第一节 公安机关及其人民警察的职权

一、公安机关及其人民警察的职责

根据 《人民警察法》第6条的规定,公安机关的人民警察履行下列职责:

(一)预防、制止和侦查违法犯罪活动

预防、制止和侦查违法犯罪活动的职责,反映出人民警察所处地位和肩负使命的特点。预防违法犯罪活动,是指通过各种途径和方式,消除或减弱违法犯罪原因和条件,从源头上扼制违法犯罪行为的发生;制止违法犯罪活动,是指依法采取必要的措施和手段,使违法犯罪行为不再继续实施,保护合法权益不受侵害;侦查违法犯罪活动,是指根据 《刑事诉讼法》的规定,收集证据,揭露、证实犯罪,查获犯罪嫌疑人。

(二)维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为

公安机关是治安管理的主要职能部门,对维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为负有重要责任。维护社会治安秩序,是指综合运用强制和非强制的手段,及时发现并化解影响社会治安的隐患和矛盾,教育、引导公民、法人和其他组织按照法律规定的秩序进行各种活动。制止危害社会治安秩序的行为,是指依法采取措施,消除危害社会治安秩序的行为状态,惩戒妨害治安管理的行政违法行为,保持社会秩序、生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和人民群众生活秩序的稳定。

(三)维护交通安全和交通秩序,处理交通事故

维护交通安全和交通秩序,处理交通事故是公安交警部门和铁路公安机关、交通公安机关、民航公安机关的主要职责。根据 《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《中华人民共和国铁路法》《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》等法律法规的规定,公安机关的人民警察依法实施道路 (公路)交通、铁路运输、水上航运和民用航空的秩序管理,开展交通安全宣传教育,进行交通安全检查,纠正和处置交通违法行为,预防和减少交通事故,保障交通安全,维护交通秩序;依法处理道路交通事故,保护公共安全,保护公民、法人和其他组织的合法权益,恢复交通秩序,教育和惩处交通事故的责任者。

(四)管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品

为了维护社会治安、保障公共安全和防止不法分子利用其实施违法犯罪活动,公安机关的人民警察根据 《中华人民共和国枪支管理法》《专职守护押运人员枪支使用管理条例》《民用爆炸物品安全管理条例》《烟花爆竹安全管理条例》《危险化学物品安全管理条例》等法律法规的规定,对枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品实施管控,主要内容有:危险物品安全教育;危险物品的管理人员和从业人员的审查、考核和培训;生产、储存、销售、运输、使用、持有危险物品的许可、登记,以及有关安全制度执行情况的监督检查;非法生产、储存、销售、运输、使用、持有危险物品行为的查处;涉及危险物品的事故和案件的调查;流散或者丢失、被盗的危险物品的收缴、追查等。

(五)对法律、法规规定的特种行业进行管理

特种行业,是指经营的业务性质、物品、场所容易被违法犯罪人员利用而进行违法犯罪活动,需要采取特定治安管理措施的行业。特种行业的范围和管理手段由国家政治、经济状况以及各个时期的社会治安情况的变化所决定,不断发展和变化。目前,公安机关对特种行业进行管理所依据的法律、法规较为分散,包括 《印铸刻字业暂行管理规则》《旅馆业治安管理办法》《废旧金属收购业治安管理办法》等行政法规,以及 《黑龙江省公共场所和特种行业治安管理条例》《河北省特种行业治安管理条例》《江西省特种行业治安管理条例》《江苏省特种行业治安管理条例》 《广西壮族自治区特种行业治安管理条例》《南宁市特种行业治安管理条例》等地方性法规。此外,《典当管理办法》《典当行业治安管理办法》《辽宁省刻字业治安管理办法》《青岛市刻字业治安管理规定》等规章对典当业、刻字业的治安管理也作出了特别规定,这在一定程度上突破了 《人民警察法》第6条第6项的规定。

(六)警卫国家规定的特定人员,守卫重要的场所和设施

公安机关的人民警察依照国家有关规定,警卫特定人员,守卫重要的场所和设施。作为警卫对象的特定人员,包括党的最高领导机关的成员、国家最高领导机关的成员、全国人民代表常务委员会的领导成员、中央军事委员会的领导成员、全国政协委员会的领导成员、最高人民法院院长、最高人民检察院检察长以及来华的外国元首、政府首脑、重要外宾等。守卫的重要场所和设施,包括中央首脑机关和省、自治区、直辖市党、政、军领导机关,拘留所、看守所,重要会议、重大集会场所、重要的桥梁、涵洞、水利,国防尖端企业、重要建设项目、大型能源基地、物资仓库以及外国驻华使领馆、联合国驻华机构等。

