第二节 警察人员管理

一、人民警察的任用

(一)担任人民警察的条件

《人民警察法》第26条从必要与否定两个方面,对担任人民警察的条件作出了规定。

1.必要要件

担任人民警察应当具备六个必要条件:“(1)年满十八岁的公民;(2)拥护中华人民共和国宪法;(3)有良好的政治、业务素质和良好的品行;(4)身体健康;(5)具有高中以上文化程度;(6)自愿从事人民警察工作。”

2.否定要件

有下列两种情形之一的,不得担任人民警察:“(1)曾因犯罪受过刑事处罚的;(2)曾被开除公职的。”

《公务员法》第13条、第26条等关于公务员条件和录用的规定,以及现行 《公务员录用规定 (试行)》《公务员录用体检特殊标准 (试行)》《关于调整公安机关和监狱及劳动教养管理机关录用人民警察招考年龄的通知》等法律文件中与法律、行政法规的规定不相冲突的规定,也适用于担任人民警察的条件。

(二)担任人民警察领导职务的条件

根据 《人民警察法》第28条的规定,担任人民警察领导职务的人员,应当具备下列条件:“(1)具有法律专业知识;(2)具有政法工作经验和一定的组织管理、指挥能力;(3)具有大学专科以上学历;(4)经人民警察院校培训,考试合格。”

(三)人民警察的录用

录用人民警察,是指按照一定的标准和程序,录取符合条件的人员担任(一级)主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务人民警察。《人民警察法》第27条规定:“录用人民警察,必须按照国家规定,公开考试,严格考核,择优选用”。这是录用人民警察的基本原则。《公安机关组织管理条例》第24条重申了 “公安机关录用人民警察实行考试录用制度”“公安机关录用的人民警察应当符合国家规定的条件。”第25条规定了公安机关人民警察录用考试的主管负责机关:公安部机关及其实行公务员制度的直属机构人民警察录用考试,由中央公务员主管部门负责组织;县级以上地方人民政府公安机关人民警察录用考试,由省、自治区、直辖市公务员主管部门负责组织;县级以上地方人民政府公安机关按照国家规定,承担相应的录用工作。

2005年制定的 《公务员法》第31条规定:“录用特殊职位的公务员,经省级以上公务员主管部门批准,可以简化程序或者采用其他测评办法。”2018年修订的 《公务员法》第33条沿袭了这一规定。这为建立健全体现人民警察职业特点、有别于其他公务员的人民警察招录制度奠定了基础。2015年11月,人力资源社会保障部、公安部、国家公务员局发布了 《关于加强公安机关人民警察招录工作的意见》,从 “总体要求”“加强省级统一招警”“实行分类招警”“开展特殊招录”“完善招警政策”“加强组织领导”等六个方面,就加强公安机关人民警察招录工作进行了统筹。2015年12月,人力资源社会保障部等六部门印发了 《关于公安院校公安专业人才招录培养制度改革的意见》,从 “指导思想和基本原则”“明确公安院校人才培养定位”“严格公安院校招生管理”“提高公安院校人才培养质量”“规范公安院校公安专业毕业生招录工作”“做好特殊公安专业人才定向招录培养工作”“加强组织领导和经费保障”等七个方面,就公安院校公安专业人才招录培养制度改革作出了部署。

除录用之外,担任人民警察职务还有选任、委任、调任、转任、聘任等方式。根据 《公安机关组织管理条例》的规定,县级以上地方人民政府公安机关正职领导职务的提名,应当事先征得上一级公安机关的同意;县级以上地方人民政府公安机关副职领导职务的任免,应当事先征求上一级公安机关的意见。公安机关内设机构警官职务、警员职务的任免,由本公安机关按照干部管理权限决定或者报批;公安分局领导成员职务以及公安派出所警官职务、警员职务的任免,由派出公安分局、公安派出所的公安机关决定。调任、转任到公安机关担任人民警察职务的,应当符合担任公安机关人民警察的条件和拟任职位所要求的资格条件。公安机关应当对调任、转任人选进行严格考察,并按照管理权限审批。必要时,可以对调任人选进行考试。公安机关根据工作需要,经中央公务员主管部门或者省、自治区、直辖市公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。但是,对公安执法职位或者涉及国家秘密的职位,不实行聘任制。

