第二节 立法的基本原则

立法的基本原则,是指有关国家机关在制定、认可、修改和废止法律规范的活动中所应当遵循的基本准则。

当代中国立法必须遵循下列基本原则。

一、依法立法原则

依法治国,建设社会主义法治国家,已成为中国的基本治国方略。在依法治国,建设社会主义法治国家的进程中,首先面临的问题就是立法法治化问题。立法作为国家和社会走向法治境界的前提和基础,首先需要实行法治化,需要坚持依法立法原则。我国 《立法法》第3条规定 “立法应当遵循宪法的基本原则”,《立法法》第4条规定 “立法应当依照法定的权限和程序,从国家整体利益出发,维护社会主义法制的统一和尊严”。根据 《立法法》的规定,依法立法原则主要表现为立法权限合法、立法内容合法和立法程序合法三个方面。

(一)立法权限合法

立法权限合法是立法法治原则的必然要求。立法权限合法宏观上要求民主、科学地划分立法权限并使之法制化,微观上要求法律案的提出权、审议权、表决权和法律的公布权的归属和界限都应由法律予以明确规定。立法权限合法表现了立法权的制约性。立法权在国家权力体系中居于首要地位,但它不是也不能是没有范围和限制的。立法权的限度由法律明确加以设定,它同其他权力一样受到法律的规制。立法权不能成为专制性的权力,它要承受社会公众的监督。立法权限合法还预示着立法权的权威性。立法权限合法一方面限制和消除了立法的专断性,另一方面又确立了立法权的权威性,使立法权具有极大的权威、极高的尊严和神圣不可侵犯性,任何组织和个人都不得干扰和妨碍立法权的行使。这两个方面的结合能够保障立法权民主、科学地运行,而这正是立法法治原则所追求的最高境界。

(二)立法内容合法

立法内容合法是依法立法原则的自然追求。首先,立法内容合法表现为立法内容的合宪性。《宪法》是国家的根本大法,是其他所有法律、法规、规章的总依据,是其他所有规范性文件的效力来源。坚持依法立法首先必须坚持依宪立法。立法内容是否合乎 《宪法》精神和规定,是判断立法内容是否合法的基本标准。其次,立法内容合法还表现为立法内容的统一性。在等级有序的立法体系中,不同位阶的立法应保持协调一致。低位阶的立法须有法律的根据或不与上位阶法相抵触。没有法律依据或与上位阶法相抵触的立法,其内容就不合法。依法立法原则追求的就是通过实现立法内容的协调性和一致性而维护整个法制的统一。第三,立法内容的合法还表现为同位阶的规范性法律文件之间以及同一规范性法律文件内部不得互相矛盾。

(三)立法程序合法

立法程序是立法权运行的重要方式、手续和步骤,也是立法活动顺利展开的必经环节和载体,立法权的行使不仅要遵照法定权限,还要按照法定程序展开。只有实现立法过程的合法化,以制度制约立法行为,才能将各种人治因素,如长官意志、主观随意性、权力干预和干扰等排除在立法程序之外,净化立法环境,规范立法过程。

二、民主立法原则

社会主义法律是人民意志的体现。立法过程就是集中人民的意志,反映人民利益的过程。因此,立法必须坚持民主原则。我国 《立法法》第5条规定“立法应当体现人民的意志,发扬社会主义民主,保障人民通过多种途径参与立法活动”。这主要表现为两个方面的要求:一是坚持人民利益至上;二是保证立法过程的民主。

(一)体现人民意志

坚持立法的民主原则,是人民主权的必然要求。人民利益是最高的法律。因此,无论是国家立法,还是地方立法,都必须体现人民的意志,维护人民的根本利益,保障人民当家作主。首先,立法应当体现社会最大多数人的基本要求,各级、各类立法主体在立法活动中,不能将自己的意志强加于社会最大多数人的共同利益之上,更不能将地方利益、部门利益凌驾于社会最大多数人的共同利益之上。其次,最大多数人的最大利益或共同利益,表现在人们依据宪法和法律享有的各项民主权利、政治权利和社会权利的实现。立法体现人民意志,应当对人们依法享有的各项权利予以充分的确认、维护和保障,任何立法都不能对人们依法所享有的各项权利任意地予以删减或者剥夺。第三,有关公民权利的立法应当是配套的、完整的。因为公民依法所享有的各项权利之间有着互补性和相互制约性。某种权利的缺乏,都将导致其他权利的无法实现。