(七)管理集会、游行、示威活动

公安机关是集会、游行、示威活动的主管机关,依照 《集会游行示威法》《中华人民共和国集会游行示威法实施条例》的规定,受理集会、游行、示威申请,进行审查并作出决定。对依法举行的集会、游行、示威活动,公安机关在保障公民民主权利的同时,采取安全措施,维护社会稳定和治安秩序,预防违法犯罪行为和事故的发生。对集会、游行、示威中的违法行为和非法的集会、游行、示威活动,公安机关依法予以制止、作出处理。

(八)管理户政、国籍和入境出境事务,管理外国人在中国境内居留、旅行的有关事务

户政管理,是指依据 《中华人民共和国户口登记条例》《中华人民共和国居民身份证法》等法律、法规和其他规范性文件进行的户口管理和居民身份证管理。户口管理包括出生、常住、暂住、迁移、变更、死亡等户口登记制度和调查、统计等管理事务;居民身份证管理包括居民身份证的制作、签发、换发、补发、收回、收缴、查验等工作。国籍管理,是指 《国籍法》规定的中华人民共和国国籍的加入、退出、恢复、确认等事务。入境出境事务管理是指对中国公民出境入境、外国人入境出境的管理,以及交通运输工具出境入境的边防检查;管理外国人在中国境内居留、旅行的有关事务,是指对外国人在华居留、旅行及设置机构,违法犯罪活动的查处,人身财产权利的保护等项事务的管理。《出境入境管理法》对入境出境管理以及外国人在中国境内居留、旅行的管理作出了系统的规定,其他相关法律法规有 《中华人民共和国护照法》《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》《中华人民共和国出境入境边防检查条例》《中国公民因私事往来香港地区或者澳门地区的暂行管理办法》《中国公民往来台湾地区管理办法》等。

(九)维护国 (边)境地区的治安秩序

维护国 (边)境地区的治安秩序是边防管理的重要内容,公安机关的主要工作有:边境人口管理、边境管理区通行管理、边境特种行业管理、边境危险物品管理、沿海船舶治安管理、边境治安案件查处等。为了维护国 (边)境地区的治安秩序,《治安管理处罚法》第三章 “违反治安管理行为和处罚”中第四节 “妨害社会管理的行为和处罚”规定了若干妨害边境治安管理的行为及处罚;公安部制定了 《沿海船舶边防治安管理规定》《台湾渔船停泊点治安管理办法》等规章;一些地方人民代表大会常务委员会、地方人民政府制定了边境管理、沿海边防治安管理等法规、规章,如 《福建省沿海边防治安管理条例》《海南省沿海边防治安管理条例》《河北省沿海边防治安管理条例》《西藏自治区边境管理条例》《云南省边境管理条例》《广西壮族自治区公安边防管理办法》《河北省沿海边防治安管理实施细则》等。

(十)对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚

拘役和剥夺政治权利的刑罚由公安机关依法执行。根据 《刑法》《刑事诉讼法》的规定,被判处拘役的犯罪分子,由公安机关就近执行;执行期满,应当发给释放证明书。被剥夺政治权利的犯罪分子,在执行期间,应当遵守法律、行政法规和国务院公安部门有关监督管理的规定,服从监督;不得行使参加国家管理和政治活动的权利;执行期满,应当书面通知本人及其所在单位、居住地基层组织。此外,《刑事诉讼法》第264条第2款规定,对被判处有期徒刑的罪犯,在被交付执行刑罚前,剩余刑期在三个月以下的,由看守所代为执行。

(十一)监督管理计算机信息系统的安全保护工作

计算机信息系统的安全保护,包括计算机及其相关和配套的设备、设施的安全保护、信息安全保护和功能安全保护。为了维护计算机信息系统和其他网络信息的安全,全国人大常委会制定了 《关于维护互联网安全的决定》《关于加强网络信息保护的决定》《中华人民共和国网络安全法》(以下简称 《网络安全法》)等法律文件,国务院、公安部等出台了一系列法规、规章。公安机关的人民警察监督管理计算机信息系统的安全保护工作,一是监督、检查、指导计算机信息系统安全保护工作;二是查处危害计算机信息系统安全的违法犯罪案件;三是履行计算机信息系统安全保护工作的其他监督管理职责。