二、人民警察的职务序列

在 《人民警察法》《公务员法》规定的基础之上,《公安机关组织管理条例》将公安机关人民警察职务序列分为三类:

(一)警官职务

公安机关履行警务指挥职责的人民警察实行警官职务序列。公安机关领导成员和内设综合管理机构警官职务由高至低为:省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。公安机关内设执法勤务机构警官职务由高至低为:总队长、副总队长、支队长、副支队长、大队长、副大队长、中队长、副中队长。县级以上地方人民政府公安机关派出机构、内设执法勤务机构和不设区的市、县、自治县公安局根据工作需要,可以设置主管政治工作的政治委员、教导员、指导员等警官职务。

(二)警员职务

公安机关履行警务执行职责的人民警察实行警员职务序列。公安机关及其内设综合管理机构警员职务由高至低为:巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。公安机关内设执法勤务机构警员职务由高至低为:一级警长、二级警长、三级警长、四级警长、一级警员、二级警员、三级警员。

(三)警务技术职务

公安机关从事警务技术工作的人民警察实行警务技术职务序列。警务技术职务的设置,按照国家规定执行。公安机关人民警察的级别,根据所任职务及其德才表现、工作实绩和资历确定。公安机关人民警察职务与级别的对应关系,由国务院另行规定。

2018年3月,中共中央全面深化改革委员会审议通过 《公安机关执法勤务警员职务序列改革方案 (试行)》 《公安机关警务技术职务序列改革方案(试行)》,公安机关人民警察职务序列改革正在深化之中。

与公安机关人民警察职务序列相同,按照 《人民法院司法警察条例》《人民检察院司法警察条例》的规定,人民法院司法警察、人民检察院司法警察实行警察职务序列,分为警官职务序列、警员职务序列和警务技术职务序列。

三、人民警察的衔级

警衔是区分人民警察等级、表明人民警察身份的称号、标志和国家给予人民警察的荣誉。1992年7月1日第七届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过了 《警衔条例》,标志着我国警衔制度的正式确立。之后颁布的《人民警察法》《公务员法》也明确了人民警察实行衔级制度。

根据 《警衔条例》的规定,人民警察警衔设五等十三级。第一等为总警监、副总警监;第二等为警监:一级、二级、三级;第三等为警督:一级、二级、三级;第四等为警司:一级、二级、三级;第五等为警员:一级、二级。担任专业技术职务的人民警察的警衔,在警衔前冠以 “专业技术”。人民警察实行警察职务等级编制警衔,按照担任行政职务和专业技术职务的等级分别编制。警衔高的人民警察对警衔低的人民警察,警衔高的为上级;当警衔高的人民警察在职务上隶属于警衔低的人民警察时,职务高的为上级。《警衔条例》以及 《国务院批转公安部评定授予人民警察警衔实施办法的通知》《人民警察警衔工作管理办法》《关于司法警察警衔授予和晋级批准权限的规定》《人民警察选升警衔的暂行办法》等法律文件还对人民警察警衔的首次授予、晋级、保留、降级、取消等作了规定。

《公安机关组织管理条例》第27条进一步规范了公安机关警衔的授予对象,规定:“公安机关人民警察实行警衔制度。公安机关授予警衔的人员应当是使用国家专项编制的在职人员。”

