一、殖民地的统治体制和统治政策

大起义的冲击带来了“全面的重新审视”，审视的结果是原执政者“错误严重”，是“软弱无能且笨拙”，于是英国女王在1858年11月1日发布诏书。依据诏书精神，英印殖民地在统治体制和统治政策各方面，进行了重新建构。这种重组决定了英属印度此后约60年的特点和性质。

“重新审视”首先宣告了东印度公司在印度统治的终结，因为它必须为“错误严重”负责。1858年8月2日，《改善印度政府法案》告示，印度由英国女王接管并以她的名义直接统治。9月1日东印度公司董事会举行了最后一次会议，决定将“这辽阔的国土及其在印度的众多人员，作为礼物呈献给英国女王陛下并由其直接统治，希望女王愉快接纳，也请记住公司以往作出的一切贡献和成功经验”。董事会还通过对公司全体员工奖勉的决议，以及对指摘其“软弱无能且笨拙的政府”进行辩解。东印度公司以后名存实亡，1874年1月1日正式解散。

依据新法案，在英国内阁设立印度事务大臣，他对英国议会负责，主管印度事务。该大臣由一个15人组成的印度参议会辅助，参议会成员主要是前英印殖民当局的高级官员，一般在印度生活过十至15年，“任职期间表现良好”，他们负责处理有关行政事务。原先监督东印度公司的督察委员会撤销，东印度公司董事会和督察委员会的权力集中到印度事务大臣及其参议会手中。由于英国国内的政客们对印度事务的知识很少，因此议会对印度事务大臣的监督往往有名无实，加之1858年法案授予印度参议会控制印度政府财政的决策权，及1870年英印间设置直接电报线，致使印度事务大臣手握重权并能有效地控制印度局势。

印度总督由女王任命，并被特授副王衔位，代表英王成为印度最高统治者。总督在印度事务大臣的指导下，根据政府的总方针，制订实施于印度的具体政策及负责日常管理。换言之，总督及总督的参事会被授予印度的立法权和行政权。原总督甘宁担任英王统治后的第一位总督。

总督参事会过去在成员间没有明确的分工，事无巨细均由总督依据欲处理之事的性质临时分派交办。为使印度殖民政府更好地运转，以适应英王直接统治后的新需要，1861年的《印度参事会法》较明确地制订了参事会的组织结构及职责。在行使行政权时，总督根据需要，将外交、税收、财政、内政、军事、法律等部门，分别授权各成员专门负责，除非重大政务或牵涉其他部门的业务由总督召集参事会商讨外，各参事会成员均可自行处理职责内的政务，这就逐步形成部长负责制的政府状态。在立法方面，根据法案规定，参事会设六至12名委员组成立法会议，人员由总督任命，任期两年，其中非政府官员不得少于半数。但立法会议权力有限，有关公债、预算、宗教、军事及土邦政策等重大立法，没有总督指示，不得擅自提出；通过的法案须有总督批准方为有效；遇有紧急情况，总督可颁布紧急命令，具有与法律同样的效力。

军队改组是显而易见和当务之急的。大起义始于兵变，兵变的发起者是孟加拉兵团的印度雇佣兵，12.8万人的部队，竟有12万人投身大起义。起义的土兵大部分战死于英军的炮火，其余的或葬身于尼泊尔边境的丛林，或被英军缴械后杀害。孟加拉兵团只剩空壳而已。其他兵团尽管参与起义及伤亡程度有所差别，但起义因子犹存，因此重新整编是势所必然。

“分割与平衡”是英印政府彻底改组军队及以后几十年建军政策的原则。第一，在印度维持一支有不可抗御优势的英籍驻军。英籍军队的人数扩充了，英印士兵的配备在大起义前是一比五，现为一比二，后改为一比三，如1863年驻印的英军是6.5万人，印度土兵是14万人。英军的装备与后勤也大大加强，并将战略要地和主要交通线牢牢控制在手。即使在以后的二次世界大战中，英国也只抽调印籍部队赴其他战场作战，绝不减少英籍驻军。第二，东印度公司留下的约1.6万人的欧籍军队，或遣散，或吸收进英人军队。第三，大起义前，印籍士兵中高级种姓人数较多，大起义中他们成为组织核心。改组后，高级种姓人数大大缩减。锡克人以及尼泊尔的廓尔喀人在大起义中未加入反英行列，而且在帮助英人镇压起义时又骁勇善战，因此他们被大量招募入伍。北方的帕坦人和拉其普特人替代了大量南印度土邦的印籍士兵。第四，孟加拉、孟买和马德拉斯三管区分置三个军团，因为它们有各自的传统，亦可阻止不满情绪相互蔓延。将不同种姓、不同民族和不同宗教的印籍士兵分别单独建成班、排，再把它们混编成连、营等建制，这样使印籍士兵既能协同作战，又难以形成合力。第五，战略性的兵种，如炮兵、海军等，绝对由英人掌握。军队中中校以上的军官，全部由英籍或欧籍军官担任。