(十二)指导和监督国家机关、社会团体、企事业组织和重点建设工程的治安保卫工作,指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作

公安机关的人民警察依照 《企事业单位内部治安保卫条例》《保安服务管理条例》《公安机关监督检查企事业单位内部治安保卫工作规定》《公安机关实施保安服务管理条例办法》以及其他国家有关规定,监督和指导国家机关、社会团体、企事业单位和重点建设工程的治安保卫工作,指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作。其主要内容包括:指导制定和落实治安保卫制度,做好治安保卫组织工作;指导开展法制和治安保卫的宣传教育,开展群众性的治安防范工作和社会帮教、监督工作;指导协助公安机关查处治安案件和刑事案件,管理暂住人口和外来人口,保卫重要部门的安全,严格保密管理等。

(十三)法律、法规规定的其他职责

除上述列举的十二项职责外,公安机关的人民警察还须履行法律、法规规定的其他职责。这里的 “法律”是指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律文件,“法规”是指国务院制定的行政法规和地方人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规。这一弹性规定充分体现了立法的灵活性,为适应形势发展和变化的需要,调整和增加公安机关及其人民警察的职责保留了必要的空间,避免了 《人民警察法》与其他法律、法规的冲突。随着我国法制体系的健全,其他法律、法规赋予公安机关及其人民警察的职责也不断扩充,如 《国家安全法》《反恐法》《反间谍法》《中华人民共和国国家情报法》(以下简称《国家情报法》)《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》(以下简称 《境外非政府组织境内活动管理法》)《中华人民共和国环境保护法》等法律中的相关规定。有的法律还以规定公民义务的方式间接赋予公安机关一定的职责,如 《物权法》第109条规定:“拾得遗失物,应当返还权利人。拾得人应当及时通知权利人领取,或者送交公安机关等有关部门。”这实际上赋予了公安机关对遗失物进行保管和依法处置的职责。

此外,《人民警察法》第19条规定,人民警察在非工作时间,遇有其职责范围内的紧急情况,应当履行职责。这一方面明确了在出现紧急情况下,人民警察不得以工作时间为由拒绝或者逃避履行职责;另一方面确认了人民警察在非工作时间履行职责的合法性,并应当受到同等保障。

二、公安机关及其人民警察的权力

《人民警察法》第7条至17条对公安机关及其人民警察的权力作出了明确、具体的规定。概括起来,有以下几项内容:

(一)行政强制措施权

根据 《人民警察法》第7条的规定,公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织,依法可以实施行政强制措施。以实施的对象为标准,公安行政强制措施可以分为两类:一是对人身的行政强制措施;二是对物品、设施、场所的行政强制措施。

1.对人身的行政强制措施

(1)强行带离、强行驱散。强行带离、强行驱散是对拒不服从指令的人员采取的,挟制、驱使离开特定场所、区域的行政强制措施。《人民警察法》第8条规定:“公安机关的人民警察对严重危害社会治安秩序或者威胁公共安全的人员,可以强行带离现场、依法予以拘留或者采取法律规定的其他措施。”第17条第2款规定:“公安机关的人民警察依照前款规定,可以采取必要手段强行驱散,并对拒不服从的人员强行带离现场或者立即予以拘留。”

(2)继续盘问。继续盘问是对有违法嫌疑的人员采取的,一定时间内留置在公安机关作进一步调查的强制措施。其中,对有违法嫌疑的人员的继续盘问属于行政强制措施的一种。《人民警察法》第9条中规定:“经盘问、检查,有下列情形之一的,可以将其带至公安机关,经该公安机关批准,对其继续盘问:(一)被指控有犯罪行为的;(二)有现场作案嫌疑的;(三)有作案嫌疑身份不明的;(四)携带的物品有可能是赃物的。对被盘问人的留置时间自带至公安机关之时起不超过24小时,在特殊情况下,经县级以上公安机关批准,可以延长至48小时,并应当留有盘问记录。对于批准继续盘问的,应当立即通知其家属或者其所在单位。对于不批准继续盘问的,应当立即释放被盘问人。”为了规范继续盘问工作,保证公安机关依法履行职责,维护社会治安秩序,保护公民的合法权益,公安部制定了 《公安机关适用继续盘问规定》。对有违法嫌疑的人员实施继续盘问,还应当依照 《公安机关办理行政案件程序规定》等规章的程序规定。

