第三节 执法

一、执法的概念和特征

(一)执法的概念

执法即法的执行,有广义和狭义两种理解。广义上的执法,是指国家行政机关、司法机关和法律授权、委托的组织及其公职人员,依照法定职权和程序,贯彻实施法律的活动,它包括一切执行法律、适用法律的活动。狭义上的执法,是指国家行政机关、法律、法规授权的组织和行政机关委托的组织及其公职人员在行使行政管理权的过程中,依照法定职权和程序,贯彻实施法律的活动。本节在狭义上使用执法这一概念,仅指行政执法,不包括国家司法机关及其公职人员依照法定职权和程序,贯彻实施法律的活动,即不包括法的适用(司法)。

(二)执法的特征

执法是法律实施的重要组成部分,是法律实现的主要途径,其主要特征有:

1.执法主体的特定性

执法权是 《宪法》和法律赋予行政机关的职权。执法行为的具体实施者,既可以是行政机关和法律授权的组织,也可以是行政机关的公职人员和法律、法规授权组织的工作人员,还可以是行政机关委托的组织或个人。它们均以行政主体的名义实施一定的执法行为。

2.执法内容具有广泛性

执法是以国家名义对社会实行全方位的组织和管理,它涉及国家社会、经济生活的各个方面,内容十分广泛。现代社会中,社会事务愈加复杂,行政管理的范围更为广泛,执法的范围也日益扩大。

3.执法活动具有单方面性

与司法机关以第三者身份居间裁判不同,在执法中,行政机关与企业、公民等行政相对人形成行政法律关系。行政机关既是一方当事人,又是执法者。行政机关代表国家,在行政法律关系中居支配地位。执法行为仅以行政机关单方面的决定而成立,不需要行政相对人的请求和同意,但行政复议、行政裁决、行政调解等执法行为不具有单方面性。

4.执法活动具有主动性

法律执行是国家行政机关所应当承担和履行的一种职责。国家行政机关在执法中,一般都采取积极主动的行动去履行职责,而不需要行政相对人的意思表示。在执法中,国家行政机关大多必须主动采取各种措施,使法律规范得到普遍的贯彻执行。

5.执法程序具有效率性

国家行政机关在执法活动中要依照法定程序进行,由于执法要处理较多急迫的问题,如果拖延耽搁,就会给国家利益、社会公共利益或行政相对人合法权益造成重大损害,因此在执法的程序设计上更强调迅速、简便、快捷。执法虽然要追求公开、公正、公平原则,但总体上更注重效率,这在程序方面更为明显。

二、执法的主体

根据 《宪法》和法律的规定,我国的执法主体主要有以下几类:

(一)各级人民政府

各级人民政府是我国执法体系中最重要的执法主体,包括中央人民政府和地方各级人民政府。中华人民共和国国务院即中央人民政府,是最高国家权力机关的执行机关,是最高国家行政机关。凡涉及全国性行政管理的一切重大问题,国务院均有权全权决定。地方各级人民政府是地方各级权力机关的执行机关,是地方各级国家行政机关。在我国,地方各级人民政府具有双重性质:一方面,各级人民政府是国务院领导下的国家行政机关,都要服从国务院;另一方面,地方各级人民政府又是地方利益的代表,是地方权力机关的执行机关,对地方权力机关负责。地方各级人民政府一般分为三级:省、自治区、直辖市人民政府;县、自治县、县级市人民政府;乡、民族乡、镇人民政府。在我国大部分地区,省级人民政府与县级人民政府之间还设有一级人民政府,即自治州人民政府、设区的市和管县的市的人民政府,这些地方的人民政府即为四级而不是三级。

(二)县级以上各级人民政府工作部门

根据 《宪法》和有关法律的规定,县级以上地方各级人民政府可以根据工作需要,设立若干工作部门,承担某一方面行政事务的组织与管理职能,在本级人民政府的领导下,管理所辖行政区域内的某项专门行政事务。政府工作部门包括中央人民政府即国务院下属机构和地方各级人民政府的下属机构。政府工作部门的执法具体负责法律的贯彻执行,是涉及社会生活范围最广、对社会影响最大的执法主体。