1861年《印度高等法院组织法》出台，根据组织法，分别在加尔各答、孟买、马德拉斯各设立一个高等法院，替代原先混乱的双重法院机构，统一了司法体系。关于编撰完整、系统的法典，麦考莱可说不辱使命。遵行1833年法案，一个法制委员会在第二年建立，麦考莱任该委员会的负责人，他起草了《印度刑法》草案。在搁置了一段时间后，1860年这部《印度刑法》经过修订，成为法律。《民事诉讼法》与《刑事诉讼法》则分别在1859年与1861年正式颁布。

地区性的统治分为两大类，即英属殖民地与印度土邦。英属印度为11个省，由总督任命省督进行管辖，并设置省参事会予以辅助。省参事会是总督参事会的地方翻版，没有多大实权，只是在拉拢当地印度上层人物和知识界人士方面，起了一些作用。省参事会中设置立法委员四至八人，其中多半由非官员担任，负责制订省法规。孟加拉、联合省及旁遮普先后在1862年、1886年和1898年成立了省立法参事会。

印度土邦在大起义中，有的成为反抗殖民政府的中坚力量，有的成为镇压起义的忠实帮手，这些教训和经验，使得英国政府深切认识到妥善处理土邦的重要性。因此，女王在诏书中宣布了对土邦王公的保护政策：“印度王公与东印度公司签署的所有条约和协议，我们均予以接受，并审慎维护”；“我们无意扩张目前已经拥有的领土和主权”；“我们尊重本地王公的权利、尊严和荣誉，亦如对我们自己的一样”。根据诏书精神，甘宁总督在1860年宣布废除“转属说”，规定王公在没有嫡嗣时，养嗣有权继承王位。因“转属说”被兼并的土邦，有些归还给了前统治者的养子，如1881年迈索尔土邦恢复，1886年瓜廖尔回归信迪亚等。仍有一些兼并地区未予归还，如大起义漫延最广、战况激烈的奥德省，不仅未回归邦国建制，而且大部分私有土地都被新建的殖民政府下令没收，理由是这些大小地主都参与了“暴乱”。其他未恢复土邦的还有詹西、那格浦尔、比拉尔、萨塔拉、桑巴普尔等，因为这些地区是大起义的中坚，更重要的是它们在经济上、交通上的重要性。

根据女王诏书，土邦与英印政府应是平等的同盟国关系。因为按照土邦与东印度公司签订的条约，双方是盟国，而诏书宣告是“接受”和“审慎维护”这些条约的。女王诏书中的“直接领土”和“主权”也不包括众多土邦，诏书还表示“无意扩张”。事实上，土邦在形式上也仅仅保持半独立地位，每一土邦都有副王派驻的行政专员一人，他代表副王行使职权。为破除这“名”与“实”不符的状况，1877年元旦生效的法令宣称，维多利亚女王兼任“印度皇帝”，这就把印度土邦归列于英帝国之内，土邦的王公及民众都成了英王的臣属和子民。

大起义暴露出的一个弊病是英国殖民者以印度主子自居，高高在上，骄横跋扈，而广大印度民众，即便是王公、贵族，也几乎没有参政的权益。这种相互隔离的状态，不仅使殖民政府与印度社会脱节，而且损伤了印度民众的民族自尊，造成双方的敌视。为改变这一状况，英国女王在诏书中标榜，对待印度本土臣民，就像对待帝国其他地区的臣民一样，“我们一定忠实履行我们应尽的义务”，并表示“所有我们的臣民，不论其种族和信仰，只要教育和能力符合规定，具有勇于负责的精神，都可自由、公正参与公职工作”。据此原则，印度的统治政策发生了变化。印度事务大臣查尔斯·伍德要求印度总督选择印度人担任立法参事。这样总督参事会和省立法会吸收了几名印度人加入，如1862年甘宁总督提名帕提亚拉土邦的王公丁卡尔·拉奥和贝拿勒斯的王公参加总督参事会。

