第一节 警察机关设置

《人民警察法》中规定的 “人民警察机关”,是指承担着人民警察管理职能的国家机关,包括公安机关、国家安全机关、监狱和人民法院、人民检察院。公安机关是为行使警察权力,实现警察职能而设立的,执行和实施国家公安法律法规,管理国家公安事务的行政机关,是最狭义的警察机关。国家安全机关和监狱是履行特定警察职责的国家行政机关,通常亦可称警察机关。人民法院是国家的审判机关,人民检察院是国家的检察机关,人民法院、人民检察院内设专门的司法警察组织,依法保障人民法院审判、执行等工作、参与检察活动;人民法院、人民检察院只有在管理所属的司法警察组织及司法警察时,才可以称 “人民警察机关”。

一、公安机关

根据 《宪法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及 《人民警察法》《公安机关组织管理条例》等法律、法规的规定,我国公安机关由中央公安机关、地方各级公安机关、专门公安机关组成。

(一)中央公安机关

公安部是我国的中央公安机关,即全国公安工作的领导、指挥机关。作为国务院组成部门,公安部在国务院领导下,主管全国的公安工作。根据履行职责、业务性质和工作需要,公安部设置办公厅、政治部、国内安全保卫局、经济犯罪侦查局、刑事侦查局、治安管理局、交通管理局等工作部门。

(二)地方公安机关

地方公安机关主要包括三个层级:第一,省级公安机关。主要指我国各省、自治区人民政府设置的公安厅,直辖市人民政府设置的公安局。第二,地市级公安机关。主要指我国各省辖市、自治州人民政府设置的公安局,地区行政公署设置的公安处,以及直辖市根据治安需要设立的城市公安分局。第三,县级公安机关。主要指县 (市)、自治县公安局以及设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。

县级以上地方人民政府公安机关在本级人民政府领导下,负责本行政区域的公安工作,是本行政区域公安工作的领导、指挥机关,同时接受上级公安机关业务上的领导和指挥;依照法律、行政法规规定的权限和程序设置。设区的市公安局根据工作需要设置公安分局,按照规定的权限和程序审批。

(三)专门公安机关

专门公安机关是基于国家治理及行政管理的需要,国家针对特定领域和特定事务,由中央机关决定或者批准设立、组建的公安机关。主要有:

1.行业公安机关

从维护国家安全和社会治安的实际需要出发,国家先后在铁路、交通、林业、民航、海关五个关系到国计民生的重要行业组建了公安机关,实行接受公安和相关行业双重领导的管理体制。铁路公安机关承担着依法维护车站和列车内的治安秩序的职责,并与地方公安机关共同负责铁路沿线的治安秩序。交通公安机关承担着水上治安保卫、港口道路交通管理、反恐安全防范与港口保安、公路交通安全保卫等职责。民航公安机关承担着空中安全保卫、机场治安管理、专机和要害部位安全保卫、危害国家安全和其他刑事案件的侦查、机场紧急事件的调查处理等职责。按照中央办公厅、国务院办公厅 《行业公安机关管理体制调整工作方案》和2018年12月28日中央政法委召开的行业公安机关管理体制调整工作部署会议精神,铁路、交通、林业、民航、海关等行业公安机关的管理体制正在进行调整,统一归口公安机关管理的,则不再具有行业公安的性质;以公安部领导为主的,其行业色彩也有所淡化。

2.移民管理机关

根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,国务院组建了国家移民管理局,加挂中华人民共和国出入境管理局的牌子,由公安部管理。国家移民管理局的主要职责是:协调拟定移民政策并组织实施,负责出入境管理、口岸证件查验和边民往来管理,负责外国人停留居留和永久居留管理、难民管理、国籍管理,牵头协调非法入境、非法居留、非法就业外国人治理和非法移民遣返,负责中国公民因私出入国 (边)境服务管理,承担移民领域国际合作等。目前,国家移民管理局下辖出入境边防检查站、边境管理机构等。

此外,新疆生产建设兵团公安机关是与兵团地位相一致,实行特殊管理体制的地方公安机关。公安院校、科研机构等公安机关所属事业单位虽然不履行治安行政管理和刑事执法职权,但依法承担着一定的人民警察管理职能,也属于公安组织机构。因而,《公安机关组织管理条例》第41条特别规定,“新疆生产建设兵团的公安机关和经批准参照 《中华人民共和国公务员法》管理的公安机关所属事业单位的组织管理,适用本条例。”