(3)对精神病人的保护性约束措施。保护性约束措施是在对自己的行为不能完全自制的情况下,为了保护本人安全或者公共安全,采取的暂时限制人身自由的行政强制措施。《人民警察法》第14条规定:“公安机关的人民警察对严重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人,可以采取保护性约束措施。需要送往指定的单位、场所加以监护的,应当报请县级以上人民政府公安机关批准,并及时通知其监护人。”《公安机关办理行政案件程序规定》第58条只是规定了在醉酒状态中的违法嫌疑人的保护性措施约束,这是由其调整范围所决定的,而并非限缩了 《人民警察法》第14条的适用范围。

(4)法律规定的其他行政强制措施。公安机关的人民警察可以采取法律规定的其他行政强制措施,主要有:强制传唤 (《治安管理处罚法》第82条);对醉酒的人的保护性约束措施 (《治安管理处罚法》第15条第2款,《道路交通安全法》第91条第2款、第4款);强制检测、强制隔离戒毒 (《禁毒法》第32条第1款,第38条);对恐怖活动嫌疑人的约束措施 (《反恐法》第53条);扣留 (《戒严法》第23条);强制遣回原地 (《集会游行示威法》第33条);收容教育 (《关于严禁卖淫嫖娼的决定》);拘留审查、限制活动范围(《出境入境管理法》第58条)等。

2.对物品、设施、场所的行政强制措施

《人民警察法》没有规定具体的对物品、设施、场所的行政强制措施,公安机关及其人民警察采取此类强制措施须依据其他法律、法规的规定。例如,根据 《行政处罚法》的规定,对可能灭失或者以后难以取得的证据先行登记保存;根据 《治安管理处罚法》的规定,对与案件有关的需要作为证据的物品予以扣押;根据 《道路交通安全法》的规定,对机动车驾驶证、事故车辆、非机动车、违法车辆等予以扣留;根据 《枪支管理法》的规定,对非法运输的枪支予以扣留;根据 《反恐法》的规定,对极端主义活动的的非法活动场所应当予以查封,对嫌疑人员的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产采取查封、扣押、冻结措施;根据 《境外非政府组织境内活动管理法》的规定,对调查中可能被转移、销毁、隐匿或者篡改的文件、资料予以封存,对涉嫌违法活动的场所、设施或者财物进行查封或者扣押。根据 《大型群众性活动安全管理条例》《废旧金属业治安管理》《娱乐场所管理条例》等法规的规定,对未取得公安机关许可擅自经营或者公安部门在查处治安案件、刑事案件时,发现擅自从事娱乐场所经营活动的,应当依法予以取缔。

(二)行政处罚权

《人民警察法》第7条概括性地规定了公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的公民和组织,可以依法实施行政处罚。《行政处罚法》第16条明确规定,限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。公安机关的人民警察实施行政处罚,依据的其他法律、法规有:《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》《网络安全法》《禁毒法》《集会游行示威法》《反恐法》《危险化学品安全管理条例》《娱乐场所管理条例》《居住证暂行条例》《易制毒化学品管理条例》,等等;种类包括警告、罚款、没收、责令停产停业、暂扣、吊销公安机关发放的许可证或执照、行政拘留、限期出境、驱逐出境等。除法律有特别规定外,公安机关的人民警察在治安管理领域内做出的处罚种类应当依照 《治安管理处罚法》的规定,在其他行政管理领域内做出的处罚种类应当符合 《行政处罚法》的规定。

根据 《立法法》的规定,部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责;没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。公安机关的人民警察行使行政处罚权要严格地以法律、法规为依据。

(三)盘问、检查权

《人民警察法》第9条中规定,为维护社会治安秩序,公安机关的人民警察对有违法犯罪嫌疑的人员,经出示相应证件,可以当场盘问、检查。公安部印发的 《关于公安机关执行 <人民警察法>有关问题的解释》(公发﹝1995﹞14号)中载明:“依照人民警察法第九条的规定,公安机关的人民警察在执行追捕逃犯、侦查案件、巡逻执勤、维护公共场所治安秩序、现场调查等职务活动中,经出示表明自己人民警察身份的工作证件,即可对形迹可疑、有违法犯罪嫌疑的人员进行盘问、检查。检查包括对被盘问人的人身检查和对其携带物品的检查。”《公安机关人民警察盘查规范》第2条规定:“本规范所称盘查,是指公安机关人民警察在执行勤务过程中,为维护公共安全,预防、发现、控制违法犯罪活动而依法采取的盘问、检查等行为。”