为使更多的印度人参与政府公职，不断演进的文官制度多少发挥了一些作用。1833年的特许状法案规定了可以任命印度人从事公职，甚至可担任政府的高级职务。1853年开始了以考试选拔官员的制度。事实上，大起义之前几乎没有印度人能够通过文官考试制度而步入仕途。1864年萨丁德拉纳特·泰戈尔成为通过考试后担任文官的第一名印度人，以后通过这一途径任文官的印度人略有增加，但仍属凤毛麟角。英政府在1870年通过法令，准许不经过考试任用印度人为官员。1879年按《法定文官条例》，印度人无需考试出任文官者，应有省督提名，总督参事会批准，最高可占文官名额六分之一。这种官员称为“法定文官”，地方政府推荐时，考核其年龄、家庭、社会背景、能力及受教育程度等。“法定文官”制度到1886年停止实行，代之而起的是将文官分成三个等级，高级文官称为“印度文官”和“帝国文官”，次一级的称为“省文官”，省文官以下则称下级文官。第一级文官主要由英国人担当，他们通常在大起义前与东印度公司或1858年后与印度事务大臣订立过契约。省文官在各省分别聘用，由省督任命，随着时间推移，印度人充任省文官者越来越多。下级文官几乎全由印度人担任。这个制度的原则一直维持到英国人统治结束，只是个别方面因人因时略有变动。尽管印度人担任国家高级官员者仍然寥寥无几，但中下级官职向他们全面开放，这对印度人积极参政，表达民族的愿望以及在近代人力资源的培养等方面，在客观上还是有一定积极意义的。

英印政府“与民参政”的另一个方式，是建立地方自治会。1872年、1876年和1878年，孟买、加尔各答和马德拉斯三区分别建立了自治会。其成员由地方政府官员和当地非官方人士组成，并规定其中的三分之二必须是民选的非官方人士。开始时，主席职位由地方政府长官担任，以后这职位向非官方人士开放。自治并非政治意义的，其实质是担当市政职能，负责举办并监督教育、卫生等公益事业。例如，自治会设保安官若干，负责有关治安、卫生与协助收税等管理；设置行政官，督办市政建设等等。这对英印政府来说，借用了印度的人力和财力，扩大了公益事业；而对印度人则有了参与管理地方事务的机会。1882年，里彭总督颁行地方自治法，建立县自治会，县以下的乡镇，设立乡镇公所，甚至一度实行由乡镇民选的代表选出乡镇长。不久以后，印度事务大臣认为此举不妥，修改了自治法，规定各乡镇代表大会应以县长为主席，而县长是政府命官。

印度殖民地的财政原先由印度总督及其参事会控制，大起义阻断了一些原有的收入来源，增加了一些新的支出，共造成4 200万英镑的新债务，至1859—1860年度仍出现700万英镑的赤字。于是新的财政改革从英国和印度同时展开。1858年法令规定，印度事务大臣及其参议会对于印度财政具有最高控制权。未经印度事务大臣参议会批准，英印政府不得动用印度国库的岁入费用。授权印度总督监督全印度的财务行政，没有总督批准，各省政府亦不得动用经费。1859年詹姆斯·威尔逊出任总督参事会的财政委员，他在九个月的时间里（他在加尔各答工作九个月后病死），制订了印度财务管理制度。他的后继者萨默尔·莱因实践了威尔逊计划。1860年开始实行预算制度，内中规定，将必要的开支先做成不同的项目，再加以分配，地方政府必须遵行。那种地方财政自我支配的旧方式，就这样慢慢与世界通行的财政制度接轨了。此外，威尔逊和莱因采取了一些重要的经济手段，如1860年至1865年征收非农业收入的所得税，10%的统一关税（以后在自由贸易呼声日高的情况下，减为5%），以及印花税，等等。通过这些手段，至1864年印度的年度赤字消失了。斯皮尔教授评价道：“威尔逊与莱因的工作标志着现代印度财政的开端。”

进入70年代，财政、税收方面发生了一些变化。一方面强化了中央集权，对于一些重要部门，如邮政、铁路等的收入，完全受中央控制，一些重要的税收如盐税、鸦片税和关税等，全部由中央国库收存。另一方面，也兼顾了地方政府的利益，助其摆脱逐渐陷入财政枯竭的境地，在土地税、消费税、印花税、林业税、商业登记和注册商标税的收入方面，由中央与地方共同分配，而份额的比例视各省的需要而定。这样，各省可以量入为出决定自己的预算。另外，在新经济领域的发展方面，地方有更大的自由度，这不仅增加了地方财源，而且使它们以主动负责的态度加强行政管理，改善地方工作。

印度宗教的敏感性是不言而喻的，大起义使约翰牛更领悟到了这一点。为长治久安，宗教政策的调整势所必然。女王在诏书中宣称：“我们决不将我们的宗教信仰，强加于我们的臣民，也决不因为他们所持各种不同的信仰而差别对待，他们都将依法享受到公正平等的保护。我们一定严格约束相关官员，用最大的包容，决不干预人民的宗教信仰和崇拜方式。”此后，除了传教士进行基督教传播外，官方不再向印度民众直接宣扬西方宗教，也不再直接鼓励传教。