第一节 全国人民代表大会及其常务委员会

一、全国人民代表大会的性质、地位、组成和职权

(一)性质和地位

现行 《宪法》第57条规定:“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”

1.全国人民代表大会作为全国人民的代表机关,具有广泛的代表性

现行 《宪法》第59条规定:“全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。”

2.全国人民代表大会代表全国人民统一行使国家权力

现行 《宪法》第2条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”

3.全国人民代表大会在整个国家机构体系中居于最高地位

现行 《宪法》第3条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。”国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院都由全国人民代表大会产生,对全国人民代表大会负责,受全国人民代表大会监督,执行全国人民代表大会制定、修改的法律、通过的决议。

(二)组成、任期和职权

1.全国人民代表大会的组成和任期

根据 《宪法》第59条、第60条规定,全国人民代表大会由省、自治区、直辖市、特别行政区和军队选出的代表组成。各少数民族都应当有适当名额的代表。全国人民代表大会每届任期五年。根据 《选举法》第15条规定,全国人民代表大会代表的名额不超过三千人。

2.全国人民代表大会的职权

现行 《宪法》第62条,以列举的方式规定了全国人民代表大会的16项职权,可以概括为:

(1)立法权。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。宪法的修改与普通法律相比,程序更加严格,要由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。宪法的生命和权威在于宪法的实施。宪法是否长出牙齿,取决于强有力的监督。全国人民代表大会监督宪法的实施。此外,全国人民代表大会有制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律的权力。

(2)组织其他国家机关的权力。全国人民代表大会有权通过选举、决定其他国家机关领导人来组织其他国家机关。根据 《宪法》规定,全国人民代表大会选举中华人民共和国主席、副主席;根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;选举中央军事委员会主席;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;选举国家监察委员会主任;选举最高人民法院院长;选举最高人民检察院检察长。

(3)罢免权。全国人民代表大会有权罢免由其选举和决定的其他国家机关的领导人。现行 《宪法》第63条规定,全国人民代表大会有权罢免中华人民共和国主席、副主席;国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;国家监察委员会主任;最高人民法院院长;最高人民检察院检察长。

(4)国家重大问题的决定权。全国人民代表大会有权决定关涉国家生活的重大问题,包括审查和批准国民经济和社会发展计划和计划执行情况的报告;审查和批准国家的预算和预算执行情况的报告;批准省、自治区和直辖市的建置;决定特别行政区的设立及其制度;决定战争和和平的问题。

(5)监督权。全国人民代表大会为最高国家权力机关,有权监督其他中央国家机关,具体方式包括:全国人大人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作,全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定和法律;国务院对全国人民代表大会负责并报告工作;国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责;中央军事委员会主席对全国人民代表大会负责;最高人民检察院和最高人民法院对全国人民代表大会负责。依据 《全国人民代表大会议事规则》,全国人民代表大会开会期间,一个代表团或者三十名以上的代表联名,可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案。质询案按照主席团的决定由受质询机关的负责人在主席团会议、有关的专门委员会会议或者有关的代表团会议上口头答复,或者由受质询机关书面答复。

(6)调查权。现行 《宪法》第71条规定:“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候,可以组织关于特定问题的调查委员会,并且根据调查委员会的报告,作出相应的决议。调查委员会进行调查的时候,一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”该条规定明确了我国最高国家权力机关有权对特定事项进行调查。但是,在实际宪法运行中,全国人民代表大会及其常务委员会从未组织过任何专门调查,在全国人民代表大会的议事规则里,也没有就此特别调查的法律地位、程序细则以及该特别调查与政府部门、司法裁判机关的关系等问题做出规定。

以上权力,是现行宪法关于全国人民代表大会职权的规定。此外,在 《宪法》第62条最后一款又规定全国人民代表大会还拥有:“应当由最高国家权力机关行使的其他职权”。

二、全国人民代表大会常务委员的性质、地位、组成和职权

(一)性质和地位、组成

全国人民代表大会常务委员会是全国人民代表大会的一部分,是经常行使国家最高权力的机关,是最高国家权力机关的常设机关。全国人民代表大会常务委员由全国人大从自己的代表中选出委员长1人、副委员长若干人、秘书长1人、委员若干人组成,向全国人民代表大会负责并汇报工作、常务委员会的全体组成人员都是全国人民代表大会代表。也可以说,他们全是常务代表,全国人大常委会的任期与每届全国人大任期相同。按现行 《宪法》规定,全国人大常委会委员长、副委员长连续任职不得超过两届。常委会其他组成人员任期不受限制。全国人大常委会设委员长会议,处理常委会的重要日常工作。委员长会议由委员长、副委员长、秘书长组成。全国人大常委会还设立了代表资格审查委员会、香港特别行政区基本法委员会,澳门特别行政区基本法委员会、法制工作委员会、预算工作委员会以及办公厅等机构。

