第五节 法律监督

一、法律监督的概念

法律监督,通常有广义、狭义两种解释。狭义的法律监督指有关国家机关依法定职权和程序对立法、执法、司法等法治运行环节的合法性所进行的监察和督促。广义的法律监督指所有的国家机关、政治或社会组织和公民对法治全部运行过程的合法性所进行的监察和督促。无论哪一种含义上的法律监督,都是法治运行过程中不可或缺的贯穿性机制,是权力制约体系的有机组成部分,因而是现代民主和法治政治的基本运行机制。本节在广义上使用法律监督这一概念。

法律监督涉及三个方面的问题:即谁监督 (监督的主体)、监督谁 (监督的客体)和监督什么 (监督的内容)。这三个方面的统一构成了完整的法律监督概念。

(一)法律监督的主体

法律监督的主体概括为国家机关、政治或社会组织和公民三类。国家机关包括国家权力机关、行政机关和司法机关。这种监督是以国家的名义进行的,具有法律强制力,在一国的法律监督体系中处于核心的地位。政治或社会组织指包括政党在内的政治团体、社会团体、群众组织和企事业单位。这种监督不同于国家机关的监督,它不以国家名义进行,不具有法律效力。它不同于人民群众的监督之处在于它的有组织性,广泛的代表性,因而是监督体系中的重要力量。在当代中国,由于中国共产党的领导地位,党的监督尤其重要,起着关键的作用。公民作为现代社会政治活动的主体,当然具有法律监督主体的资格。这种监督广泛、直接而具体,其作用不可忽视,是法律监督的基础。

(二)法律监督的客体

一般而言,法律监督的客体应包括一切社会关系主体,但其主要所指为运用权力的国家机关、政治或社会组织及其公职人员。

(三)法律监督的内容

法律监督在内容上主要就行为的合法性进行监督,同时在一定范围内也指向行为的合理性。一般而言,法律监督在内容上包括对一切社会关系主体行为的合法性的监督,但与对法律监督客体的确认相应,法律监督在内容上则主要指向国家机关、政治或社会组织及其公职人员运用公权力活动的合法性。其中,对国家机关行使国家立法、行政、司法权力活动合法性的监督,是一种全方位的监督。既包括对其活动内容和结果的监督,也包括对其活动过程和程序的监督;既包括对其制定的规范性文件本身合法 (宪)性的监督,也包括对其立法、行政、司法活动本身合法性的监督。同时,在我国,由于政党特别是执政党以及某些具有政治优势的政治或社会组织,往往行使一定的政治领导权或公共权力,在国家政治和社会生活中发挥重要乃至关键性作用,因而,其行使政治领导权或公共权力的行为在内容、期限、程序上的合法性问题,也应成为法律监督的主要内容。此外,在一定范围内,法律监督在内容上也包括对某些公权力行为合理性的监督。例如,《行政诉讼法》规定的审判机关对行政机关显失公正的行政处罚决定的审查和变更判决,《行政复议法》规定的行政复议机关通过行政复议对具体行政行为合理性的审查,等等。

二、法律监督的功能

法律监督的实质就是监督主体通过监察、督促、督导等具体活动,将监督客体的全部法律活动置于自己的了解和控制之下,保证立法符合本阶级的意志并切实可行,制定出来的法能得到严格实施。因此,现代国家的法制是由立法、执法、司法、守法和法律监督等环节和活动构成的完整概念,法律监督是法制不可缺少的特殊组成部分,是法制的重要保障。法律监督贯穿于法运行的全过程,其功能从根本上说就是维护法的尊严和统一。具体表现为以下三个方面:

(一)保证国家法律体系的完整统一,树立法的权威

法律体系自身的和谐统一是保证国家法律的统一和尊严的内在要求,也是保证法律统一实施的前提条件。有效的法律监督能够保证立法活动及其结果的合法性,消除法律规范之间的矛盾,避免下位法违反上位法,杜绝各法律部门之间的相互冲突、不衔接、不配套的现象,使国家的全部立法以宪法为基础,成为各法律部门紧密衔接,各种规范性文件互相配合的统一整体,具有至上的权威。

(二)保障法在全国范围内的统一实施,维护法的权威

现代法治的真正意义在于法在全国范围内的统一实施,全社会依法办事。在现实生活中,无论立法如何完备,有法不依,执法不严,违法不究的现象总是会时有发生,这是对法的统一和尊严的极大威胁和损害。法律监督是保证法律实施的重要手段。

(三)制约权力,确保国家机关、公职人员依法办事

在任何国家中,国家机关行使执法权、司法权,执行法律、适用法律是法律实施的主要方式和途径。然而,权力需要制约,不受约束的权力必然导致腐败。为了防止权力的滥用和异变,保证国家工作人员忠于法律,公正执法和司法,必须建立最广泛、最切实的法律监督制度。在惩治腐败、加强廉政建设的过程中,充分发挥法律监督的作用,具有突出的意义。

