四、印度的农村建设

印度独立之初，首先要解决的是3.6亿人口的吃饭问题，印度落后的农业根本无法承担如此重任，因此改造农村、发展农业生产是当务之急。独立初期国大党发动“增产粮食运动”，它是依照英印政府的“增产粮食计划”而设定的，作为过渡时期的权宜之计。同时国大党自治领政府立即着手改造农村封建的生产关系，确定了以制度改革为主的农业发展战略，其中土地改革是战略的核心。土地改革通过三个步骤完成，即废除包税地主制，规范租佃制，实行土地最高限额。

1948年国大党斋浦尔年会通过了“经济计划委员会”提交的关于废除包税地主的报告。同年12月，邦税务部长会议决定，各邦政府根据自身的实际状况，自行制定废除包税地主制的立法。1949年7月以库马拉帕为首的土地改革委员会制订的《国大党土改委员会报告》，对土地改革政策的形成起了决定性的作用。报告强调，应取消国家和耕种者之间的各类中间人，实行耕者有其田，禁止转租土地，等等。各邦政府经过反复斟酌，先后制订法律，大约在“一五计划”时期付诸实施。

“包税地主制”或称“中间人地权制度”是殖民时期遗留下来的一种畸形地税制，它将包税与土地所有结合在一起。包税人，亦称柴明达尔，由他将某片田地上征收的地税上缴给政府，此时他也成了包税所辖田地的地主，形成了柴明达尔租佃制，这些土地上的农民就成了他的佃农。废除包税地主制的地区主要包括实行原柴明达尔制、马哈瓦尔制的部分地区和原土邦的大多数地区，约占总耕地面积的60%。

各邦有关废除包税地主制的法令有65个之多，但主要原则大同小异。如各种名目的承包地税的中间人一律取消，实际耕种的佃农直接向政府纳租税。中间人的地权除了“自耕地”可留下外，其余的土地包括耕地及荒地、森林、矿山、水利沟渠及渔牧场等，均有政府统一赎买。地价一般为土地年收入的若干倍，但各地区核定的倍数不尽相同，如北方邦的地价是年收入的8倍，中央邦是10倍，拉贾斯坦邦是7倍。赎买金有的支付现金，有的支付定期债券。佃农可根据核定的地价，购买所耕种的土地，可一次性付款，亦可分期付款，当然前一种付款方式更优惠。事实上，政府将佃农购买土地的现金中的五分之四，直接补偿给了原先承包地税的中间人。

在废除包税地主制的过程中，既得利益者不甘心失去地权，进行了一些抗争。由于“自耕地”可予以保留，他们在界定“自耕地”时，将分成农耕种的和雇工耕种的土地，与租佃的耕地区分开，均算作“自耕地”。他们使用各种手段，尽量拖延邦政府有关立法的实施，以便利用时间差，将原来租出的土地收回而变成“自耕地”。如北方邦1950年通过了《废除柴明达尔法和土改法》，但一直延期至1952年7月方才生效。有的包税地主以宪法保障私有财产的规定为由，向法院提出诉状，以图阻挠土地改革进行。印度议会在1951年的宪法第一修正案和1955年的第四修正案作了努力后，才使土地改革走上正轨。全印度赎买耕地面积总计约1.73亿英亩，占当时全国耕地3.6亿英亩的近一半，政府共支付赎买金约41.34亿卢比。原包税地主的佃农中，有2 000万户与政府建立了直接的租税关系，其中许多农户通过购买方式，获得了自己的土地。

几乎在废除包税地主制度的同时，以确保佃农利益为目的的租佃制度改革也在进行。租佃制改革的主要内容是调整地租、保障佃农的租佃权和鼓励佃农购买土地。在“一五计划”期间，联邦政府建议地租不得超过总产量的四分之一或五分之一。各邦的土改立法基本围绕这一定额制订，实际是从三分之一到六分之一不等。立法还规定禁止地主强迫佃农提供其他无偿服务，禁止增派杂税等。但在实际操作中，地主征收的地租往往高于立法规定的数额，有的甚至定为二分之一的租额，加上佃农要负担生产费用，因此他们的实际所得有的还不到一半。