四、人民警察的义务和纪律

人民警察的义务,是指人民警察在执行职务过程中必须作出或者不得作出一定的行为的约束,及其作为特定公务人员所应承担的责任。人民警察的纪律,是指人民警察须共同遵守的警察组织或者警察队伍的行为准则。《人民警察法》将人民警察的义务和纪律合并规定为一章,即第三章 “义务和纪律”。仅就本章的规定而言,可以认为,人民警察应当积极的作为属于 “义务”,应当严格禁止的不作为属于 “纪律”。这一立法模式也体现出人民警察的义务规范和纪律规范有着非常紧密、不可分离的联系,遵守警纪是人民警察的义务之一,履行义务是人民警察纪律的重要内容。《公安机关人民警察纪律条令》第2条中规定:“公安机关人民警察应当严格遵守 《中华人民共和国人民警察法》、《中华人民共和国公务员法》等法律法规关于公安机关人民警察纪律的规定。”这里所说的 “公安机关人民警察纪律的规定”包括了 《人民警察法》第三章规定的义务和纪律,《公务员法》第14条规定的公务员应当履行的义务、第59条规定的公务员不得有的行为,等等。

根据 《人民警察法》第三章的规定,人民警察的义务和纪律包括以下四个方面:

(一)人民警察的基本义务

1.秉公执法,办事公道

“秉公执法,办事公道”是人民警察职业道德的核心,其要义在于 “公”。“秉公执法”要求人民警察在履行执法职权的过程中,牢固树立执法为民、执法公正的理念,奉法至上,不以权谋私,不徇私枉法。“办事公道”要求人民警察在公务活动中,坚持法律面前人人平等,坚持以事实为依据、以法律为准绳,严格照章办事,公正文明执法。

2.模范遵守社会公德

社会公德是人们在长期社会生活实践中逐渐积累起来的、为社会所公认的最简单、最基本的公共行为准则。《人民警察法》把 “模范遵守社会公德”规定为人民警察应当履行的基本义务,这与 《宪法》要求公民 “尊重社会公德”有着明显不同,是人民警察的特定职责和职业身份决定的,是人民警察社会生活纪律的重要要求。

3.礼貌待人、文明执勤

“礼貌待人、文明执勤”要求人民警察具有优良的职业素养和道德修养,做到举止文明、行为规范。特别是在执法活动中,人民警察要保持警容严整,注意言谈举止,注重礼仪礼节,实现严格规范公正文明执法的有机统一。

4.尊重人民群众的风俗习惯

尊重人民群众的风俗习惯,要平等对待人民群众在长期历史发展过程中形成的礼仪、节庆、禁忌、居住、饮食、服饰等方面的不同生活方式,不贬低、不歧视;要承认和坚持各民族都有保持或改革自己风俗习惯的自由,自觉维护国家的统一、民族的团结。人民警察还要了解人民群众的风俗习惯,贯彻群众工作路线,促进和谐警民关系,对破坏人民群众风俗习惯的违法犯罪行为,依法予以处置。此项要求也包括同外国友人的接触中,人民警察要遵守国际准则和外事纪律,尊重不同的民族习惯。

(二)人民警察的救助义务

人民警察积极参加社会救助和公益活动,这是其职业责任和人民警察的优良传统。根据 《人民警察法》第21条的规定,人民警察的救助义务包括三项内容:一是危难救助。遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形的,不论是否正在工作期间,也不论受害公民是否请求救助,人民警察都应依法采取必要的保护措施,立即救助。二是帮助解决纠纷。对公民提出解决纠纷的要求,人民警察应当给予帮助。属于公安机关管辖范围内的事务,如 《治安管理处罚法》中规定的 “因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为,情节较轻的”,人民警察依法进行调解或者作出其他处理决定;不属于公安机关管辖范围内的事务,诸如婚姻、土地权属、普通经济纠纷等,晓之以法,明之以理,告知其向人民法院或其他有权机关请求解决。三是积极参加抢险救灾和社会公益工作。这里的 “抢险救灾和公益工作”包括人民政府、公安机关组织的抢险救灾和公益活动,以及个人在非执行任务期间参加的抢险救灾和公益工作,体现了全心全意为人民服务的宗旨。