“盘问、检查”是相对独立的一项措施,对象为被认为有违法犯罪嫌疑的人员,目的为进一步确认或排除违法犯罪嫌疑,地点为当场。这有别于依据《居民身份证法》《道路交通安全法》《娱乐场所管理条例》《治安管理处罚法》等法律、法规实施的身份证查验、日常监督检查和对与违法行为有关的场所、物品、人身的检查。

(四)警械、武器使用权

《人民警察法》第10条规定:“遇有拒捕、暴乱、越狱、抢夺枪支或者其他暴力行为的紧急情况,公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用武器。”第11条规定:“为制止严重违法犯罪活动的需要,公安机关的人民警察依照国家有关规定可以使用警械”。使用警械和武器是人民警察籍以实现国家强制力的必要手段,但同时也会对公民的自由、健康、生命等直接造成严重的损害,必须加以严格规制。根据 《人民警察法》和其他有关法律的规定,国务院制定了 《使用警械和武器条例》,对人民警察使用警械和武器的原则、情形、要求等作出了较系统的规定,是目前人民警察使用警械和武器所依照的主要“国家有关规定”。在此基础上,公安部制定了 《公安机关公务用枪管理使用规定》《公安机关人民警察佩带使用枪支规范》,对公安机关的人民警察使用枪支作出了更加具体的规定。

(五)刑事强制措施权

《人民警察法》第12条规定:“为侦查犯罪活动的需要,公安机关的人民警察可以依法执行拘留、搜查、逮捕或者其他强制措施。”这里的 “强制措施”作为一个统合性概念,其内涵包括 《刑事诉讼法》第一编第六章规定的拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕等强制措施,以及第二编第二章规定的讯问犯罪嫌疑人、询问证人、勘验、检查、搜查、查封、扣押物证、书证、鉴定、技术侦查措施、通缉等侦查措施,一般统称为 “强制性措施”。

《人民警察法》第16条规定:“公安机关因侦查犯罪的需要,根据国家有关规定,经过严格的批准手续,可以采取技术侦察措施。”2012年修订后的《刑事诉讼法》增加了关于 “技术侦查措施”的规定,限定了 “可以采取技术侦查措施”的适用对象、期限,并将 “隐匿其身份实施侦查”、“控制下交付”等侦查手段一并加以规范。

(六)紧急处置权

紧急处置,是指公安机关及其人民警察为维护国家安全和社会治安秩序,遇有自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件或者发生上述灾害、灾难、事件的紧迫危险,以及在执行紧急任务时依法采取的非常措施。《人民警察法》规定的紧急处置权有以下两项:

1.紧急优先权

《人民警察法》第13条规定:“公安机关的人民警察因履行职责的紧急需要,经出示相应证件,可以优先乘坐公共交通工具,遇交通阻碍时,优先通行。”“公安机关因侦查犯罪的需要,必要时,按照国家有关规定,可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物,用后应当及时归还,并支付适当费用;造成损失的,应当赔偿。”其中的 “紧急需要”含义比较广泛,包括正在执行追捕犯罪嫌疑人、抢救公民生命、财产等紧急任务,以及正在赶赴执行任务等紧急情况;“必要时”,是指不采取相应的措施,侦查犯罪的工作便难以顺利实施;“优先使用”也就是征用,一般无需取得所有人或者管理人的同意。另外,根据 《戒严法》第17条的规定,在非常紧急的情况下,执行戒严任务的人民警察、人民武装警察、人民解放军的现场指挥员可以直接决定临时征用,地方人民政府应当给予协助;实施征用应当开具征用单据。

2.管制权

《人民警察法》第15条规定:“县级以上人民政府公安机关,为预防和制止严重危害社会治安秩序的行为,可以在一定的区域和时间,限制人员、车辆的通行或者停留,必要时可以实行交通管制。”“公安机关的人民警察依照前款规定,可以采取相应的交通管制措施。”第17条第1款规定:“县级以上人民政府公安机关,经上级公安机关和同级人民政府批准,对严重危害社会治安秩序的突发事件,可以根据情况实行现场管制。”《中华人民共和国突发事件应对法》《道路交通安全法》《戒严法》《反恐法》等法律也就公安机关管制权的实施作出了规定,并在一定程度上拓展了其范围。