第三节 宪法的制定与修改

宪法制定和修改,是指有权机关制定和修改宪法时所经过的阶段和具体步骤,相比较于普通法律,程序更加严格。

一、我国宪法的历史

(一)共同纲领

1949年9月21日至9月30日在北京举行了中国人民政治协商会议第一届全体会议。中国共产党及各民主党派、人民团体和无党派民主人士等单位的代表 (含候补代表)共662人参加了会议。这次会议代行了中国的立法机构——全国人民代表大会的职权。通过了具有临时宪法性质的 《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称 《共同纲领》);制定了 《中国人民政治协商会议组织法》《中华人民共和国中央人民政府组织法》;决定了新中国的名称为中华人民共和国,国都定于北平 (1949年9月27日改名为北京),中华人民共和国的纪年采用公元,国歌未制定前以 《义勇军进行曲》为国歌,国旗定为五星红旗。会议选出毛泽东为中央人民政府主席,朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席,同时选举出了中央人民政府委员56人。会议还选出了由180人组成的政协第一届全国委员会。《共同纲领》除序言外,共计七章60条,分为总纲、政权机关、军事制度、经济政策、文化教育政策、民族政策、外交政策。从内容上还是从法律效力上看都具有国家宪法的特征,起了临时宪法的作用。它是建国初期团结全国人民共同前进的政治基础和战斗纲领,对于巩固人民政权,加强革命法制,维护人民民主权利,以及恢复和发展国民经济方面起着指导作用。它的许多基本原则在制定1954年 《宪法》时都得到了确认和进一步发展,因而在我国宪政史上有着重要的历史意义。

(二)五四宪法

新中国成立以后,到1954年国家政治经济等各方面的形势发生了重大变化,在 《共同纲领》的基础上制定一部 《中华人民共和国宪法》既有必要又有可能。以毛泽东为首的宪法起草委员会开始起草宪法的工作,并在1954年3月23日由毛泽东代表中共中央向宪法起草委员会提出宪法草案初稿,并决定将宪法草案分发政协全国委员会、各大行政区、各省市领导机关和各民主党派、各人民团体的地方组织进行讨论。3月25日中共中央发出 《关于讨论中华人民共和国宪法草案初稿的通知》,要求各地党委认真领导和组织讨论。从3月25日到5月底,全国政协500多人进行了40多天的讨论,提出意见和疑问3900多条。各大行政区、各省市自治区直辖市,中国人民革命军事委员会、中国人民解放军、中国人民志愿军等单位,组织了8000多人讨论宪法初稿,提出5900余条修改意见。6月11日,宪法起草委员会一致通过了宪法草案。6月14日,中央人民政府委员会一致通过宪法草案,决定向全国公布并交付全国人民讨论。6月16日,《人民日报》公布宪法草案,掀起全民宪法草案讨论的热潮。前后3个月1.5亿多人参加讨论,提出1180420条修改、补充意见和建议。1954年9月15日至28日,第一届全国人民代表大会第一次会议开幕。20日下午,大会全票通过对宪法草案的表决,并向全国发布公告。

1954年的 《中华人民共和国宪法》史称 “五四宪法”,由序言和总纲,国家机构,公民的基本权利和义务,国旗、国徽、首都四章组成,共106条。五四宪法是新中国第一部宪法,确认了我国国体是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家;确认我国的根本政治制度是民主集中制下的人民代表大会制度;规定了我国的国家结构形式是统一的多民族国家,各民族一律平等,各少数民族聚居的地方实行民族区域自治;确认我国过渡时期的经济所有制形式是全民所有制、劳动群众集体所有制即合作社所有制、个体劳动者所有制和资本家所有制;规定了我国国家机构的设置;规定了公民的基本权利和义务等。“五四宪法”以毛泽东 “人民民主专政”的理论为指导,以 《共同纲领》为基础,是中国宪法史上第一部社会主义类型的宪法,也是新中国宪政建设初期的一个标志性成果,开辟了中国社会主义法治国家的新历程。但 “五四宪法”“法律服从政治,政治统率法律”的宪法工具主义理念,导致从没有树立宪法的权威地位。之后的一系列政治运动开始,宪法被束之高阁,酿出文革浩劫。

