七、拉奥政府的锐意进取

拉奥政府执政五年（1991年6月21日至1996年5月16日），期间对印度最大的贡献是推出新经济政策，其深远的影响一直延续至今。拉奥政府继续了拉·甘地的经济革新，而且其改革的幅度更大、步子更快、领域更广。

纳拉辛哈·拉奥（1921年6月—2004年12月）出生于海德拉巴的卡林那加尔县，属婆罗门种姓。其父亲是一位受人尊敬的农学家。拉奥先后就读于海德拉巴奥斯马尼亚大学、孟买大学和那加浦尔大学，得到理学士和法学士学位。1938年投身印度独立运动，步入政坛。印度独立后，从事海德拉巴邦的国大党党务工作，1956年任该邦国大党主席，1957年进入邦议会和邦政府，先后出任法律和新闻部长、法律和基金部长、卫生部长、教育部长和邦的首席部长。1974年他进入中央，出任国大党总书记。1980年后他在英·甘地和拉·甘地政府中担任外交部长、国防部长和卫生部长等职，在党内声望颇高。拉奥博学多才，通晓多种语言，包括法语、英语、西班牙语和德语，有“语言大师”的美誉。他还是一位作家，运用印度多种方言写作，曾获印度最高文学奖“文学宝石奖”。拉奥还曾到英、美、瑞士、埃及等国讲学。

拉奥

1991年拉奥政府上台时，国家正面临着一场经济危机。拉·甘地改革伊始，一度大张旗鼓、颇具生气，但随后掣肘不断，束缚了改革的充分发展。此后是频繁的政府更迭以及不休的党派之争，这些因素严重影响了政府对国民经济的系统管理。同时，国际上的海湾危机、世界经济衰退、苏联及东欧的剧变，对印度的能源供应、进出口贸易以及接受援助方面，或多或少产生了负面影响。因此1991年在印度终于酿成了一场严重的经济危机。

由于宏观管理失控，印度财政收支和国际贸易收支均告失衡。国营企业管理不善，效益低下，1990—1991年度中央直属的大型企业共有230多家，其中仅有130家盈利，其余多为亏损。地方一级的公营企业的经营状况更为困难，微利企业和长期亏损企业不断增多。国家经济体制的正常运转出现了问题。赤字创出历史最高记录，达到近278亿美元，相当于国内生产总值的8.6%。通货膨胀加剧，物价上涨了17%。据世界银行统计，至1991年印度举外债总额643.15亿美元，仅次于巴西和墨西哥，居世界第三位，还本付息压力巨大。世界油价暴涨，造成印度进口支出大增，1990—1991年度的贸易逆差高达80亿美元。印度的外汇极度短缺，至1991年5月外汇储备已降至12.13亿美元，仅够维持两周的进口量。这使得印度的国际金融信用地位丧失殆尽，国际银行纷纷拒绝贷款。5月21日谢卡尔看守政府不得不动用了20吨储备黄金，抵押给苏黎世银行，获得2.34亿美元的硬通货贷款。

从亚洲环境来看，中国大陆改革开放成绩斐然，四小龙继续着强劲势头，泰国、马来西亚蒸蒸日上。尽管印度在英·甘地重新执政和拉·甘地政府时期改革已然起步，但进展相对缓慢，已明显落后于亚洲诸多国家。印度在亚洲的地位越来越低，一些政治家和有识之士对印度被边缘化的危机感倍增。因此有胆魄、大幅度的改革势在必行。

拉奥政府颇具效益的经济改革的设计师是财政部长曼莫汉·辛格。这位理财能手在出任财长后的第一次讲话中就显示了扭转印度经济颓势的决心，他引用法国文学家维克托·雨果的话：“当一种新思想的时代已然到来时，地球上任何力量都无法阻挡。”拉奥政府先着手解决外汇储备告罄的燃眉之急。1991年7月4日至24日间，印度动用近47吨黄金作抵押，向英格兰银行借贷4亿美元硬通货。接着曼·辛格以一种新经济理念，制订了长期的经济改革方案，即“拉奥—辛格方案”。这是对印度独立以来的经济体制的一次较为彻底的革新，为延续至今的印度经济的发展起了决定性的作用。曼莫汉·辛格的“印度经济改革之父”的称号由此而来。