根据 《公安机关组织管理条例》的规定,市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所,公安派出所的设立、撤销,按照规定的权限和程序审批;县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构分为综合管理机构和执法勤务机构,执法勤务机构实行队建制,称为总队、支队、大队、中队;县级以上地方人民政府公安机关和公安分局内设机构的设立、撤销,按照国家规定的权限和程序审批;看守所、拘留所、戒毒所、收容教育所依照法律、行政法规的规定设置。《看守所条例》《拘留所条例》《戒毒条例》《卖淫嫖娼人员收容教育办法》对看守所、拘留所、戒毒所、收容教育所等公安机构的设置作出了相应规定。2012年12月发布的 《公安机关办理行政案件程序规定》第2条第2款曾规定:“本规定所称公安机关,是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。”这是从执法主体资格的角度对 “公安机关”进行的扩大解释,但在行政法学中,“行政机关”与 “行政机构”有着不同的涵义,不宜混同。2018年11月修订后的 《公安机关办理行政案件程序规定》第13条规定:“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依据具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理,但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外。”这一规定将公安机关与公安派出所、公安机关业务部门等公安机构加以了区分,并凸显了出入境边防检查站相对特殊的法律地位。

不同警察制度的确立,是与国家的整个政治思想及其行政制度密切相关的,它取决于现实社会状况与相应政治形势下的安全选择。当前,我国公安机关的组织管理实行的是 “统一领导、分级负责、条块结合、以块为主”。习近平总书记指出,要坚定信心、乘势而上,把新时代公安改革向纵深推进。要推行扁平化管理,把机关做精、把警种做优、把基层做强、把基础做实,加快构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的公安机关机构职能体系。要树立大抓基层、大抓基础的导向,推动重心下移、警力下沉、保障下倾,增强基层实力、激发基层活力、提升基层战斗力。同时,我国公安机关置于党的绝对领导之下,在机构内部设有党委、党组和政治工作部门等,坚持政治建警是公安机关建设与发展的永恒主题。

二、国家安全机关和监狱

(一)国家安全机关

国家安全机关是主管国家安全工作的行政机关,分为:中央国家安全机关(即国家安全部)、地方国家安全机关 (即地方的国家安全厅、局)。国家安全部隶属于国务院领导;中央国家安全机关和地方国家安全机关之间实行垂直层级领导制度。

(二)监狱

监狱是国家的刑罚执行机关。根据 《监狱法》的规定,国务院司法行政部门主管全国的监狱工作;监狱的设置、撤销、迁移,由国务院司法行政部门批准。监狱设监狱长一人、副监狱长若干人,并根据实际需要设置必要的工作机构和配备其他监狱管理人员。

三、人民法院、人民检察院的司法警察组织

人民法院、人民检察院虽然在管理所属的司法警察组织及司法警察时,可以称为 “人民警察机关”,但人民法院、人民检察院的设置是由 《宪法》和《人民法院组织法》《人民检察院组织法》确定的,不属于警察法的范围。这里仅简介人民法院、人民检察院的司法警察组织。

(一)人民法院的司法警察组织

按照 《人民法院司法警察条例》以及最高人民法院 《关于加强人民法院司法警察队伍建设的若干意见》的规定,人民法院司法警察队伍实行 “双重领导、编队管理”的纵向管理与横向管理相结合的体制。最高人民法院领导地方各级人民法院和专门法院司法警察工作,上级人民法院领导下级人民法院司法警察工作。人民法院司法警察的编制、建制,由最高人民法院规定。人民法院司法警察实行编队管理,分别依法履行相应职能。最高人民法院设立司法警察局,高级人民法院设立司法警察总队,中级人民法院设立司法警察支队,基层人民法院设立司法警察大队。人民法院司法警察接受所在人民法院院长和上级人民法院司法警察部门的领导,接受所在人民法院司法警察部门的管理。

《人民法院调动使用司法警察暂行规则》规定,人民法院根据工作需要,调动使用下级人民法院司法警察或请求上级人民法院调派其他法院司法警察,协同完成特定任务的警务活动,应当严格依批准权限和程序实施。

(二)人民检察院的司法警察组织

按照 《人民检察院司法警察条例》的规定,最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院司法警察工作,上级人民检察院领导下级人民检察院司法警察工作。人民检察院司法警察的编制、建制,由最高人民检察院规定。人民检察院司法警察实行编队管理,分别依法履行相应职能。最高人民检察院设立司法警察局;省、自治区、直辖市人民检察院设立司法警察总队;省、自治区、直辖市人民检察院分院和自治州、省辖市人民检察院设立司法警察支队;县、市、自治县和市辖区人民检察院设立司法警察大队。最高人民检察院司法警察局管理全国检察机关司法警察工作,司法警察总队和司法警察支队管理本级和下级人民检察院司法警察工作,司法警察大队管理本院司法警察工作,分别按照规定履行职责。

《人民检察院司法警察执行职务规则》规定,人民检察院司法警察执行职务应当根据用警部门的申请,填写、签发执行职务派警令。执行重大案件警务保障或者处置涉检群体性突发事件警力不足的,以及跨区域执行任务需要警力协助的,上级人民检察院可以从下级人民检察院调用司法警察,下级人民检察院可以申请上一级人民检察院调用司法警察。