第五节 地方各级人民代表大会和地方各级人民政府

一、地方各级人民代表大会

中华人民共和国地方各级人民代表大会是由中国共产党领导的中华人民共和国国家权力机关,是人民代表大会制度的基础。人民代表大会包括:全国人民代表大会;省、自治区、直辖市的人民代表大会;设区的市、自治州的人民代表大会;县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会;乡、民族乡、镇的人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关,地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

(一)组成和任期

地方各级人民代表大会由代表组成。1954年 《宪法》和 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》规定,省、直辖市、县、设区的市的人民代表大会由下一级的人民代表大会选举;不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。省人民代表大会每届任期4年,直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期2年。1975年 《宪法》改为省、直辖市的人民代表大会每届任期5年,地、区、市、县的人民代表大会每届任期3年,人民公社、镇的人民代表大会每届任期2年。1978年 《宪法》规定,县、市、市辖区的人民代表大会每届任期3年,取消关于地、区作为一级政权的规定。1982年 《宪法》和 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会代表由下一级人民代表大会选举产生;县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举产生。根据现行 《宪法》的规定,地方各级人民代表大会每届任期5年。

(二)地方各级人民代表大会行使的职权

省、自治区、直辖市的人民代表大会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定和颁布地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;设区的市的人民代表大会根据本市的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行,并由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;经济特区所在地的省、市的人民代表大会根据全国人民代表大会的授权决定,制定法规,在经济特区范围内实施,根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案;民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例,报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效,并由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

县级以上的地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行,保证国家计划和国家预算的执行;审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告;管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作,发布决定和命令,任免、培训、考核和奖惩行政工作人员;设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行;选举本级人民代表大会常务委员会的组成人员;选举省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长,县长、副县长,区长、副区长;选举本级监察委员会主任、本级人民法院院长和人民检察院检察长,选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准;选举上一级人民代表大会代表;听取和审查本级人民代表大会常务委员会的工作报告;听取和审查本级人民政府和监察委员会主任、人民法院、人民检察院的工作报告;撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议;保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保护各种经济组织的合法权益;保障少数民族的权利;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

乡、民族乡、镇的人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行;在职权范围内通过和发布决议;根据国家计划,决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划;审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告;决定本行政区域内的民政工作的实施计划;选举本级人民代表大会主席、副主席;选举乡长、副乡长,镇长、副镇长;听取和审查乡、民族乡、镇的人民政府的工作报告;撤销乡、民族乡、镇的人民政府的不适当的决定和命令;保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;保护各种经济组织的合法权益;保障少数民族的权利;保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利。

二、我国的地方各级人民政府

地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关,是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间,对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都服从国务院。

地方各级人民政府必须依法行使行政职权。地方各级人民政府每届任期五年。基本上分为省 (自治区、直辖市)、县 (自治县、市)、乡 (民族乡、镇)三级。既是国家的,也具有地方属性;既是国家机构体系的重要组成部分,负责执行或保证执行宪法、法律、行政法规和上级国家机关的决议决定,办理上级国家机关交办的事务,同时也是地方单位,依法管理地方事务;民族自治地方的自治机关还享有自治权。

地方各级人民政府对本级人民代表大会和它的常务委员会以及上一级国家行政机关负责并报告工作,受国务院统一领导,管理本行政区域内的各项行政工作。

地方各级人民政府一方面要对本级人民代表大会负责,另一方面也要对上一级国家行政机关负责。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关,都必须服从国务院的统一领导。地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。

根据宪法和法律的规定,地方各级人民政府主要有以下职权:执行决议,发布决定和命令;领导和监督;管理各项行政工作;依法保障各方面的权利;办理上级国家行政机关交办的其他事项。

(一)组成

1982年宪法规定,省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府,分别由省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成,每届任期5年。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长,市长、副市长,区长、副区长和局长、科长等组成,每届任期5年;乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长,民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任;镇人民政府设镇长、副镇长,每届任期5年。省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长,县长、副县长,区长、副区长,乡长、副乡长,镇长、副镇长,分别由本级人民代表大会选举产生。秘书长、厅长、局长、主任、科长分别由本级人民代表大会常务委员会根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名,决定任免。

地方各级人民政府每届任期与本级人大的任期相同,政府组成人员可以连选连任且并无届数限制,但实践中通常也只连任一届。地方各级人民政府每届任期五年。

(二)领导体制

与国务院一致,地方各级人民政府也实行首长负责制,目的也在于使行政职责分明。但依据民主集中制原则,地方各级人民政府首长对于重大决策问题,同样要召开会议进行商讨,在一定的政府成员间进行民主讨论,然后由首长集中权衡利弊,作出决策,并对决策的后果承担政府责任。这种会议也分为全体会议和常务会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成,常务会议则由人民政府的正副职组成;省、自治区、直辖市、自治州和设区的市的人民政府秘书长也参加常务会议。

领导体制上另一个问题是对上级行政机关和对国务院的责任。比较难于处理的问题是平级国家行政机关间的权责关系,以及国务院各部委与省级人大的关系。从宪法角度看,《立法法》的实施已部分解决了问题。对于前者,主要指国务院各部委之间、各部委与省级及较大的市级政府之间的关系,《立法法》规定部门规章之间、部门规章与地方规章不一致的情况由国务院裁决其适用。后者是指地方性法规与部门规章之间不一致时,由国务院先行裁决,如果决定适用部门规章,则再提请全国人大常委会裁决。《立法法》的规定把行政机关体系内部关系的处理纳入了法治轨道。

(三)派出机关

根据宪法和法律的规定,省、自治区人民政府在必要的时候,经国务院批准,可以设立若干行政公署,作为它的派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候,经省、自治区、直辖市的人民政府批准,可以设立若干区公所,作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府,经上一级人民政府批准,可以设立若干街道办事处,作为它的派出机关。

派出机关不是一级政权机关,也不设立和召开人大,其任务是执行设立和派出它的人民政府交付的任务,协助上级人民政府做好对辖区内的下级人民政府的监督、检查和指导工作。派出机关的性质相当于政府的一个工作部门,所以对它们的监督工作通常由派出的人民政府负责。

行政公署、区公所和街道办事处,法律并不要求必须普遍设立。改革开放以来,在经济发达地区实行 “地市合并”、市管县的体制,已经撤销了一批地区行政公署,有的县原设的区和区公所也被撤销。