(三)人民警察的禁止行为

1.散布有损国家声誉的言论,参加非法组织,参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动

不得散布有损国家声誉的言论,不得参加非法组织,不得参加旨在反对政府的集会、游行、示威等活动,这是人民警察必须履行的政治义务和政治纪律。人民警察作为我国人民民主专政的主要力量之一,任何时候都必须与党和国家的利益保持一致,忠于党,忠于国家,忠于人民,忠于法律,维护宪法权威,保障法律实施,坚决与损害国家安全、破坏社会稳定的违法犯罪行为作斗争。

2.泄露国家秘密、警务工作秘密

国家秘密是关系国家的安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。警务工作秘密是在警务活动中产生的,在一定时间内只限一定范围的人员知悉的秘密事项。人民警察必须严格遵守保密法律、法规和规章制度,避免因故意或者过失的泄密行为给国家安全和利益以及警务工作造成严重损害。

3.弄虚作假,隐瞒案情,包庇、纵容违法犯罪活动

人民警察的性质、任务和活动宗旨,决定了人民警察必须实事求是,不徇私情,严格执行法律,准确适用法律。人民警察弄虚作假,隐瞒案情,包庇、纵容违法犯罪活动的行为,不仅侵害了公正正义原则,破坏了执法工作秩序,也与 “模范遵守宪法和法律”的要求背道而驰,损害了人民警察队伍的声誉和形象,要依法承担责任。

4.刑讯逼供或者体罚、虐待犯罪嫌疑人、被告人、罪犯

刑讯逼供以及体罚、虐待犯罪嫌疑人、被告人、罪犯,不仅侵害了其健康权、人格权,也极易造成冤假错案或其他严重后果,损害执法权威和司法公信力。《刑法》《刑事诉讼法》等法律对此类行为也作出了禁止规定。

5.非法剥夺、限制他人人身自由,非法搜查他人的身体、物品、住所或者场所

公民的人身自由、住所和合法财产,非经法定机关和法定程序批准,不得加以剥夺、限制、搜查和侵犯,否则应受法律制裁。人民警察在执法中采取限制他人人身自由或者搜查措施的,必需严格按照法律规定实施,不得超越职权、滥用职权。

6.敲诈勒索或者索取、收受贿赂

敲诈勒索,是指实施威胁或者要挟的方法,强索公私财物的行为。索取、收受贿赂,是指利用职务上的便利,索取他人财物的,或者非法收受他人财物,为他人谋取利益的行为。敲诈勒索和索取、收受贿赂行为违反了人民警察的纪律要求,侵害了人民警察履行职务的廉洁性和公私财产所有权;情节严重的,构成犯罪。

7.殴打他人或者唆使他人打人

殴打他人或者唆使他人打人,逾越了人民警察依法可以采取的强制手段范围,属于非法故意伤害他人身体健康的行为,根据情节轻重,要承担行政法律责任或者刑事法律责任。国家赔偿义务机关赔偿受害人的损害之后,应当责令殴打他人或者唆使他人打人的人民警察承担部分或者全部赔偿费用。

8.违法实施处罚或者收取费用

人民警察的每一项执法活动,都必须依照法律法规的规定进行,不得随意实施处罚或者收取费用。对违法实施处罚或者收取费用的行为,相对人既可以向警察机关、监察机关等检举、控告,也可以依法申请行政复议、提起行政诉讼。警察机关和人民警察要依法承担责任。

9.接受当事人及其代理人的请客送礼

人民警察在履行职务中,要抵制不良风气的影响,拒绝被拉拢腐蚀,不得接受当事人及其代理人赠送的礼金、礼品等各种财物,以及当事人及其代理人提供、安排的宴请、接待、娱乐活动等,保证执法的公正性。

10.从事营利性的经营活动或受雇于任何个人或者组织

人民警察的职权是法律赋予的,只能服务于国家利益、公共利益,不得为个人或者单位谋取私利。人民警察从事营利性的经营活动或受雇于任何个人或者组织,极易造成以权谋私、钱权交易,产生腐败问题。所以,法律对此作了禁止规定,以保持人民警察队伍的清正廉洁。