(三)七五宪法与七八宪法

因为 “左”的思潮及法律虚无主义的泛滥,及至 “文革”的错误发动,五四宪法名存实亡。1975年1月17日,四届人大一次会议通过一部新宪法,史称 “七五宪法”。该宪法虽然保持了五四宪法的基本框架,但是条文从106条缩减到30条。尤其是以 “阶级斗争年年讲、月月讲、天天讲”作为贯穿宪法的基本路线和指导思想,规定无产阶级 “全面专政”,宣称 “大鸣、大放、大辩论、大字报,是人民群众创造的社会主义革命的新形式”,取消 “公民在法律上一律平等”原则,删除五四宪法中保障公民实现权利的一些条款等。这部宪法反映了10年动乱的现实政治,有悖于民主宪政的基本要求,是一部有严重缺陷的宪法,也是中国宪法史上的弯路。

1976年10月,粉碎 “四人帮”。1977年8月,中国共产党召开第十一次全国代表大会,“文化大革命”结束。修改宪法势在必行。1978年3月5日,五届人大一次会议通过新中国第三部宪法,史称 “七八宪法”。该部宪法与七五宪法相比,起到一定拨乱反正的作用,但由于距离文革结束时间尚短,极左思想和 “两个凡是”的观点依然禁锢着人们的头脑,所以无法彻底摆脱文革流毒和影响,如坚持 “阶级斗争为纲”,保留 “大鸣、大放、大辩论、大字报”、不设国家主席等。

(四)八二宪法

1978年12月18日至22日,党的十一届三中全会召开,明确提出 “把全党工作的重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来”,同时指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。从现在起,应当把立法摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”1978年12月13日,邓小平在中央工作会议闭幕会上讲话。他在讲话中明确提出:“为了保障人民民主,必须加强法制。必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”1980年9月,中共中央适时向第五届全国人民代表大会第三次会议提出 《关于修改宪法和成立宪法修改委员会的建议》。1980年9月起,成立了由叶剑英任主任委员,彭真具体负责的宪法修改委员会。1981年6月,中共由十一届六中全会通过了 《关于建国以来党的若干历史问题的决议》。1982年4月24日,五届人大常委会第二十三会议通过并决定将宪法修改草案交付全国人民讨论。1982年12月4日,五届全国人大五次会议正式通过并公布实施 《中华人民共和国宪法》,是为 “八二宪法”,即现行宪法。

二、我国宪法的修改

新中国成立以来,共出台过四部正式宪法,即1954年、1975年、1978年和1982年宪法。五四宪法通过后,诗人臧克家曾写下这样的句子:“我们怎能够抑止住兴奋? 人人腮边闪耀着光荣,我们怎能够不感觉快乐? 幸福紧紧地贴在心窝。”“每一个字是一朵花,它夸耀着新中国的强大和荣华;强烈的幸福感使人发眩,我的心呵,你要兜住它,兜住它……”臧克家在组诗中又写到:“共产党领导人民革命,三十多年的斗争结了果,宪法的条文像一条一条梁柱,建立起美丽幸福的生活。作一个中国人,我感到骄傲,站在祖国的大地上挺起了腰,想想昨天,看看今天,明天的日子还比今天更好。宪法是一面鲜明的旗帜,它号召我们向共产主义迈进:它是一声响亮的号角,鼓舞着全世界被压迫的人民。”另一位作家何其芳先生同样不吝惜自己的笔墨,在讨论 “五四宪法”草案后以诗歌记录下自己的心情:“我们拥抱今天这新娘,用花枝来打扮她的新妆。时间像童话里不老的仙女,永远这样年轻,美丽。”作为新中国宪法学奠基人之一的许崇德教授,亲历了1954年宪法和1982年宪法的诞生,1982年他在宪法修改委员会工作期间的一首诗记录了当时的一个片段:“假日庭园寂,平楼卧室幽。逐行斟字句,对坐语喃啾。灯下词初定,纸间策已筹。宪章临十稿,尚欲益精求。”回溯我国宪法制度的发展历程可以清楚地看到,宪法与国家前途、人民命运息息相关。维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。法律是治国之重器,良法是善治之前提。作为国家的根本法、治国安邦的总章程的宪法,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。宪法的生命和权威在于宪法的实施,而宪法的根本性地位又要求其在相当长的时期内保持恒久和稳定。当宪法无法对国家发展给予正向回应和指导时,便偏离了 “良法”的轨道,“善治”便也无从谈起。