农民的租佃权十分重要，否则佃农在制订租税比率时往往处于弱势地位。1949年7月，土改委员会的报告提出“立即阻止逐佃”，并建议租佃农已连续耕种土地达六年的，应自动获得永佃权或对所耕土地的购买权。但地主为逃避和破坏法律的限制，常常对佃农的耕地不停更换，或以自耕名义夺佃，或逼佃户自愿“退佃”。1955年联邦土改小组针对出现的情况，建议各邦在制订改革租佃制的立法时，必须停止驱逐佃农，已被逐佃者应予以恢复，除非佃农不交纳地租或滥用土地资源。然而，这些政策在贯彻落实时，总是打了很大折扣。

佃农购买的土地，主要是国家在废除包税地主制后，通过赎买政策收回的土地。佃农直接从地主那儿购买土地的情况较为少见。当然也有例外，如西孟加拉的永佃户可以无偿获得土地所有权。

在废除包税地主制和规范租佃制基本完成后，土地大量集中于少数人手中的问题仍然十分严重。1954—1955年间，全印50%以上的土地掌握在10%的农户手中，25%的农户无立锥之地，另25%的农户仅有全印土地的1.2%。印度政府的土地改革重点适时转移到实行土地最高限额上来，以便将过于庞大的地主的剩余土地，分给无地或少地的贫穷农民。1949年国大党土改委员会提出了实行土地持有最高限额。1955年议会通过第四次宪法修正案，授权邦政府可规定土地占有的最高限额，并有权分配超额的土地。1959年1月，国大党通过“农业组织模式”的决议，责成各邦政府制订土地持有最高限额的立法，要求把超过额定的土地归村会管理，由其将无地农民组成合作社进行耕作。至1972年前，联邦政府没有一个统一的土地持有最高限额的标准。各邦的规定差异较大，如南方的喀拉拉邦的个人土地持有最高限额，根据土质的优劣，定为15至37.5英亩，西孟加拉为25英亩，中央邦为28至84英亩，旁遮普为60英亩，而迈索尔邦的弹性较大，为27至216英亩，安德拉邦更高达27至324英亩不等。

但在具体执行时，大土地所有者往往会钻立法不严的空子。例如大地主把土地化整为零，分散在多人名下。又如，立法对种植园、果园、糖厂的甘蔗地、牧场等占地，均不列入最高限额内，所以大地主把农田临时改为果园、牧场等，以逃避最高限额。结果，政府最终征收到的土地与预计的征地数差距很大，据《国家农业委员会报告》事后对这一阶段的总结，各邦征收的土地加在一起才100万公顷，而印度当时拥有的净播种土地面积为1.41亿公顷，其比率仅为0.7%。况且这些剩余土地中，大部分还是不能继续耕种的弃田。因此，真正能分给无地农户的耕地所剩无几了。

以尼赫鲁为首的印度政府在独立后，以较大的气魄，对印度土地制度进行了大胆改革，这对印度的农村建设，有着深远意义。它埋葬了殖民统治色彩的地税制以及原土邦的封建的土地关系。这次土地改革在某种程度上，是一次全国性的土地再分配，它破除了个人大土地持有，保障了租佃农的权利，为印度成为以小土地所有者为主的土地制度，打下了基础。

印度政府在破除旧制度的同时，也十分注重新制度的建设，例如组织农业生产合作社，建立新的农村行政机构，甚至以新的理念、新的方式和新的技术，即以近代化的模式经营农业，使印度农业开始了脱胎换骨。