全国人民代表大会根据需要,可以设立若干专门委员会。专门委员会有两种:一是经常性的委员会,一是临时性的委员会,各专门委员会受全国人大领导;在全国人大闭会期间受全国人大常委会的领导。各专门委员会由主任委员,副主任委员若干人和委员若干人组成。各专门委员会可以根据工作需要,任命不是代表的专家若干人为顾问。

专门委员会不是独立行使职权的国家机关,对外不能发号施令,而是帮助全国人大及其常委会研究、审议和拟定有关议案的辅助性组织,专门委员会会议形成的决议只是向全国人大及其常委会提出意见或审议报告,这个决议和全国人大及其常委会的决议有实质性区别。

全国人大各专门委员会主要开展以下工作:第一,审议全国人大主席团或全国人大常委会交付的议案;第二,向全国人大主席团或全国人大常委会提出属于全国人大或常委会职权范围内同本委员会有关的议案;第三,审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令,国务院各部委的命令、指示和规章,省级人大及其常委会的地方性法规和决议,以及省级人民政府的决定、命令和规章,并提出报告;第四,审议全国人大主席团或全国人大常委会交付的质询案,听取受质询机关对质询案的答复,必要时向全国人大主席团或全国人大常委会提出报告;第五,对属于全国人大或全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题进行调查研究,提出建议。除以上共同工作以外各专门委员会还有自己的特殊职责。

(二)全国人大常委会的职权

全国人民代表大会常务委员会的职权主要有:解释宪法和法律、监督宪法的实施;行使国家立法权;监督国家机关的工作;决定、任免国家机关领导人;决定国家重大问题;全国人民代表大会授予的其他职权。

全国人大常委会是会议制机关,举行会议并通过决议是其行使职权的主要方式。全国人大常委会会议有两种形式,一是常委会全体会议,一般每两个月召集一次,必要可临时召集;二是委员长会议。全国人大常委会举行会议期间,全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院和最高人民检察院、常委会组成人员10人以上联合可以向全国人大常委会提出属于其职权范围内的议案。向全国人大常委会提出的议案,由委员长会议决定提请常委会会议审议,或先交有关的专门委员会审议,提出报告后再提请常委会会议审议。议案经过审议后,由常委会全体会议进行表决,获得全体组成人员的半数以上方能通过。法律通过后由国家主席公布,其他决议由全国人大常委会自行公布。

三、我国人大代表的产生、权利及权利保障

人大代表的法律地位具体体现在:第一,各级人大代表是依法选举产生的,他们的代表身份既不是由谁任命的,也不是自主决定的。其代表身份受法律保护。第二,全国人民代表是最高权力机关的组成人员。第三,各级人大代表按民主集中制原则集体行使国家权力。第四,各级人大代表执行代表职务,受法律保护。第五,人大代表必须模范的遵守宪法和法律。

人大代表由选举产生,选举采取直接选举与间接选举相结合的原则。县乡两级人大代表由直接选举产生。全国人大代表是间接选举产生的,包括各省、自治区、直辖市、中国人民解放军的代表。台湾省应选代表由在各省、自治区、直辖市和中国人民解放军中的台湾省籍同胞派代表协商选举产生。全国人大代表每届任期5年。

根据宪法和法律的规定,全国人大代表享有以下权利:出席全国人民代表大会会议,参与国家重大问题的讨论;按法律规定的程序提出议案;提出质询或询问;对议案进行审议、表决,参加国家领导人的选举、决定以及罢免。

全国人大代表除了同其他公民一样享有权利、承担义务之外,宪法和法律还赋予代表如下特殊权利:议案权;质询权;人身受特殊保护权;在全国人大各种会议上的发言和表决,不受法律追究;可列席原选举单位的人民代表大会;获得补贴的权利。

全国人民代表大会代表的义务是:模范地遵守宪法和法律;保守国家秘密;协助宪法和法律的实施;接受原选举单位的监督。