拉奥政府强调，在国家诸多方面的发展中，经济发展应放在第一位，只有经济增长了，才能做到社会稳定、人心思安，从而为解决政治、社会等方面的问题创造条件。只有经济发展了，才能更好体现社会公正，因为财富增加了，在不降低各阶层原有收入的情况下，才有较多资源兼顾分配，促进社会公正。而追求社会公正正是印度独立以来各届政府孜孜以求的努力方向。

拉奥政府新经济改革的方向和目标是实现印度经济的自由化、全球化和不断加强市场化。新经济政策改变了传统的控制加限制的计划经济管理模式，引入自由竞争的市场机制。1991年7月24日发布的新工业政策和以后的一些改革措施表明，政府把原来由国营部门专营的17种工业门类减为6种，主要是国防工业、原子能、与原子能相关的矿业、铁路运输及采煤业、石油等能源门类，其余均允许私人资本参与。实行了四十多年的许可证制度有了很大变化，除了15种涉及国家安全、战略、环保及高档消费品的产品许可证外，其余的都先后被取消。新工业政策还着重要求国营企业改善经营管理，并以效益取向作为考评它们的标准。对经营不善的企业，或关闭、或出售、或兼并、或承包。而对一些赢利企业，为使它们更适应市场竞争机制和获得可持续发展的动力，也为政府能把部分投资抽回，增加了社会化融资，或股票上市，或部分私有化。

在对外贸易方面，政府通过1992—1997年的进出口政策，把促进出口放在十分重要的地位。政府首先在经济观念上作出了调整，并进行了新的阐述。拉奥—辛格方案努力把印度从计划性的内向型经济转变为以世界市场为目标的外向型经济。在阐释这一观念与传统的自力更生观念的关系时，曼·辛格认为，坚持自力更生的本质目的是让印度经济在世界市场中具有稳固的地位。自力更生不是所有的东西印度自造，而是可以借鉴日本、韩国以出口导向为经济战略的方式，大力发展出口，然后进口印度所需的产品，这就是新经济政策的自力更生的理念。因此印度经济应该、也有必要融入全球化的经济浪潮。拉奥政府以出口为重点，采取了一系列措施。第一，调整汇率。1991年7月上旬政府将卢比贬值20%，增强了印度产品在国际市场的竞争力。第二，改善外汇制度。规定经常性项目的外汇收入可全部自由兑换，提高了出口商的积极性。1993年拉奥政府进一步实行汇率自由浮动。第三，放宽国家专营的出口产品领域。1991年8月将16种专营出口产品门类向私营商开放，国营贸易公司也由12家减为5家。第四，简化进出口手续。除少数关系到国家安全、卫生和环保的产品外，其余绝大多数商品在交纳关税后，均可自由贸易。至1994年基本取消了进出口的许可证制度。第五，降低关税率。关税逐年递减，1991年印度进口商品的平均关税为87%，最高为350%，至1996年平均关税已降至23%，最高关税为40%。第六，给大出口商以更多自主权。政府按出口规模将出口商分为“出口商行”、“贸易商行”、“星级贸易商行”和“超星级贸易商行”，分别给予不同优惠的自主权。第七，参加世界贸易组织。如1994年4月印度等148个国家在马拉卡什签署乌拉圭回合协议。第八，支持印度优质品牌占领世界市场。为提升印度商品在世界市场的知名度，获得较高的附加价值，1996年印度建立“品牌基金”，基金总数为50亿卢比，政府与工业部门各占50%。经过不断努力，印度的进出口贸易有了大幅增长，自1992—1993年度至1995—1996年度，出口的年增长率分别为3.8%、20%、18.4%和20.8%，进口年增长率分别为12.7%、6.5%、22.9%和28.1%。长期存在的外贸逆差有所缩小，如1993—1994年度贸易逆差仅11亿美元。外汇储备也不断增加，由1990—1991年度濒临崩溃时的12亿美元，增加到1995—1996年度的170亿美元。

