第二节 人民警察法

一、人民警察法的概念和特征

(一)人民警察法的概念

形式意义上的人民警察法,即 《人民警察法》,是国家立法机关专门制定的,调整人民警察队伍建设、职权行使过程中所产生的社会关系的法律文件。第八届全国人大常委会第十二次会议于1995年2月28日通过并公布实施的现行 《人民警察法》,共有8章52条,是确立我国人民警察制度的基本法律,是人民警察维护国家安全和社会治安秩序的重要武器。2012年10月26日第十一届全国人大常委会第二十九次会议通过 《关于修改 <中华人民共和国人民警察法>的决定》,将原第6条第11项的 “对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚,对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督考察”,修改为 “对被判处拘役、剥夺政治权利的罪犯执行刑罚”,自2013年1月1日起施行。

实质意义上的人民警察法,即我国法制体系中的警察法,是调整在行使警察权或是实现警察职能中发生的与警察主体相关的各种社会关系的法律规范的总和。在内容上,警察法所调整的社会关系,必须是在警察权的行使或是警察职能的实现过程中产生,一方主体必须是警察机关或人民警察,或者是由法律法规授予部分警察权的其他组织及人员。广义的警察权,是指国家有关警察活动的一切权力,它属于国家基本权力的组成部分,包括国家关于警察工作的立法权、决策权和执行权;狭义的警察权,是指法律赋予警察组织及警察人员实行警务活动的职权即警察职权,或者说是警察组织及警察人员实行警务活动所具有的资格和权能。在形式上,警察法以警察基本法为核心,由有关的警察法律、法规、规章等规范性文件及相关的法律规范组成,呈多样性。由此,也带来了警察法律规范在法律效力上的多层次性,我国警察法的效力渊源包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、国际条约等。按照通行的部门法划分,警察法尚非一个独立的法律部门。理论研究中,有不少学者认为,警察法不具有独立性,其内容可分别纳入行政法或者刑事法范畴;有学者认为,警察法实际上就是警察行政法的简称,属于部门行政法的范畴;也有学者认为,与调整对象的特殊性、跨领域相对应,警察法是不隶属于其他任何法律部门的综合性部门法。

本教材中着重阐述 《人民警察法》规定的内容,主要采形式意义上的人民警察法的概念。

(二)人民警察法的特征

同国家立法机关制定的其他法律相比较,人民警察法具有以下特征:

1.主体的特定性

《人民警察法》主要调整人民警察队伍建设和职权行使中的社会关系,警察组织和人民警察是必需的主体,如果缺少了警察组织或人民警察,警察法律关系就不能成立。《人民警察法》的条文多以 “人民警察”为规范主体,部分条文以 “公安机关”为规范主体 (第9条第2款、第3款,第13条第2款,第15条第2款,第16条,第17条第2款,第47条),有条文中还出现了“人民警察机关”的表述 (第44条,第46条);附则中明确了 “中国人民武装警察部队执行国家赋予的安全保卫任务”(第51条)。

2.内容的广泛性

《人民警察法》虽然在名称上表现为 “人员法”或 “组织法”,但所规定的内容包括 “职权”“义务和纪律”“组织管理”“警务保障”“执法监督”和 “法律责任”等,兼顾了警察职权、警察组织、警察行为、警察责任各个方面。并且,《人民警察法》涉及的社会生活范围十分广泛,包含消极行政、积极行政、协助行政等多方面的内容。

3.调整手段的复合性

《人民警察法》调整社会关系的手段,既有行政手段,也有刑事手段。

二、人民警察法的立法目的和立法依据

(一)人民警察法的立法目的

人民警察法的立法目的也就是人民警察法的立法宗旨,它回答的是为什么要制定人民警察法。《人民警察法》第1条规定:“为了维护国家安全和社会秩序,保护公民的合法权益,加强人民警察的队伍建设,从严治警,提高人民警察的素质,保障人民警察依法行使职权,保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行,根据宪法,制定本法。”这一规定表明了制定 《人民警察法》的必要性和出发点:一是为了更好地维护国家安全和社会治安秩序,保护公民的合法权益的需要;二是为了加强人民警察队伍建设,从严治警,提高人民警察素质的需要;三是为了充分保障人民警察依法行使职权,保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行的需要。

