第十节 特别行政区政权机关

从政权性质来看,根据 “一国两制”方针,特别行政区的社会经济制度既然保持原有的资本主义制度,那么,按照上层建筑一定要适应经济基础的要求的原理,特别行政区的政治制度不应是社会主义的,即它不是人民民主专政的政权制度。

建立港、澳同胞自己的政权,也就是实行港人治港、澳人治澳,其标准必须是以爱国者为主体的港人、澳人来治理香港、澳门。因此,特别行政区政权应该是以爱国者为主体的政权,是在统一的社会主义国家内的特殊的地方政权,它既不同于内地的人民民主专政政权,也不同于资本主义国家的资产阶级专政政权。

一、特别行政区行政长官制的特点

(一)行政与立法互相制衡

1.行政长官决定是否签署法案

立法会有权制定法律,但立法会通过法案后,必须经行政长官签署、公布方能有效。

2.行政长官有权解散立法会

行政长官如拒绝签署立法会再次通过的法案 (即行政长官发回立法会后又被立法会通过的法案);或立法会拒绝政府提出的财政预算或其他重要法案,经协商仍不能取得一致意见,在这两种情况下,行政长官都有权解散立法会。行政长官在其一个任期内只能解散立法会一次。

3.立法会可迫使行政长官辞职

行政长官如有下列情况之一者必须辞职:一是因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会,重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案,而行政长官仍拒绝签署;二是因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会,重选的立法会仍然拒绝通过所争议的原案。

4.立法会有权弹劾行政长官

如立法会全体议员的四分之一 (香港)、三分之一 (澳门)联合动议,指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职,立法会就有权通过动议,委托香港终审法院首席法官 (澳门终审法院院长)负责组成独立的调查委员会进行调查。调查委员会如认为有足够证据构成上述指控,立法会以全体议员三分之二多数通过,可提出弹劾案,报请中央人民政府决定。

5.行政机关对立法机关负责

港、澳特别行政区政府必须遵守法律,对特别行政区立法会负责:执行立法会通过并已生效的法律;定期向立法会作施政报告;答复立法会议员的质询。

(二)行政与立法互相配合

1.在香港和澳门行政区,分别设有协助行政长官决策的机构,即香港的行政会议和澳门的行政会,这两个机构的成员由行政长官从行政机关的主要官员、立法会议员和社会人士中委任。

2.按照法律规定的程序,行政长官在解散立法会之前除了须征询行政会议 (行政会)的意见外,还应先进行协商,经与立法会协商仍不能取得一致的意见,才可以行使解散权。

3.在立法会举行会议的时候,政府应委派官员列席并代表政府在会议上发言,就有关问题作出说明,以便相互了解和沟通。

4.在香港特别行政区,立法会的部分议员由选举委员会选举产生。而这个选举委员会也就是选举产生行政长官的同一个选举委员会,因此,这部分议员在立法会中能够较多地支持行政长官的工作和政策。

(三)行政主导

行政主导,指的是以行政长官为首长的政府应拥有较大的权力,在政治生活里起积极的主导作用。

1.行政长官地位显要。行政长官具有双重身份,他即是特别行政区的首长,代表特别行政区,又是特别行政区政府的首长,领导特别行政区政府。

2.在行政与立法的关系中,行政处于主动地位。

3.行政会议 (行政会)角色独特,行政会议 (行政会)的设立是体现行政主导的重要方面。

(四)司法独立

司法机关是特别行政区政治体制的重要组成部分,特别行政区的司法独立于行政、立法之外,其活动不受任何干涉。特别行政区享有终审权,并为此设立终审法院,以保持特别行政区司法制度的独立性。

二、特别行政区政府及行政长官

(一)特别行政区政府的性质和组成

特别行政区政府是特别行政区的行政机关。行政长官是行政机关的行政首长、领导特别行政政府。特别行政区行政机关通过行政长官向中央人民政府负责,也向特别行政区立法会负责。特别行政区政府是我国一级地方政府,负责对香港 (澳门)一切行政事务的组织与管理。香港特别行政区政府设政务司、财政司、律政司和各局、处、署。澳门特别行政区政府设司、局、厅、处。

(二)特别行政区行政长官

1.行政长官性质、地位

特别行政区行政长官是特别行政区的首长,代表特别行政区。同时他又是行政机关的行政首长,领导特别行政区政府。行政长官一方面依照基本法的规定对中央人民政府负责,另一方面又对特别行政区负责。此外,还要对立法会负责。

行政长官在港澳地区通过选举或协商产生,由中央人民政府任命。每届任期5年,可连任一次。香港特别行政区行政长官,由年满40周岁,在香港通常居住连续满20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。澳门特别行政区行政长官由年满40周岁,在澳门通常居住连续满20年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。

