第三节 立法的程序

立法程序,即创制法律的程序,是指有权的国家机关制定、认可、修改、或者废止规范性法律文件时所必须遵循的法定步骤和方法。

立法程序虽然是个形式问题,却具有重要意义。首先,它表明国家决策的民主化程度。在专制制度下,立法决策权掌握在少数统治者或君主个人手中,立法被任意左右。在民主制度下,立法成为一种多数人意志的表达、反映和集中过程,严格而合理的立法程序,可以保证多数人的意见得到尊重,民主得到充分发扬。其次,立法程序还表明国家决策的科学化程度。立法程序合理、繁简适当,才能使民意表达充分,集中有序有度,制定出正确反映社会发展需要,自身严谨,内在统一而又便于贯彻执行的法律。可见,立法程序是一个国家民主、法治建设水平和文明程度的重要标志,也是法的权威的重要保证。

任何立法都必须遵循一定的程序,但由于立法的性质不同,立法程序存在一定的差异性。在我国,法律、行政法规、地方性法规、规章等的立法程序均有所不同。本节主要介绍一下全国人民代表大会及其常委会制定法律的程序。

根据我国有关法律规定及立法实践,全国人民代表大会及其常委会制定法律一般分为以下四个步骤:法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决和法律的公布。

一、法律案的提出

这是我国立法程序的第一个阶段。法律案的提出,是指享有立法提案权的国家机关、组织和有关人员,依据法定程序向立法机关提出关于制定、修改、废止某些法律的专门活动。

提出法律案在立法程序上具有正式的性质。这与一般立法倡议不同。法律案一经提出,立法机关就必须列入议事日程,进行审议,后者却只能作为立法机关的参考,采纳与否由立法机关自行决定。在我国,享有向全国人大提出属于全国人大职权范围内的法案的机关、组织和人员是:全国人大主席团、全国人大常委会、各专门委员会、全国人大的一个代表团或30名以上的代表、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院;享有向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内法案的机关、组织和人员是:全国人大常委会委员长会议、常委会组成人员10人以上、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会。

法律案的提出应依据法定程序进行:第一,有提案权的主体在提案时应遵循在主体职权范围内提出法案;第二,应向自己能够提出法案的机关提出法案;第三,应采取一定形式 (如书面形式)、通过一定方式 (如通过一定的机关)、在规定时间内提案。

二、法律案的审议

这是我国立法程序的关键阶段。法律案的审议,是指立法机关对列入议事日程的法律议案进行正式的审查和讨论。

我国对法律案的审议分为专门委员会的审议和立法机关全体会议的审议两个阶段。

《立法法》规定全国人大常委会审议法律案一般实行三审制,但也可以经两次或一次常委会审议即交付表决,当法律案经三次审议后仍有重大问题需要进一步研究的,可以暂不交付表决。法律案被搁置审议满两年的,或因暂不交付表决经过两年没有再次列入常委会议程审议的,该法律案终止审议。这样的审议程序设置既保证了效率,避免了审而不决、拖延时间,又保证法律案得到充分考虑,防止仓促通过而导致立法质量不高。同时 《立法法》还加强了专门委员会在法律审议中的作用,体现了程序的效率价值。专门委员会由专门领域中经过专业训练的人员组成,具有一般人不具备的专业知识,由他们对某一专门法律案进行审议显然更有效率,同时更能保证立法的质量。在常委会审议法律案的形式上,《立法法》明确规定了分组会议、联组会议和全体会议不同形式的适用,有效提高了审议的质量和效率。而在地方性法规的制定程序中,参照全国人大及其常委会的做法,规定要有统一审议的环节,以进一步提高地方性法规的质量,保证法制的统一。

此外,对 《宪法》草案和其他的一些重要的法律草案,在提交立法机关审议前,交由全民或有关部门讨论,征求意见。

三、法律案的表决

在我国立法程序中,这是具有决定意义的步骤。法律案的表决,是指立法机关对法律案正式表示同意不同意的活动。表决的结果直接关系到法律案究竟能否成为法。法律案的通过,是指法律案经表决获得法定多数的同意而形成的一种立法结果。法律案的表决和通过关系非常密切,但并非同一个概念。表决法律案是通过法律案的必经阶段,是法律案获得通过的前提;通过法律案则是表决法律案的一个主要结果、主要目的。每个列入审议议程的法律案都要经过表决这一程序,但并不都能获得通过。

表决法律案的方式,有公开表决和秘密表决两种。目前各国表决法律案时普遍采用公开表决的方式。在我国,全国人大及其常委会表决法律案时,通常采用无记名投票方式,或者采用举手表决的方式。近几年还采用了电子表决仪器进行表决,使无记名投票方式科学化。关于表决通过法律的法定人数,我国采用各国的通例。一般法律由全国人大及其常委会以全体代表的过半数通过。宪法的修改则由全国人大以全体代表的2/3以上的多数通过。在许多国家,法律案经大会审议、表决并获通过后即成为法。在另一些国家,法律案经大会审议通过后,还要经过诸如另一院复议、公民公决、国家元首批准、合宪性审查等程序并获得通过后才能成为法。

四、法律的公布

这是立法程序的最后一个步骤。法律的公布,是指立法机关将已通过的法律依法定形式予以正式公布。

我国 《宪法》规定,中华人民共和国主席根据全国人大决定和全国人大常委会的决定,公布法律。要使法律广为人知并发挥其作用,就必须将法律公之于众,使国家机关、公职人员和公民都能了解法律,执行和遵守法律,从而实现立法的目的。如果法律的公布程序不完善,相当于阻断了法律从立法到公众的通道,那么立法哪怕制定得再完善也不能起到应有的作用。我国 《立法法》规定法律签署公布后,必须及时在全国人民代表大会常务委员会公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。行政法规签署公布后,及时在国务院公报和在全国范围内发行的报纸上刊登。公报和报刊相结合的公布制度不仅更为迅捷全面,而且规定了公报为标准文本,避免了冲突的出现。

法律的公布与法律的生效有着密切的关系。凡是未经公布的法律,都不能发生效力,不能予以实施。但公布后的法律是否生效,主要有两种情况:一是法律公布之日起生效;二是法律于公布后经过一定的期限生效。具体采用何种形式,由该法律本文明确规定。