三、法律监督的体系

法律监督体系,是一国不同种类的法律监督有机结合的统一体。受一国国家性质、国家形式、政治体制、历史传统等因素的影响,法律监督体系会呈现出各自不同的特点。我国的法律监督体系,呈现出纵横交错多层次的特点,依监督主体不同可分为国家监督和社会监督两大系统。

(一)国家监督的概念和种类

国家监督,即由国家机关以国家名义依法定职权和程序进行的具有直接法律效力的监督。国家监督因具体实施监督的机关不同,又可分为权力机关的监督、行政机关的监督、监察机关的监督和司法机关的监督四类。

1.权力机关的监督

在我国,权力机关的监督即指各级人大及其常委会所进行的监督。这种监督在国家监督中居于主导地位,其中全国人大及其常委会的监督在整个国家监督中居于最高地位,是具有最高法律效力的监督。

国家权力机关的监督包括两个方面,一是立法监督,二是对宪法和法律实施的监督。

(1)立法监督。立法监督是国家权力机关对享有立法权的国家机关的立法活动及其结果的合法性所进行的监督。在监督内容上,它既要就立法活动本身在权限和程序上的合法性进行监督,又要就立法活动的结果即规范性法律文件本身的合法性进行监督。在监督对象和范围上,根据 《宪法》和国家机关组织法的规定,不同层级的人大及其常委会监督的对象和范围各不相同。

立法监督采用的方式包括批准、备案、发回、宣布无效、改变或撤销等。

(2)对宪法和法律实施的监督。根据 《宪法》和组织法的规定,全国人大监督宪法实施,全国人大常委会监督宪法和法律的实施,有权处理违宪事件,其处理方式包括宣布违宪的法律、法规和其他决定、命令无效,也包括罢免违宪失职的国家领导人。此外,还通过听取和审议最高行政机关与司法机关的工作报告,向有关机关提出质询案、对重大问题组织调查委员会进行调查处理等方式,对宪法和法律的实施进行监督。

根据 《宪法》和有关组织法的规定,地方各级人大监督宪法和法律在本行政区域内的实施,享有广泛而层次有别的对宪法和法律实施的监督权。其监督方式包括听取和审议同级行政机关与司法机关的工作报告,组织视察和检查,进行质询和询问,进行选举和罢免,受理申诉和意见,改变或撤销不适当的决议、决定和命令等。

2.行政机关的监督

行政机关的监督是以各级国家行政机关为主体所进行的监督。其监督客体和内容包括两个方面:一方面是对行政机关行政行为合法性和合理性的监督;另一方面是对社会组织和公民行为合法性的监督。前者是行政权力系统内部的自我约束和控制,以防范和规制行政违法和行政不当及由此产生的权力腐败,促进依法行政;后者是行政权力系统对社会生活秩序的检查和维护,以保障法律在社会生活中的实现。

对行政机关行政行为的监督分为两种:一种是一般行政监督;另一种是专门行政监督。一般行政监督是依行政管理权限和行政隶属关系进行的上级行政机关对下级行政机关的监督。其监督方式包括改变或撤销不适当的规章、决定、命令和指示,以及日常工作检查等。专门行政监督是行政系统内部的专门监督机关以特定的监督形式对国家行政机关及其公职人员违法违纪情况所进行的监督。在我国,专门行政监督包括行政复议监督和审计监督等。行政复议监督是行政复议机关依行政相对人的请求对具体行政行为的合法性、合理性所进行的审查监督。审计监督是国家专门审计机关对下级行政机关及财政金融机构和企事业组织的财务收支、经济效益和财政法纪的执行情况所进行的监督。

行政机关对公民和社会组织守法情况的监督,包括税务、工商、环保和教育行政等部门对公民和企事业组织遵守税法、工商管理法、环保法、教育法等情况的监督。

3.监察机关的监督

监察机关的监督是以国家专门监察机关为主体所进行的监督。根据 《中华人民共和国监察法》(以下简称 《监察法》)的规定,各级监察委员会是行使国家监察职能的专门机关,依法对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。

4.司法机关的监督

司法机关的监督是以审判机关和检察机关为主体所进行的监督。

(1)检察机关的监督。根据 《宪法》规定,人民检察院是国家专门法律监督机关,其监督称检察监督。人民检察院通过行使下列职权实现其监督权:依照法律规定对有关刑事案件行使侦查权;对刑事案件进行审查,批准或者决定是否逮捕犯罪嫌疑人;对刑事案件进行审查,决定是否提起公诉,对决定提起公诉的案件支持公诉;依照法律规定提起公益诉讼;对诉讼活动实行法律监督;对判决、裁定等生效法律文书的执行工作实行法律监督;对监狱、看守所的执法活动实行法律监督等。