(二)人民警察法的立法依据

宪法是国家的根本法,是包括 《人民警察法》在内的我国全部立法的基础和根据,任何法律都不得与之相抵触。《人民警察法》第1条中规定:“根据宪法,制定本法”。人民警察法的制定以宪法为依据,其要求和体现是 《人民警察法》的内容和立法程序必须符合宪法的规定和精神。在更广泛的意义上,《人民警察法》不仅在制定过程中要依据宪法,而且在实施过程中也要遵循宪法,全面维护宪法权威,捍卫宪法尊严。

三、人民警察法的修改完善

《人民警察法》颁布实施以来,对于加强人民警察队伍建设,保障人民警察依法行使职权,保护公民的合法权益,有效地预防和惩治危害国家安全和社会治安以及社会主义市场经济秩序的违法犯罪活动,维护国家政治稳定和社会治安秩序,保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行,起到了积极、显著作用,同时也为逐步实现公安工作的法制化奠定了良好基础,促进了我国公安事业的健康发展。其间,我国的经济建设、民主法治建设、思想文化建设取得了历史性成就,国家治理体系和治理能力发生了深邃变革,公安工作、治安形势、技术条件等产生了巨大变化。这些应当通过 《人民警察法》的修订在法律上得到清楚和准确的反映,使公安机关职能和人民警察职责在法律上得到富有时代意义的新概括和新表述。面对日趋复杂的社情、警情,《人民警察法》的一些规定也显示出有所不足,难以适应依法治警、从严治警、保障警务活动高效进行的需要,亟待修改完善。

根据中央关于全面深化公安改革的决策部署,2014年以来,公安部将修改 《人民警察法》作为全面深化公安改革的重点项目,着力推动修法工作。历时两年形成了 《人民警察法》(修订草案稿),并于2016年12月1日向社会公开征求意见。此次修订草案征求意见稿相较于现行 《人民警察法》扩充修改为110条,总计1200字,增添了新内容,引起了社会广泛关注。许多专家学者围绕修订草案征求意见稿从立法技术和立法内容两个维度,对修订草案征求意见稿的修改与完善提出建议与构想。2018年9月8日,第十三届全国人大常委会公布了任期内的立法规划,共有116件法律草案的工作进展被分成三类进行了公布。《人民警察法 (修改)》被列入第二类项目 “需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案”之中。

【小结】

人民警察是我国法律中对 “警察”的特定称谓,是纳入专门的编制序列、被授予警衔的国家工作人员,是具有武装性质的国家治安行政和刑事司法力量;包括公安机关、国家安全机关、监狱的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。人民警察担负着维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动的任务;中国人民武装警察部队执行国家赋予的安全保卫任务。人民警察必须坚持群众路线,全心全意为人民服务;必须以宪法和法律为活动准则。在新时期,“对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明”是加强公安工作和公安队伍建设的总纲领,是公安机关治警建警的总方略、人民警察立警从警的座右铭。

形式意义上的人民警察法,即 《人民警察法》,是国家立法机关根据宪法制定的,规范、保障人民警察队伍建设和职权行使的专门法、综合法,具有主体特定、内容广泛、调整手段复合等特征。实质意义上的人民警察法,即我国法制体系中的警察法,是调整在行使警察权或是实现警察职能中发生的与警察主体相关的各种社会关系的法律规范的总和。其效力渊源包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、国际条约等。

【思考题】

1.人民警察的本质特征是什么?

2.警察权有哪些特征?

3.新旧 《人民警察法》发生了哪些变化?

【延伸阅读】

1.许韬,张俊霞,余湘青,李亮.中外警察法比较研究.北京:中国检察出版社,2009.

2.程琳.警察法学通论.北京:中国人民公安大学出版社,2018.

3.师维.论警察法渊源.河南警察学院学报,2012(4).

4.慧生武.论警察权的性质与特点.河南警察学院学报,2010(2).

5.李玉华,高源.《人民警察法》的定位及立法完善.法学杂志,2018 (1).