第一节 人民警察

一、人民警察的含义

(一)警察的定义

根据马克思主义学说,警察是阶级专政的重要工具之一,是按照统治阶级的意志和利益,依靠暴力和强制等特殊手段维持社会治安秩序和公共安全的具有武装性质的国家力量。警察随着国家的产生而产生,也将随着国家的消亡而消亡。恩格斯在考察雅典国家的历史后指出:“雅典人在创立他们国家的同时,也创立了警察,即由步行的和骑马的弓箭手组成的真正的宪兵队。”但在奴隶社会和封建社会中,没有专门的警察机关,也没有专门的警察队伍,警察职能由军队、监狱或者地方的行政官吏分别行使。直至1789年,法国资产阶级革命推翻了国王路易十六的统治,根据制宪会议的决定,建立了保安官制度,警察从军队中分离出来,开始走上专门化的道路。1829年,时任英国内政大臣的罗伯特·比尔敦促议会通过 《大都市警察法》,创建伦敦大都市警察,近现代意义上的警察制度正式诞生。1898年,时任湖南巡抚的陈宝箴等在长沙组织创办了湖南保卫局,西方近代警察制度被引入中国。中国共产党领导下的警察创建于土地革命战争时期,1927年成立的中央特科是我党专门建立的情报和保卫组织,为后来人民革命政权警察机构的建立奠定了基础;1931年组建的国家政治保卫局已经具有警察机关的基本职能,标志着我党领导的新民主主义国家人民警察机关的正式诞生。经历了新民主主义革命阶段和社会主义建设阶段,我国的警察制度日益发展完善。

在警察学及警察法学理论研究中,“警察”有着不同的定义。概括而言,从功能和作用的角度讲,警察是维护社会治安和国家安全,防止危害并增进社会福祉的一种行政作用;从行为和运行的角度讲,警察是国家统治和社会治理中,运用各种手段维护国家安全和社会治安秩序的行为;从主体的角度讲,警察是依法维护国家安全和社会治安的组织、人员,即警察机关和警察人员的总和。

在我国现行立法中,“警察”通常作为特定的人员称谓而组合使用。其中,最为普遍的便是 “人民警察”。例如,《人民警察法》《中华人民共和国人民警察警衔条例》(以下简称 《警衔条例》)《中华人民共和国人民警察使用警械和武器条例》(以下简称 《使用警械和武器条例》)《公安机关人民警察纪律条令》《公安机关人民警察奖励条令》等法律、法规和规章的名称中便含有 “人民警察”。按照所履行的主要职能及特殊性质,《人民警察法》《中华人民共和国道路交通安全法》(以下简称 《道路交通安全法》)《中华人民共和国海关法》(以下简称 《海关法》)《中华人民共和国人民武装警察法》(以下简称《武装警察法》)等法律法规中还规定了 “司法警察”“交通警察”“缉私警察”“人民武装警察”等。

我国是人民民主专政的社会主义国家,国家的一切权力属于人民。人民的警察即人民警察,这既突出了人民警察的政治性,又与近代警察显著区分。从这个角度讲,作为人员主体,“警察”与 “人民警察”可谓同义。

(二)人民警察的概念

1957年全国人民代表大会常务委员会第七十六次会议通过的 《中华人民共和国人民警察条例》第1条规定:“中华人民共和国人民警察属于人民,是人民民主专政的重要工具之一,是武装性质的国家治安行政力量。”这一规定是在当时历史条件下,对人民警察性质的明示,也可视为对人民警察所作的实质定义。1995年颁布实施的 《人民警察法》的起草过程中,曾经对 《人民警察条例》第1条进行了修改,认为其比较准确地体现了人民警察的基本性质,但是考虑到人民警察不仅是武装性质的的国家治安行政力量,而且还具有刑事侦查、执行刑罚等刑事司法职能,人民法院、人民检察院也还有司法警察。所以,将人民警察的性质表述为 “人民警察是人民民主专政政权武装性质的治安行政力量和刑事司法力量”。在全国人大常委会审议时,这一关于人民警察性质的草案条文被修改,没有出现在正式的法律中,只是在 《人民警察法》第2条明确了人民警察的范围。

结合 《人民警察法》《公安机关组织管理条例》以及其他有关法律规定,可以认为,人民警察是纳入专门的编制序列、被授予警衔的国家工作人员,是具有武装性质的国家治安行政和刑事司法力量。

首先,人民警察是依法履行公务的国家工作人员。《人民警察法》虽然未对人民警察作出定义,但通过范围的描述表明人民警察整体上系国家机关中的工作人员;第5条规定的 “人民警察依法执行职务,受法律保护”,更加直观地体现了人民警察系履行公务的人员。《公务员法》第22条规定:“国家根据人民警察、消防救援人员以及海关、驻外外交机构等公务员的工作特点,设置与其领导职务、职级相对应的衔级。”这在一定程度上反映了公务员与人民警察之间的一般与特殊的关系。