拉奥政府利用外国资金的战略，从外国经济援助为主转向大力吸引外国资本投资。为此政府制定了一系列引进外资的措施。1992年2月颁布新的《外汇管理法》，外商在完税后可以汇出利润，以此鼓励外国私人资本进入。同年还规定除了国防、铁路运输、原子能及有污染的工业外，其他行业向外资开放。国家优先发展的一些工业部门，如冶金、机械、化工、电子、农机、交通等，外资持股可达51%。外商可独资经营电力、石化、计算机等产业，以及产品全部出口的外向型企业。此外，外商还可享受税率优惠；有权购买土地和转让土地及其他财产；可设立分公司和子公司等。拉奥政府首创印度企业海外融资，1992年允许印度知名企业向国外发行股票和可兑换债券，以解决企业可持续发展的资金短缺问题。从1992年至1996年，印度公司在海外发行股票58.91亿美元，发行可兑换债券7亿美元。在一系列新措施的鼓励下，进入印度的外资不断增加。据2000年《印度储备银行公报》，1991—1992年度至1995—1996年度，年吸引外资分别为1.33亿美元、5.59亿美元、41.53亿美元、51.38亿美元、48.92亿美元。而且，印度引进外资的来源广泛，美国占据首位，其他主要外资来自英国、日本、德国、韩国等，如日本对印度家电业的大力投资，又如1996年韩国现代集团的协议投资额达6.14亿美元，居跨国公司对印度汽车业投资的首位。

拉奥政府在财政金融方面也进行了改革。政府减少财政开支、精简机构、改革税收体制，努力降低财政赤字。同时，修改国家银行法，允许私人银行建立，外国银行开办。至1996年3月各种资本性质的商业银行达到了293家，增强了金融市场的竞争活力。此外，允许国营银行股票上市，上市股票可达总股本的49%。政府减少对银行系统的行政干预，允许银行自行规定存款和贷款的利率。规范资本市场，包括股票交易所和债券市场，并开放保险市场。

拉奥政府在工业、商业等方面的改革初见成效时，又积极推动农业领域的改革。1991年政府不再豁免农民债务，并逐步削减对农业用水、电、化肥的补贴，意在将农业推入市场。从后来的实践结果看，政府在真正将农业补贴转变为农业投资方面，做得相当不尽如人意，因为许多明补实际上演变成了暗补。1994年政府制订了农业新战略决议草案，开启农业的自由化、全球化改革。1.强化农产品出口，既可以创造外汇，增加农民收入，又可以推动农业持续发展。2.推进农、林、牧、副、渔综合发展。3.发展农产品加工业，增加农产品的附加价值。4.吸引更多国内外资本投资农业和农产品加工业。各邦政府依据中央新战略的思路制订了一些激励农业经营者的措施，如调整农产品价格、增加农民收入，废除一些地方性限制，如允许粮食跨邦销售等。

拉奥政府的经济改革取得不菲成绩，不仅在短时期内消除了经济危机，制止了经济下滑，而且很快使国民经济恢复发展。执政之初的1991—1992年度经济增长率跌落到1%左右，以后逐年上升，从1992—1993年度到1996—1997年度，印度国内总产值年增长率分别为5.1%、5.9%、7.2%、7.5%、8.2%，尤其是后三个年度的平均增长率，创造了印度独立以来的新记录。

随着经济逐步繁荣，人心思安，这为政府解决国内社会问题创造了良好条件。长期以来动乱不止的旁遮普、阿萨姆等地区，大都在拉奥政府执政时期基本上复归了平稳。1987年拉·甘地政府因旁遮普地区局势恶化，又一次对其实行总统治理。拉奥政府上台后，阿卡利党及该邦其他一些政治力量要求恢复民主，举行大选。拉奥政府在实施代号为“保卫者”的大规模清剿行动、重创锡克恐怖分子后，顺应民意，在1992年2月25日恢复选举。结果国大党取得胜利，获得人民院13议席中的12席，邦议会117议席中的87席，建立了以宾特·辛格为首的邦政府。新地方政府努力恢复城乡的政治民主，促进经济发展。新德里法庭也适时将参与1984年杀戮锡克教徒的89人判刑，以示安抚。阿卡利党作为反对党，表示与政府合作，积极维护安定。但对于锡克教的极端分子，邦政府并不手软，它以强硬手段抓获其首领马农·查哈尔，迫使其他极端势力投降。旁遮普的动乱基本消除。1997年2月7日旁遮普再次大选，阿卡利党和印度人民党联盟获胜，组建了联合政府，持续了近20年的混乱局面终于结束了。