(三)法律、法规授权的组织

根据法律、法规的具体授权而行使特定行政职能的社会组织,可以在一定范围内执行法律。例如,《行政处罚法》第17条规定:“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。”法律、法规授权的社会组织的执法同各级人民政府及其工作部门的执法相此,具有自己的特点:第一,法律、法规授权的社会组织的执法权是由单项法律、法规授予的,法律、法规在授予执法权的同时,也规定了它的执法权限、存续期限等,授权组织只能在法律、法规授权的权限范围之内才享有执法权。第二,法律、法规授权的组织具有双重身份:在行使法律、法规授予的权力时,它是行政主体,具有行政执法权;在非行使法律、法规授权的行政职能时,只是一般的民事主体,享有民事权利,承担民事义务。被授权的社会组织在执法时,享有与行政机关相同的行政主体地位,即能以自己的名义执法,并能独立地承担由此而带来的法律责任。

(四)行政机关委托的组织

行政机关委托的社会组织,是指受行政机关的委托,行使一定的行政职权的社会组织。它们的执法,是基于行政机关的委托,而不是基于法律、法规的授权,其执法时只能以委托的行政机关的名义,而不能以自己的名义进行,所产生的法律后果也只能由委托的行政机关承担。

三、执法的原则

执法的原则,是指行政执法主体在执法活动中所应遵循的基本准则。我国的行政执法要求遵循合法性原则、合理性原则、效率原则。

(一)合法性原则

合法性原则也即依法行政原则、行政法治原则,是社会主义法治原则在执法领域的具体体现。合法性原则是现代法治国家对执法的基本要求,也是国家行政机关执法的最高准则。合法性原则,是指执法主体的设立和执法活动不仅要有法可依,而且行政职能的行使必须依据法律规定或由法律授权。

首先,执法主体要合法。执法主体的设立及其职权的设定必须要有法律依据,必须具备法律直接或间接赋予的职权能力和行为能力。执法主体必须在法律规定的职权范围内活动,非经法律授权,不可能具有并行使某项职权。

其次,执法内容要合法。执法主体的一切能产生特定法律效力和法律后果的行为都是执法的内容。执法的内容必须有法律依据,是根据法律的规定作出的,在执法活动中采用的方式必须是法律规定的方式。行政机关对违法、侵权行为要承担法律责任。

最后,执法程序必须合法。执法程序要符合法定步骤、顺序,必须按照各自不同的执法内容来决定所适用的程序,不能任意简化、改变、调换和省略程序。同时,执法还要符合法定时限。

在执法中贯彻合法性原则,实现依法行政,这是现代法治国家行政机关行使权力时所普遍奉行的基本准则,反映了社会从人治向法治转变的历史进程,对于保障行政权力的正常运行、保证行政机关的廉洁是非常必要的。特别在行政职能扩大、行政权力扩张的当代社会,更具有现实意义。

(二)合理性原则

合理性原则,是指执法主体在执法活动中,特别在行使自由裁量权进行行政管理时,要求各种行政措施的采取都要在合法的条件下,同时做到符合客观规律、社会公德、法律目的和公共利益。

行政管理是一项范围广泛、内容复杂的活动,法律不可能都作出具体的规定,在许多领域只能规定基本原则、基本规则,给行政机关留有自由裁量权。行政机关在法律规定的权限内,要根据具体情况使执法活动适宜、恰当、合理。为此,执法主体要平等对待行政相对人,对于实施了同样或类似行为的行政相对人应予公平对待处理;行使自由裁量权时要以法律精神为指导考虑相关因素,尽可能照顾到各方利益,在多方利益之间衡量时要合情合理,禁止偏袒,禁止谋私,严格控制自由裁量权的行使;对于法律只有原则规定或没有规定的,就应以客观、充分的事实根据为基础,依据法律的基本精神和目的,遵循与社会生活公理相一致原则,公平合理地处理,执法要符合当地的善良风俗;执法要做到程序公正,不单方接触行政相对人,不在事先未通知和听取行政相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的处理;对于不适当、不合理等显失公平的执法行为应依法及时予以纠正,宣布无效并予以撤消。

执法遵循合理性原则还要恰当处理 “合理”与 “合法”的关系,在某一项法律规范已不适合社会实际情况,但国家又未明令废止时,行政执法机关可根据法律精神,依照法定程序进行一定变通以适应社会需要。

(三)效率原则

效率原则,是指在依法行政的前提下,行政机关对社会实行组织和管理过程中,必须最大限度地发挥其效能,以最小的投入取得最大的行政效率和效益。

执法的效率原则是依法行政的基本要求之一,它要求行政机关在执法时尊重科学,考虑客观规律,作必要的可行性分析和一定的成本——效益分析,使执法行为具有最大可能的合理性,尽可能给国家、社会、公民带来益处,尽可能避免或减少对国家、社会、公民利益的损害。