2.行政长官的职权

行政长官领导特别行政区政府,负责执行应在特别行政区实施的法律;决定政府政策,发布行政命令;签署并公布立法机关通过的法律及财政预算决算;提名并报请中央人民政府任命特别行政区主要官员;依法任免特别行政区的公职人员和各级法院的法官 (在澳门还任免检察官);执行中央人民政府发出的有关指令;处理中央授权的对外事务和其他事务;批准向立法机关提出的财政收支动议;决定政府公职人员是否向立法机关作证;赦免或减轻刑事罪犯的刑罚;处理请愿、申诉事项等。

(三)特别行政区政府主要官员的资格

香港特别行政区政府的主要官员必须由在香港通常居住连续15年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。

澳门特别行政区政府的主要官员必须由在澳门通常居住连续15年的澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任。

(四)特别行政区政府的职权

制定并执行政策;管理各项行政事务;办理中央人民政府授权的对外事务;编制并提出财政预算、决算;拟定并提出法案、议案、附属法规;委派官员列席立法会并代表政府发言。

三、特别行政区立法机关

(一)立法机关的组成

特别行政区立法会是真正拥有立法权力的名符其实的立法机关。香港特别行政区立法会除第一届任期为2年外,每届任期4年。澳门特别行政区立法会除第一届另有规定外,每届任期4年。

香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可当选为香港特别行政区立法会议员,所占比例不得超过立法会全体议员的20%。

澳门特别行政区立法会议员由澳门特别行政区永久性居民担任。立法会多数议员由选举产生。

(二)立法机关的职权

1.立法权

立法会有权根据基本法规定并依照法定程序制定、修改和废除法律。

2.财政控制权

《香港特别行政区基本法》第73条规定,根据政府的提案,立法会有权审核,通过财政预算;有权批准税收和公共开支。《澳门特别行政区基本法》第71条规定,澳门特别行政区立法会有权审核、通过政府提出的财政预算案;审议政府提出的预算执行情况报告;根据政府提案决定税收,批准由政府承担的债务。这是立法会控制财政收支、制约行政权力的主要方式和最有效手段。

3.行政监督权

这种监督权既包括对行政机关的施政政策的监督,也包括对行政机关施政工作的监督。就其方式来讲,一是质询,即对政府的工作提出质询和询问并要求答复;二是辩论,即对行政长官的施政报告或任何有关公共利益问题进行辩论。

4.对行政长官的制衡权

立法会对行政长官具有制约与平衡的权力,是特别行政区行政制度设计的一个特点。根据基本法的规定,立法会对行政长官的制衡权力有两项:弹劾行政长官;迫使行政长官辞职。

四、特别行政区司法机关

根据 《香港特别行政区基本法》《澳门特别行政区基本法》的规定,特别行政区各级法院是特别行政区的司法机关,行使特别行政区的审判权。特别行政区法院独立进行审判,只服从法律,不受任何干涉。

香港特别行政区设立终审法院、高等法院、裁判署法庭和其他专门法庭。香港特别行政区不设检察院。香港特别行政区设律政司,主管刑事检察工作。

澳门特别行政区行使司法职能的机关主要是法院 (初级法院、中级法院和终审法院),行政法院和检察院。澳门特别行政区设检察院,独立行使法律赋予的检察职能。

【小结】

权力不是浮在水面运行的,需要借助于国家机关为载体。一国国家机构的设立既有人类的共同智慧,又与一个国家的民族、历史、文化紧密相关。一国各国家机关的关系同样建立在历史传承与现代政治文明的双重作用之下。全国人民代表大会是我国的最高权力机关,由它产生并监督其他各中央国家机关。在诸多国家机关中,民族自治地方的自治机关,是我国多民族统一国家创造的有中国特色的解决机制。而 “一国两制”更是人类历史上史无前例的制度创新,香港特别行政区、澳门特别行政区是落实 “港人治港”“澳人治澳”方针的具体实践。国家监察委员会的创设,是我国传统监察制度在现代中国的换羽新生,更是全面依法治国之下开展制度反腐、对腐败零容忍、对公职人员全覆盖的监察体系。

【思考题】

1.我国国家机构的组织和活动如何体现民主集中制原则?

2.全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委员的关系是什么?

3.如何理解国家主席的宪法地位?

4.如何理解国务院总理负责制?

5.如何理解国家监察委员会的宪法地位?

6.如何理解人民法院独立行使审判权?

7.如何理解人民检察院的宪法地位?

8.特别行政区的政权机关具有怎么样的特点?

【延伸阅读】

1.[英]洛克.政府论.瞿菊农,叶启芳译.北京:商务印书馆,1997.

2.[英]詹宁斯.法与宪法.龚祥瑞,侯健译.北京:生活·读书·新知三联出版社,1997.

3.周伟.各国立法机关委员会制度比较研究.济南:山东人民出版社,2005.

4.许崇德主编.港澳基本法教程.北京:中国人民大学出版社,1994.

5.任进.政府组织与非政府组织.济南:山东人民出版社,2003.