(二)立法过程民主

立法的民主原则,在形式上就是要求立法工作全过程的各个环节都要充分发扬民主,集思广益。这主要体现在以下几个方面:第一,立法过程的公开化。立法公开化的目的,在于使人民了解情况,便于参与决策和进行监督,通过知情权,行使对国家事务的管理权和监督权。我们生活在越来越信息化的社会里,人民群众要参与立法,必须了解与立法有关的各种信息。这就意味着立法过程要公开。立法工作从立法的构想到草案的拟订过程,包括提案、审议的全过程,都需要集思广益,需要更多的人、各方面的人提供意见,需要大量的信息反馈,包括对某项立法草案所涉及的各方面当事人 (有关地域、有关部门、有关组织和有关公民)的反应。要做到这一点,立法过程就必须公开,好让广大群众都知道法案的内容,拟订中、审议中遇到的问题,以及立法者的意图等等,才好提意见,提建议。也便于执法者充分理解、掌握立法的宗旨和要领,便于法学家进行学术研究。第二,立法过程中的人民参与。我国的法律是人民的法律,是人民通过自己的立法机关制定的。离开了人民群众的积极参与,立法工作就难免脱离实际,法律制定了也难以实施。人民群众参与立法是人民的一项权利。立法机关和立法者要注意依靠人民群众,走群众路线,通过采取听证会、座谈会、论证会、公布法律法规草案等多种形式,广泛听取社会各方面尤其是基层群众的意见,使制定的法律法规充分体现人民群众的共同意愿,切实维护最大多数人的利益。

三、科学立法原则

立法还必须坚持科学原则。《立法法》第6条规定 “立法应当从实际出发,科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。立法的科学原则主要有三个方面的要求。

(一)尊重客观事实

客观实际是立法的生命源泉,脱离现实的立法在社会生活中缺乏生命力。科学立法应当从实际出发,尊重客观事实,实事求是。从实际出发,立法就必须充分考虑我国的基本国情。因地制宜和因时制宜是立法实事求是、从实际出发的具体体现。因地制宜意味着立法要根据我国的基本国情,根据本地区的实际情况,实现原则性和灵活性的统一;因时制宜意味着立法要根据实际情况和实际需要把握立法时机。当前我国最大的国情、最大的实际就是我们仍然是一个发展中国家,仍处于社会主义初级阶段。经过长期努力,中国特色社会主义进入了新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。通过全面深化改革解决解决发展中面临的一系列突出矛盾和挑战,必须正确处理立法和改革的关系,使立法适应社会经济发展和全面深化改革的要求,适应人民群众日益增长的多元化、高品质的法治需求。实事求是,从实际出发的科学立法观还要求以科学的态度对待国外的立法经验,立法可以借鉴甚至可以移植国外合理的内容,但必须立足于我国的基本国情,有目的、有选择、批判地吸收、借鉴,以便为我所用。

(二)科学合理地规定权利与义务、职权与职责

法律是调整社会各种利益的规范,立法是化解矛盾、平衡权益、协调关系的重要手段。法律调整利益的主要方式就是规定公民、法人和其他组织的权利与义务,规定国家机关的权力与责任。检验立法是否科学的实质标准,就是立法是否科学合理地规定权利与义务、权力与责任。

(三)注重社会效益

立法应当注重社会效益,这是科学立法的明确追求。作为立法学上的一个全新概念,立法效益的含义在于:立法要追求立法资源的合理配置,并充分考虑立法后执法和司法的成本和收益。立法过程从某种意义上讲也是一种 “经济”过程,立法行为应当符合经济学的效益最大化原理,树立和强化立法的成本观念和效益意识。