拉·甘地政府时期，阿萨姆邦的动乱曾一度平息，80年代末阿萨姆联合解放阵线再次以驱逐“外乡人”为借口，发起骚乱并不断斥诸暴力，甚至提出政治独立的要求。1990年联邦政府对其实行总统治理。1991年5月骚乱基本平息后，阿萨姆邦恢复大选，结果国大党获胜，组建了邦政府。联合解放阵线不满，继续以暴力抗争。中央政府则剿与抚双管齐下。1991年9月15日武装军警进驻阿萨姆邦，同时拉奥政府与联合解放阵线的领导人进行谈判，并且实施分化政策，对放下武器者许以11亿卢比的安置费。结果约3 000名极端派武装分子解甲归田。眼见组织瓦解，联合解放阵线领导层同意停止暴力，寻求在宪法框架内解决争端，阿萨姆邦延续了12年之久的动乱基本安定下来了。

尽管拉奥政府在克什米尔问题上也施展着软硬兼施的方法，但终因复杂的局势，遗留问题仍悬而未决。1987年克什米尔邦议会选举中，国大党与国民会议党联盟获胜，反对派发起了动乱。在极端势力中，有些人提出克什米尔归属巴基斯坦，而以查谟—克什米尔解放阵线的一些人主张克什米尔独立。动乱演变成越来越多的暴力。1990年联邦政府对印控克什米尔实施了总统治理，并进行大规模的军事镇压。拉奥政府上台，力图在克什米尔恢复正常秩序，它承诺宪法第370条给予印控克什米尔的特殊地位不变，仍享有一定的自治权，这为和平解决提供了条件。同时对于坚持分裂的极端分子，政府予以重拳打击。1993年10月政府军队包围了斯利那加市的一座清真寺，收缴了恐怖分子储藏在内的大批武器。1996年5月局势稍缓后，拉奥政府兑现允诺，结束了总统治理，举行邦议会选举并亲自去克什米尔以示抚慰。选举的结果是国民会议党获胜，法鲁克担当了首席部长。中央政府承诺给予3.5亿卢比的资助款，帮助克什米尔进行经济重建工作。当然仍应看到，极端分子的武装斗争一直没有停息过。

除了中央与地区政治力量、种族分离主义的斗争外，宗教教派间的冲突是另一个积重难返的社会政治问题。始于80年代中期的印度教与伊斯兰教的寺庙圣地之争，在拉奥政府时期达到狂热并演化为大规模的教派流血冲突。1990年阿德瓦尼的“战车游行”尽管被中止了，但印度人民党强硬的教派主义立场使它在印度北方几个大邦中的影响飙升。不仅在1991年的大选中成为人民院的第一大反对党，而且获得在北方邦、拉贾斯坦邦、中央邦和喜马偕尔邦的执政权。当卡利安·辛格为首席部长的北方邦政府成立后，建立罗摩庙的动议就开始强行实施。北方邦政府采取一系列措施，把巴布里清真寺周围的土地转让给印度教狂热分子并纵容他们在清真寺边上实施印度教寺庙奠基。同时阿德瓦尼重新组织了进军阿约迪亚的朝圣运动。1992年12月6日在印度人民党及世界印度教大会的鼓动下，50余万印度教徒涌向阿约迪亚，在巴布里清真寺外集会。在“捣毁清真寺，建立罗摩庙”的口号声中，成千上万的狂热分子冲入清真寺内，将有着四百多年历史的清真寺拆毁，并在原址修起一座临时性的罗摩庙。护寺的穆斯林奋起反抗，200余人在冲突中丧生。

毁寺当晚，拉奥发表电视讲话，呼吁人民保持冷静，重申政府坚持世俗主义的国策。为阻止事态发展，政府下令拘捕了阿德瓦尼及其骨干26人。此后政府宣布禁止世界印度教大会、国民志愿服务团以及与之对立的伊斯兰教志愿服务团等宗教社团的活动。联邦政府派军进驻阿约迪亚，并表示重建巴布里清真寺和修建罗摩神庙。12月15日政府还宣布对印度人民党执政的北方邦、中央邦、拉贾斯坦邦和喜马偕尔邦实行总统治理。尽管如此，毁寺事件仍然引发了全国性的教派冲突，新德里、贝拿勒斯和孟买的反应尤其强烈，一周之内造成了1 000多人死亡。1993年1月4日孟买又一次发生了袭击穆斯林的教派动乱，致使500余人丧生，大批穆斯林逃离孟买。1月7日政府控制了巴布里清真寺周围的土地，局势才慢慢平息。这是印巴分治后规模最大的一次印度教与伊斯兰教的教派流血冲突，前后约有3 000多人死亡，近6 000人受伤，其中三分之二是穆斯林。拉奥政府对整个骚乱局势的应对无力，饱受各方的批评。