11.玩忽职守,不履行法定义务

人民警察担负着维护国家安全和社会治安的重要职能,任何玩忽职守、不履行法定义务的行为,都可能给国家和人民的利益造成重大损失。因此,人民警察必须忠于职守,尽职尽责,兢兢业业完成各项工作任务。

12.其他违法乱纪行为

其他违法乱纪行为,是指上述所列以外的,法律法规和规章制度所禁止的一切违法行为。作为国家公务员的人民警察,需要履行 《公务员法》中规定的一般公务员的义务。但人民警察又不同于一般公务员,还要遵守特殊的义务和纪律规定。公安机关人民警察要依照 《公安机关人民警察纪律条令》《公安机关人民警察内务条令》等规定,严格规范自己的行为,落实从严治警的各项要求。

(四)人民警察按照规定着装等义务

《人民警察法》第23条规定:“人民警察必须按照规定着装,佩带人民警察标志或者持有人民警察证件,保持警容严整,举止端庄”。这一规定是人民警察队伍正规化建设的要求和体现,有利于人增强人民警察的责任感、荣誉感,增强人民警察的执法权威,展现人民警察的纪律作风和素质。《公安机关人民警察着装管理规定》《人民警察警衔标志式样和佩带办法》《人民警察警徽使用管理规定》《公安机关人民警察证使用管理规定》《公安机关人民警察内务条令》等规章,对人民警察警容风纪作出了较为详细的规定。

人民警察是党的绝对领导下的纪律队伍,是维护国家安全、社会稳定和人民利益的重要力量,必须始终坚持从严治警的方针。习近平总书记强调,从严治警一刻都不能放松。要坚持政治建警、全面从严治警,着力锻造一支有铁一般的理想信念、铁一般的责任担当、铁一般的过硬本领、铁一般的纪律作风的公安铁军。要把理想信念教育作为育警铸魂、固本培元的战略工程常抓不懈,坚持严在平时、管在日常,使全警真正养成知敬畏、存戒惧、守底线的高度自觉。对违法违纪问题,要始终保持 “零容忍”,不管是 “老虎”还是 “苍蝇”,无论是黑恶势力等违法犯罪的保护伞还是群众身边的 “微腐败”,都要依法依纪严肃查处。

五、人民警察的奖励与处分

(一)人民警察的奖励

人民警察的奖励,是指根据法律规定,对在工作中表现突出,有显著成绩和特殊贡献的人民警察个人或者集体,给予物质和精神的鼓励。根据 《人民警察法》第31条的规定,奖励分为:嘉奖、三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号。对受奖励的人民警察,按照国家有关规定,可以提前晋升警衔,并给予一定的物质奖励,可以是一次性奖金或者其他待遇。

《公安机关组织管理条例》第32条第4款规定,拟以国务院名义授予荣誉称号的,由人事部审核后报国务院审批;拟授予全国公安系统一级英雄模范称号的,由人事部会同公安部审批;拟授予全国公安系统二级英雄模范称号的,由公安部依据国家有关规定审批。《公安机关人民警察奖励条令》对奖励的原则、奖励的类别、对象和等级、奖励的条件和标准、奖励的权限、奖励的实施、获奖的标志和待遇、获奖对象的教育管理、奖励的撤销等事项作出了具体规定。

(二)人民警察的处分

人民警察的处分,是指根据国家法律法规的规定,对违反义务和纪律的人民警察实施的惩戒。根据 《人民警察法》第48条的规定,行政处分分为:警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。对受行政处分的人民警察,按照国家有关规定,可以降低警衔、取消警衔。对违反纪律的人民警察,必要时可以对其采取停止执行职务、禁闭的措施。《监察法》第45条规定的政务处分也分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等。人民警察违法违纪行为构成犯罪的,依法追究刑事责任,不能以处分代替刑罚。

