、资历等因素,保持不同领导职务、职级、级别之间的合理工资差距;国家建立公务员工资的正常增长机制。公务员按照国家规定享受地区附加津贴、艰苦边远地区津贴、岗位津贴等津贴,享受住房、医疗等补贴、补助;公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的,按照国家规定享受年终奖金;公务员工资应当按时足额发放。

2.福利保障

《人民警察法》第40条中将人民警察享受 “保险福利待遇”规定在一起,随着我国经济制度的发展,“福利”和 “保险”逐渐分为劳动者的两项待遇。人民警察的福利待遇是为了提高人民警察的物质生活水平,体现从优待警,而给予的经济上的补贴和生活上的照顾。《公务员法》第82条规定:“公务员按照国家规定享受福利待遇。国家根据经济社会发展水平提高公务员的福利待遇。公务员执行国家规定的工时制度,按照国家规定享受休假。公务员在法定工作日之外加班的,应当给予相应的补休,不能补休的按照国家规定给予补助。”《公安机关组织管理条例》第38条规定:“公安机关人民警察实行国家规定的工时制度和休假制度。公安机关人民警察在法定工作日之外工作的,应当补休;不能补休的,应当给予补助,具体办法由人事部会同财政部规定。”第40条规定:“公安机关人民警察退休后,享受国家规定的退休金和其他福利待遇。”

3.保险保障

人民警察实行国家规定的保险制度,依法参加社会保险,按照国家规定享受保险待遇,保障其在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助和补偿。此外,国家还建立了公安民警人身意外伤害保险制度。公安部、财政部联合下发通知,从2015年1月1日起,为全国公安民警办理人身意外伤害保险,所需经费统一由中央财政负担,这既是给予公安民警风险补偿、减轻遭遇意外伤害的公安民警家庭负担的迫切需要,也是全面深化公安改革的重要成果和完善人民警察职业风险保障制度的重大突破,对于解除公安民警后顾之忧,增强公安队伍凝聚力和战斗力具有重要意义。

人民警察职业的特殊牺牲、奉献决定了其工资及福利、保险待遇应当与一般的公务员有所区别。2015年2月中央审议通过的 《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中明确提出,贯彻落实人民警察生活待遇 “高于地方、略低于军队”的原则,建立符合人民警察职业特点的工资待遇保障体系。同时,人民警察的工资待遇保障也必须在法律规定的框架内实施,不应违反《公务员法》第84条的规定,即 “不得违反国家规定自行更改公务员工资、福利、保险政策,擅自提高或者降低公务员的工资、福利、保险待遇”。

(二)优抚优待保障

警察工作是一项十分艰苦而具有较高危险性的工作,人民警察因公牺牲、伤残几乎每天都有发生。因此,对人民警察应当实行特殊的优抚待遇,以贯彻从优待警方针,激励广大干警的奉献精神。《人民警察法》第41条规定:“人民警察因公致残的,与因公致残的现役军人享受国家同样的抚恤和优待。人民警察因公牺牲或者病故的。其家属与因公牺牲或者病故的现役军人家属享受国家同样的抚恤和优待。”在此基础上,人民警察的抚恤优待逐渐形成了自身的制度体系。2014年4月30日,民政部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部、财政部、交通运输部等发布了 《人民警察抚恤办法》,之前颁布的 《公安机关人民警察抚恤办法》《国家安全机关人民警察抚恤办法》《人民法院、人民检察院司法警察抚恤办法》《司法行政系统人民警察抚恤办法》同时废止,伤残人民警察、人民警察烈士遗属、因公牺牲人民警察遗属、病故人民警察遗属的抚恤优待,具体皆依照该 《办法》的规定办理。但现行法律、法规的有关规定仍应适用,如 《公安机关组织管理条例》第37条规定的 “公安机关人民警察因公致残的,应当享受必要的治疗、康复”等。

从优待警既是对人民警察奉献与牺牲的社会回报,也是提升人民警察队伍凝聚力与战斗力的必要举措。习近平总书记指出,和平时期,公安队伍是牺牲最多、奉献最大的一支队伍。对这支特殊的队伍,要给予特殊的关爱,政治上关心、工作上支持、待遇上保障,全面落实从优待警措施。要完善人民警察荣誉制度,加大先进典型培育和宣传力度,增强公安民警的职业荣誉感、自豪感、归属感。