其次,人民警察实行专门的组织管理制度,警衔是其显著标志。《人民警察法》第24条规定:“国家根据人民警察的工作性质、任务和特点,规定组织机构设置和职务序列。”第25条规定:“人民警察依法实行警衔制度。”《公安机关组织管理条例》第19条规定:“公安机关人民警察使用的国家行政编制,实行专项管理。”《警衔条例》第3条规定:“警衔是区分人民警察等级、表明人民警察身份的称号、标志和国家给予人民警察的荣誉。”这些法律规定明确了人民警察的组织管理有别于其他国家工作人员。

第三,人民警察既履行治安行政管理职能,又行使刑事侦查、刑罚执行等职权。《人民警察法》第6条规定的公安机关人民警察依法履行的14项职责,覆盖了行政与刑事两大领域。这些职责在 《治安管理处罚法》《集会游行示威法》《出境入境管理法》《道路交通安全法》《刑事诉讼法》等法律法规中被进一步确定。“人民警察是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量”,《公安机关组织管理条例》中的这一规定高度概括了人民警察的职能地位。

最后,人民警察具有武装性质。人民警察要与违法犯罪活动特别是暴力性、严重性的违法犯罪活动作斗争,维护国家安全和正常的社会秩序,就需要有武力和组织保障,配备相应的警械和武器,实行严格的内务秩序和纪律管理。《人民警察法》《中华人民共和国监狱法》(以下简称 《监狱法》)《戒严法》《中华人民共和国反恐怖主义法》(以下简称 《反恐法》)《使用警械和武器条例》《中华人民共和国看守所条例》(以下简称 《看守所条例》)等法律、法规赋予了人民警察使用警械和武器的权力。《人民警察法》《公安机关组织管理条例》《警衔条例》《公安机关人民警察内务条令》《公安机关人民警察纪律条令》《公安机关人民警察训练条令》《公安机关人民警察奖励条令》等法律、法规和规章为人民警察队伍的正规化建设提供了必要依据。人民警察的武装性质突出的是其特殊强制力,而不属政治范畴,这与宪法和法律中规定的武装力量有着根本区别。

二、人民警察的任务和范围

(一)人民警察的任务

人民警察的任务是法律确定的人民警察所承担的工作内容和必须达到的目标要求。根据 《人民警察法》第2条第1款的规定,人民警察的任务包括:维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。

1.维护国家安全

《中华人民共和国国家安全法》(以下简称 《国家安全法》)第2条规定:“国家安全是指国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力。”维护国家安全首先是指维护国家核心利益的安全,包括国家政权、主权、统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展;其次包括维护国家其他重大利益的安全。2014年4月习近平总书记在中央国家安全委员会第一次全体会议上的讲话中提出了总体国家安全观这一全新的战略思想,这是新时期维护国家安全的根本方针政策。按照总体国家安全观的要求,维护国家安全的具体任务,既包括政治、军事、国土传统安全,也包括经济、文化、社会、科技、信息、生态、资源、核安全等非传统安全,还包括外层空间、国际海底区域和极地这些新型领域的安全,以及中国海外安全利益。根据 《国家安全法》第42条的规定,国家安全机关、公安机关的人民警察在维护国家安全工作中,一是要依法搜集涉及国家安全的情报信息,二是要依法行使侦查、拘留、预审和执行逮捕以及法律规定的其他职权。

2.维护社会治安秩序

社会治安秩序,是指符合统治阶级意志和利益,由国家法律法规进行规范的,其中涉及公民生命财产安全和社会稳定的社会秩序,包括国家工作秩序、社会公共秩序和公民生活秩序。维护社会治安秩序的工作主要有以下四方面的内容:一是积极防范和制止危害社会治安秩序的违法犯罪行为;二是坚决依法打击危害社会治安秩序的违法犯罪分子;三是全力维护社会稳定,积极预防、妥善处置群体性事件,依法化解社会矛盾和群众纠纷,巩固和发展安定团结的政治局面;四是依法进行维护社会治安秩序的行政管理,创造良好的社会环境。《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》中指出,创新社会治安治理机制要从完善治安管理防控机制、创新惩防犯罪工作机制、完善国际警务合作机制、健全情报信息主导警务机制等方面,创新治安治理方式、提高治安治理水平。要围绕创新立体化社会治安防控体系,建立健全更加注重源头预防、综合治理的社会治安治理模式。要加快建立以公民身份号码为基础的公民统一社会信用代码制度,推动建立违法犯罪记录与信用、相关职业准入等挂钩制度。要健全社会治安组织动员机制,推动社会治安社会化治理。健全涉众型经济犯罪、涉电信诈骗犯罪侦查工作机制。要健全同有关部门密切协作、高效顺畅的海外追逃追赃、遣返引渡工作机制,等等。