人民警察处分的权限、适用的违法违纪行为、程序和不服处分的申诉等,依照 《监察法》《公务员法》《公安机关组织管理条例》《行政机关公务员处分条例》《公安机关人民警察纪律条令》等有关法律规定办理。

六、其他警察人员管理制度

除上述人民警察管理制度外,《人民警察法》中还规定了以下两项内容:一是教育培训。国家发展人民警察教育事业,对人民警察有计划地进行政治思想、法制、警察业务等教育培训。《公安机关组织管理条例》进一步明确规定,公安机关人民警察应当经过公安院校等人民警察培训机构培训并考试、考核合格,方可任职、晋升职务、授予警衔、晋升警衔;公安机关应当组织人民警察接受国家规定的培训。二是服务年限和最高任职年龄。国家根据人民警察的工作性质、任务和特点,分别规定不同岗位的服务年限和不同职务的最高任职年龄。

人民警察的权利、考核、职务、职级任免和升降、交流与回避、辞职与辞退、退休等事项,《人民警察法》中未作规定的,依据 《公务员法》《公安机关组织管理条例》《新录用公务员试用期管理办法 (试行)》《司法行政机关人民警察辞退暂行办法》《公安机关人民警察执法过错责任追究规定》等法律、法规和规章的规定实施。

广义上的警察人员除人民警察外,还包括了其他能够以警察机关名义行使警察职权、履行警察任务的人员,目前主要是指警务辅助人员。根据国务院办公厅2016年11月印发的 《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》的规定,警务辅助人员,是指依法招聘并由公安机关管理使用,履行本办法所规定职责和劳动合同约定的不具有人民警察身份的人员,主要包括文职、辅警两类从事警务辅助工作的人员;公安机关招聘从事膳食、保洁、保卫等工作的后勤服务人员,社会志愿者以及其他群防群治性质的社会治安辅助力量,不纳入公安机关警务辅助人员管理范围。但对警务辅助人员的管理,尚无法律层面的统一规定,当前主要依据的是地方性法规、规章,如 《苏州市警务辅助人员管理办法》《广东省公安机关警务辅助人员管理办法》《经济特区警务辅助人员条例》《重庆市警务文职人员管理办法》等。

【小结】

警察组织管理制度包括两个方面:一是警察机关设置,二是警察人员管理。

我国公安机关由中央公安机关、地方各级公安机关、专门公安机关组成,实行 “统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”的组织管理。中央公安机关即公安部,是全国公安工作的领导、指挥机关。地方公安机关主要包括省级公安机关、地市级公安机关和县级公安机关三个层级。之前的专门公安机关包括铁路、交通、林业、民航、海关等行业公安机关,随着公安机构的全面深化改革,其范围有着较大变化;移民管理机关是由公安部管理国家局,履行移民管理、出入境边防检查等职能。

担任人民警察应当具备法定条件,经过法定程序。人民警察应当履行秉公执法、办事公道,模范遵守社会公德,礼貌待人、文明执勤,尊重人民群众的风俗习惯等基本义务以及救助义务,并不得有违反法纪规定的行为;应当照规定着装,佩带人民警察标志或者持有人民警察证件,保持警容严整,举止端庄。人民警察的奖励包括嘉奖、三等功、二等功、一等功、授予荣誉称号;行政处分包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。

【思考题】

1.“把机关做精、把警种做优、把基层做强、把基础做实”的公安改革时代背景和重大意义是什么?

2.如何进一步完善公安机关人民警察培养和招录机制?

3.如何理解公安院校学生在公安机关实习期间的法律地位?

【延伸阅读】

1.师维.警察法若干问题研究.北京:中国人民公安大学出版社,2012.

2.李元起,师维.警察法通论.北京:中国人民大学出版社,2013.

3.赵旭辉.境外地方警察机关机构设置之启示——对我国地方公安机关改革的思考.铁道警察学院学报,2016(2).

4.殷明凯.对公安机关的组织管理研究——基于法约尔管理理论的启示.净月学刊,2016(5).

5.赵炜.境外警察体制比较研究.公安教育,2016(8).