(2)审判机关的监督。审判机关的监督亦称审判监督,是人民法院依法对法院系统和其他国家机关、社会组织、公民执法、司法、守法活动所进行的监督。它包括对内监督和对外监督两方面。对内监督是审判机关系统内部依审判监督权限和程序对具体审判活动及其裁决的合法性所进行的监督。对外监督是审判机关依诉讼程序对国家机关、社会组织和公民行为的合法性所进行的监督。其监督方式包括依行政诉讼程序对行政机关行政行为合法性的审查监督;依刑事诉讼程序对人民检察院起诉的案件,在认为主要犯罪事实不清、证据不足或者没有违法情况时,以退回补充侦查或通知纠正的方式所进行的监督;依民事、刑事诉讼程序对公民和企事业组织的违法犯罪行为通过追究责任、实施制裁的方式所进行的监督。

(二)社会监督的概念和种类

社会监督,即由国家机关以外的政治或社会组织和公民进行的不具有直接法律效力的监督。社会监督因具体的监督主体和方式不同,又可分为政治或社会组织的监督、社会舆论的监督和公民的直接监督。

1.政治或社会组织的监督

政治或社会组织的监督在我国具体化为中国共产党的监督、人民政协的监督、民主党派和社会团体的监督。

中国共产党作为政党,在国家生活中居于领导地位,因而以它为主体所进行的监督在社会监督乃至整个法律监督体系中具有十分重要的地位。中国共产党的监督通过两种方式实现:一是通过行使政治领导权,督促所有国家机关、政治或社会组织及企事业单位严格依照法律办事;二是通过党的纪律检查机关和党的组织系统对自己的党员和组织活动的合法性进行监督。

人民政协是发扬社会主义民主、联系各方面人民群众的重要纽带,人民群众可通过这种形式充分发挥其监督作用。人民政协的监督包括:监督立法,参与重大决策、重要法律的协商讨论,提出修改意见;监督法律的实施,以视察、考察、调查研究的方式进行。此外,人民政协的监督内容和范围还应包括对行使政治领导权的中国共产党和行使某些公共权力的政治或社会组织行为合法性的监督。

民主党派作为参政党,既参与法律、法规、重大决策的制定、执行,也以各种方式参与对国家法律实施的监督,还以批评建议的方式,对中国共产党制定的大政方针以及行使政治领导权的行为进行监督。工会、青年团、妇联等社会团体以及城市居民委员会、农村村民委员会等群众自治组织,对涉及自己组织和工作范围的法律的贯彻执行情况进行具体的监督,其监督方式包括批评、建议、申诉、控告、检举和诉诸舆论等。

2.社会舆论的监督

社会舆论的监督,主要指新闻舆论的监督,借助传媒手段进行。舆论监督的监督指向最为广泛,特别指向国家机关、政党、政治或社会组织运用公权力的行为。舆论监督具有涉及面广、影响面大、震动力大、透明度好、反应迅速、易取得轰动效应的特点,最能体现社会监督的广泛性、公开性、民主性、效率性要求。但完善舆论监督使其有效发挥作用的前提,是舆论媒体的相对独立和相关立法的完备。

3.公民的直接监督

公民的直接监督指向广泛,特别指向国家机关、政党、政治或社会组织运用公权力的行为。宪法规定的公民的选举权、罢免权、表达权 (包括言论、出版、集会、结社、游行示威自由)、申诉、控告、检举权等,根本上都是一种直接的监督权。国家为此创设多种途径和渠道,提供充分的制度、组织和物质上的条件和便利,是这种监督得以实现的根本保障。

【小结】

法的实施,是指法律规范在社会生活中被人们实际贯彻与施行。法的实施的基本方式,包括守法、执法和司法等三种。法律监督是保证法实施合法性的重要手段。

守法,是指国家机关、社会组织和公民个人依照法律的规定,行使权利和履行义务的活动。执法,是指国家行政机关、法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中,依照法定职权和程序,贯彻实施法律的活动。我国的行政执法要求遵循合法性原则、合理性原则、效率原则。司法,是指国家司法机关依据法定职权和法定程序,具体应用法律处理案件的专门活动。司法的基本要求是正确、合法、及时。司法必须遵循依法独立行使司法权原则、司法平等原则、司法公正原则、司法公开原则和司法责任原则。法律监督指所有的国家机关、政治或社会组织和公民对法治全部运行过程的合法性所进行的监察和督促。法律监督根据主体不同可分为国家监督和社会监督。

【思考题】

1.为什么说 “执行法,比制定法更重要”?

2.为什么领导干部要带头遵法守法?

3.如何实现司法公正?

【延伸阅读】

1.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。

2.姜明安.行政执法研究.北京:北京大学出版社,2004.

3.应松年.行政法与行政诉讼法学:第二版.北京:高等教育出版社,2018.

4.苏力.法条主义、民意与难办案件.中外法学,2009(1).

5.沈德咏.我们应当如何防范冤假错案.人民法院报,2013-05-06.