3.保护公民的人身安全、人身自由和合法财产

公民的人身安全包括公民的生命权、健康权。保护公民的人身安全,就是保护公民的生命权、健康权不受侵犯,依法打击杀人、伤害、绑架、强奸和拐卖妇女、儿童等违法犯罪活动。公民的人身安全遇到紧急危险的,人民警察要依法积极救助。

公民的人身自由包括公民的身体自由和人格尊严、住宅、通信自由、通信秘密。保护公民的人身自由,一方面是要同侵犯公民身体自由、人格尊严、住宅、通信自由、通信秘密的违法犯罪行为作斗争;另一方面是要在执法过程中,严格遵守法律法规及相关制度的规定,文明执法,尊重各民族信仰和地方性的风俗习惯,不得利用职权侵害公民的人身自由。

公民的合法财产是公民通过合法途径取得的个人财产。保护公民的合法财产,要预防、制止非法侵害、毁损公民合法财产的行为,严厉打击侵犯公民合法财产的经济犯罪活动;要积极开展法制宣传教育活动,增强公民的自我防范意识和防范能力。保护公民的合法财产,不仅要保护公民个人的合法财产,还要依法保护公司、企业等私营经济主体的合法财产,维护公平、健康的市场经济秩序。

4.保护公共财产

公共财产是指国家和集体所有的财产。《刑法》第91条特别规定:“本法所称公共财产,是指下列财产:(一)国有财产;(二)劳动群众集体所有的财产;(三)用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产,以公共财产论。”现行 《宪法》第12条明确规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”保护公共财产,要求人民警察依法坚决打击以各种手段侵犯公共财产的违法犯罪行为,保护国家的、集体的各种财富不受侵占、破坏,保护社会主义市场经济的正常运行秩序。同时,人民警察要严格遵守法纪,不得有贪污、挪用公共财物等行为。

5.预防、制止和惩治违法犯罪活动

同各种违法犯罪行为作斗争,预防、制止和惩治违法犯罪活动是人民警察的一项长期艰巨的任务。人民警察通过法制宣传教育,落实各种治安防范措施,防止和减少违法犯罪行为的发生;通过快速反应机制,运用必要的强制手段,及时制止正在发生的违法犯罪活动;通过依法查证违法犯罪事实和人员,实施行政处罚,教育改造违法犯罪人员,惩治已经发生的违法犯罪活动。习近平总书记在全国公安工作会议的讲话中指出,要围绕影响群众安全感的突出问题,履行好打击犯罪、保护人民的职责,对涉黑涉恶、涉枪涉爆、暴力恐怖和个人极端暴力犯罪,对盗抢骗、黄赌毒、食药环等突出违法犯罪,要保持高压震慑态势,坚持重拳出击、露头就打。这为公安机关人民警察实现预防、制止和惩治违法犯罪活动的任务目标,提供了重要指引。

(二)人民警察的范围

人民警察的范围,是按照隶属的组织机构及主体的法律性质对人民警察的种类划分,可作狭义和广义两种理解。

狭义的人民警察,即 《人民警察法》第2条第2款规定的人民警察,包括公安机关、国家安全机关、监狱的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。公安机关的人民警察,包括中央公安机关、地方各级公安机关和专门公安机关的人民警察。国家安全机关的人民警察,是隶属国家安全机关,同境内外敌对势力、敌对分子进行斗争的的重要力量。监狱的人民警察,是代表国家执行刑罚任务的监狱管理人员。人民法院、人民检察院的司法警察,是人民法院、人民检察院的人员组成,依照 《人民警察法》管理。警察院校、科研机构等单位中的人民警察按照组织管理关系,分别纳入不同警察组织的人民警察范围。例如,《公安机关人民警察纪律条令》第28条第1款规定:“本条令所称公安机关人民警察,是指属于公安机关及其直属单位的在编在职的人民警察。”《公安机关人民警察奖励条令》第46条第2款规定:“公安机关所属单位及其在编在职人员,公安机关见习期人民警察、离退休人民警察、在编在职工勤人员和公安院校全日制普通学历教育学生参照执行。”

广义的人民警察,除公安机关、国家安全机关、监狱的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察之外,还包括中国人民武装警察部队的人民武装警察。《人民警察法》第51条规定:“中国人民武装警察部队执行国家赋予的安全保卫任务。”人民武装警察作为中国人民武装警察部队的组成人员,在执行国家赋予的安全保卫等任务时,依法履行部分警察职能。另一方面,人民武装警察是国家武装力量中的现役军人,履行军人义务,享有军人权益,按照 《人民武装警察法》《现役军官法》等军事法律法规而非 《人民警察法》管理。并且,人民武装警察包括中国人民武装警察部队的警官和士兵,二者的执法身份和职权有所不同。