(一)修宪权主体

修宪权,是依照制宪权而派生的低于制宪权而高于立法权的修改宪法的权力。修宪权的特征为:在性质上是制宪权的派生权,因此修宪权应该受到制宪权的制约,不得违背制宪权的基本精神和原则;在效力上低于制宪权而高于立法权;在功能上在于平衡宪法安定性与可变性之间的相互矛盾。根据人民主权原则,修宪权属于人民,即全体国民,因此修宪权行使时必须充分反映人民意志,并且充分尊重宪法程序。不过现实中,各国家为了统治秩序和宪法秩序安定稳固,总是通过宪法规定,将修宪权赋予宪法制定者或者是依照宪法的规定享有宪法修改权的国家机关或其他特定的主体。

我国现行 《宪法》第62条规定,全国人民代表有修改宪法的权力。第64条规定,宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议,并由全国人民代表大会以全体代表的三分之二以上的多数通过。在我国,宪法的历次修改都是直接在党的领导下进行的,由中国共产党中央向全国人大提出修改建议。党在修宪过程中所发挥的领导作用,是以党和人民利益的一致性、党的方针路线的正确性及其崇高的政治威信为前提的。在我国,修宪实质上是党的主张与人民意志的统一,是把中国共产党所集中表达的人民的共同意志和根本利益通过法定程序变成国家意志,从而取得一体遵守的最高法律效力的过程。同时,党员代表在修宪机关的人员构成中占有绝对多数,从而为中国共产党在修宪工作中发挥领导作用提供了组织保证。

(二)现行宪法的历次修正

八二宪法颁布实施以来,共经历了五次修正。

1.1988年宪法修正案

1988年4月12日,七届人大一次会议通过了两条宪法修正案,主要内容是关于经济体制的调整。包括:国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。确立私营经济是社会主义公有制经济的补充。开始了土地有偿使用的灵活做法。

2.1993年宪法修正案

1993年3月29日,第八届全国人民代表大会第一次会议通过第3到第11条修正案,涉及宪法序言中的指导思想和中国特色社会主义理论等,以及经济制度方面的家庭联产承包责任制、实行社会主义市场经济、调整县级国家行政机构的任期由三年到五年。

3.1999年宪法修正案

1999年3月15日,第九届全国人民代表大会第二次会议通过了第12到17条修正案,内容涉及确立邓小平理论在国家中的指导思想地位,确认依法治国的基本方略,以公有制为主多种所有制共同发展以及多种分配形式并存,确定非公有制经济为社会主义市场经济的重要组成部分,将 “反革命活动”修改为 “危害国家安全的犯罪活动”。

4.2004年宪法修正案

2004年3月14日,第十届全国人民代表大会第二次会议通过第18到31条修正案,主要内容包括:“三个代表”写入宪法序言、土地的征收征用和补偿、鼓励支持和引导并依法监督非公有制经济、公民私有财产不受侵犯、国家尊重和保障人权等。

5.2018年宪法修正案

2018年3月11日,第十三届全国人民代表大会第一次会议通过第32至52条修正案。此次宪法修正的有三项重要内容:一是习近平新时代中国特色社会主义思想作为马克思主义中国化的最新成果和中国宪法的指导思想写入宪法;二是取消国家主席连选连任不得超过两届的任期;三是国家监察体制改革,设立全国人大之下的国家监察委员会,作为国家的专职监察机构,实行对公职人员的全覆盖和对贪腐的零容忍。