1949年7月，土改委员会报告中构设了农业四种经营方式，即联户合作耕种、集体农庄、家庭农场和国营农场。由此可见，农业合作社的方式已孕育其间，尤其在前两种经营方式中。按尼赫鲁的设想，是在保留土地私有权的前提下，引导农户们互助合作，联合经营。1959年1月，国大党那格浦尔会议制订的“农业组织模式”决议，把农业合作社的经营管理正式定为基本模式。农业合作社大体分为：信贷合作社、供销合作社和生产合作社，前两种合作社办得较多。生产合作社主要有联合耕种社和集体耕种社两类，尽管时机尚未成熟，但也有一定发展，如政府把征收的超过核定限额的土地划归村会，由村会把无地农民组成合作耕种社。据统计，1959—1960年度各邦建立的农业生产合作社已达2 651个，其中联合耕种社为1 758个，集体耕种社为893个。

过去，包税地主对于包税区域，由承包租税权得到土地权、转而产生了行政权、司法权等政治上的统治权，他们把持着农村的各级机构，操纵着与农村相关的重要事项。土地改革后，以包税地主为中心的旧式管理体制破除了，那么设立新的管理机构就十分必要了。《印度宪法》第四十条给出了指导原则：“邦应采取措施组建潘查亚特（村会），并给予必要的权力和权威，使之发挥地方自治单位的作用。”1954年国大党潘查亚特委员会界定了村潘查亚特的职责：“应包括地方的、社会的、经济的和司法的活动”，具体地说，包括诸如赋税征收、土地的管理与开发、制订生产计划、水利建设、灾荒救济以及社会治安、司法诉讼等事务。为使潘查亚特体制规范化，至1957年1月各邦先后制定了潘查亚特法，使村会的操作有章可循。为进一步完善和健全潘查亚特体制的结构，1956年政府决定在全印筹措建立县、区、村三级潘查亚特。从1959年10月起，印度农村逐步实行了三级体制，其中区一级的潘查亚特较为重要，承担更大的责任，执掌更多的实权。三级潘查亚特体制是破旧立新的结果，也是农村行政体制的近代化，它在联邦政府与农村基层的联系方面，是不可缺少的纽带。

印度农村在土地改革和制度改革的同时，新的理念和新的经营方式产生了，为印度的农业现代化，打下了良好的基础。土地改革后，印度农村演化为地主、自耕农、租佃农和雇农四个阶层，土地私有权也确立了。其中自耕农人数最多，而租佃农的变数最大，并且人数越来越少，如租佃地的面积在总耕地面积中所占的比重，由1953—1954年度的20.33%，下降至1961—1962年度的10.69%。地主以及自耕农开始进行商品生产，以贴近市场的眼光和理念来谋划生产。他们增大投入，开办农场，大面积种植单一产品，使用新工艺、新机械，并且雇工经营，真正促使农业近代化并迅速向现代化迈进。

与此同时，尼赫鲁政府积极推行“乡村发展计划”，主要内容为：实现农村居民充分就业，科学知识引导生产，培训科技人员；建立信心，推广合作；兴办公益事业，如建设乡村道路、蓄水池，建立学校、社团中心，大搞公共卫生等。这项计划从1952年开始，力求十年内完成。乡村发展计划以区为发展单位，全国农村分为5 000多个区，每区由近100个村组成，约10万人。各区均有政府派的官员，负责制订和实施计划，建立合作社和村潘查亚特就是其中两项核心工作。到1965—1966年度，印度99.6%以上的农村地区都参与了乡村发展计划。

1960年以后，尼赫鲁政府在美国福特基金的资助下，选择一批基础较好的县，实行“强化农业县计划”。所谓“强化农业县”，即在最初选择的七个县中，集中使用诸如良种、化肥、农药、灌溉、机械等现代化技术，建成样板县，然后以点带面，不断推广。1964年后，又扩大强化地区，计划在全国20%—25%的农耕区实施。在政府一系列措施的激励下，印度农业发生了较大变化，也为以后“绿色革命”的开展，打下了坚实的基础。