2017年11月4日,第十二届全国人大常委会第三十次会议通过 《关于中国人民武装警察部队改革期间暂时调整适用相关法律规定的决定》,“人民武装警察部队改革期间,暂时调整适用 《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国人民武装警察法》中有关人民武装警察部队领导管理体制、职能任务、警衔制度、保障体制、部队部署和兵力调动使用的规定。具体办法按照党中央的有关决定、国务院和中央军事委员会的有关规定执行。改革措施成熟后,及时修改完善有关法律。”2018年6月22日,第十三届全国人大常委会第三次会议通过 《关于中国海警局行使海上执法职权的决定》,明确了调整组建后的中国海警局 (中国人民武装警察部队海警总队)履行海上维权执法职责,执行打击海上违法犯罪活动、维护海上治安和安全保卫等等任务,行使法律规定的公安机关相应执法权。2018年10月修正后的 《刑事诉讼法》第308条第2款规定:“中国海警局履行海上维权执法职责,对海上发生的刑事案件行使侦查权。”

本教材关于人民警察法律制度的介绍集中围绕 《人民警察法》展开,特对人民警察的范围作狭义的界定。

三、人民警察的宗旨和活动准则

(一)人民警察的宗旨

坚持群众路线是人民警察工作的基本原则,是人民警察履行职务的重要保障;全心全意为人民服务是人民警察的根本宗旨,是人民警察一切职务活动的出发点和归宿。《人民警察法》第3条规定:“人民警察必须依靠人民的支持,保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,维护人民的利益,全心全意为人民服务”。在新时期,坚持以人民为中心,既是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,也是坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。人民警察的一切工作都要坚持人民立场,牢固树立执法为民的观念,努力让人民群众在每一起案件办理、每一件事情处理中感受到公平正义,为人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安贡献力量。

(二)人民警察的活动准则

人民警察必须以宪法和法律为活动准则。宪法是国家的根本大法,是其他一切法律制定的根本遵循,而人民警察的职权由国家法律法规所赋予,既不可任意放弃又不可逾越边界。人民警察在执行任务、行使权力、打击犯罪、进行行政管理以及其他一切社会活动中都必须在宪法和法律规定的范围内进行。同时,人民警察是国家重要的执法力量,是国家工作人员的组成,须模范遵守宪法和法律。根据 《人民警察法》第4条的规定:人民警察以宪法和法律为活动准则,还必须做到:

1.忠于职守

人民警察须具有的强烈的事业心和高度的责任感,献身警察事业,热爱本职工作,在自己的岗位上尽职尽责,作出贡献。

2.清正廉洁

人民警察须保持清廉的工作作风和政治本色,自觉抵制不正之风的侵蚀和干扰,不利用职务之便谋取私利,不为金钱、名誉等各种诱惑所动摇。

3.纪律严明

人民警察须牢固树立组织纪律观念,严格遵守各项规章制度,保守国家秘密和工作秘密。

4.服从命令

人民警察须坚决服从上级的决定和命令,保证警察机关的政令畅通、快速反应和协同动作。

5.严格执法

人民警察在执法中,不论查处治安案件,还是侦办刑事案件,都要恪守法定职权和程序,严格依法办事,保证有法必依、执法必严、违法必究,切实做到严格规范公正文明。

党的十八届四中全会审议通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》站在完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度,就全面推进依法治国、建设社会主义法治国家作出了全面部署,对坚持严格规范公正文明执法提出了具体要求。2017年5月19日,习近平总书记在全国公安系统英雄模范立功集体表彰大会上强调,公安机关和公安队伍要坚持党对公安工作的领导,牢固树立 “四个意识”,坚持人民公安为人民,全面加强正规化、专业化、职业化建设,做到对党忠诚、服务人民、执法公正、纪律严明。这 “四句话、十六字”是我们党在新形势下加强公安工作和公安队伍建设的总纲领,是公安机关治警建警的总方略、人民警察立警从警的座右铭,为人民警察的宗旨和活动准则注入了新的丰富内涵。

四、人民警察依法执行职务受法律保护

人民警察依法执行职务是履行职责、行使职权的公务行为,具有国家意志性、法定性和强制性。《人民警察法》第5条规定:“人民警察依法执行职务,受法律保护。”这一规定的含义是:人民警察依法执行职务,不受法律的追究;人民警察依法执行职务,公民、组织有义务予以协助;人民警察依法执行职务,不受非法干涉;人民警察依法执行职务,国家在经费、装备、科技、福利待遇以及优抚等方面给予保障。“依法”是 “受法律保护”的基本前提,人民警察执行职务的行为违反法律规定的,需承担相应法律责任。