二、立法的概念与特征

立法是指法定的国家机关，依照法定职权与程序，认可、创制、修改和废止法律和规范性法律文件的一项专门性活动;是掌握国家政权的阶级把本阶级的意志上升为国家意志的活动。^[4]立法又有广义和狭义之分，广义的立法包括国家最高权力机关及其常设机关对法律的“立、改、废”活动;有权的地方权力机关制定其他规范性法律文件的活动;国务院和有权的地方政府机关制定行政法规和其他规范性法律文件的活动;授权立法的国家机关制定某些规范性法律文件的活动。而狭义的立法专指国家立法机关全国人大及其常委会认可、创制、修改和废止法律的活动。立法具备以下几个特征。

1.立法的国家性

立法以享有国家立法权为前提，是同国家权力紧密相连的活动，因而也是以国家的名义进行的活动。国家为了贯彻统治阶级的意志，保护自身与社会的稳定存在与持续，有时甚至不得不制定一些看似难以理解的法律。例如，1998年，奥地利议会立法规定，奥地利男子必须承担家庭半数以上的家务活。如果查到哪个男子对家务活视而不见或袖手旁观，就被视为违法乱纪，将受到法律的制裁。这样的法律规定固然有过于干涉公民私生活的嫌疑，但考虑到当地因丈夫游手好闲而居高不下的离婚率，我们也不得不对该法律所体现出来的国家意志与社会利益表示认可。立法的背后，所隐藏的是谁的意志能够上升为国家意志的问题，因此利益的博弈与争论往往异常激烈。

2.立法的公共性

任何立法活动最后都是让社会上所有人共同分享其成果，因而是极具公共性的活动，难免有时候不像私人事务那样备受关注与重视。正如亚里士多德所说，“凡是属于最大多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物”。^[5]

3.立法的法定性和程序性

立法的主体是法定的国家机关，它是代表国家行使权力的。不是任何国家机关都可以进行立法活动。具有立法权的国家机关只能在法律规定的立法权限内立法，或者被合法授权的机关在授权范围内立法。有权立法并不意味着可以任意立法，立法是依照法定程序所进行的活动，它必须按照宪法和法律规定的程序进行。为了规范立法程序，避免立法权限的冲突，我国于2000年通过了专门调整立法活动的《立法法》。

4.立法的专业性和技术性。立法是一项专业性高、技术性强的活动，需要特殊的知识、手段、方法和技巧，如立法规划、立法的模式和语言语法等。随着经济与科技的发展，立法的专门化、技术化，要求立法者对法律所涉及的所有领域了如指掌。因此，如何增强专业立法人员和人大代表的专业知识和相关经验是有待解决的难题。实践中，我国许多法律草案大多由国务院有关部委起草，并对相关立法需求、立法理由、立法资料和法律草案进行说明，法律草案中有时会存在追求部门利益的企图和倾向。例如，由于部门利益作怪，长期以来，工商行政部门与技术监督部门在“假”与“伪”的区别上较劲，^[6]农业部门与林业部门在“干果”和“鲜果”的管辖上较真，水利部门与矿管部门就河沙采用的管辖权争论不休等，制造了某些立法“撞车”和规范性文件“打架”的现象。这尽管是极其个别的现象，且存在多方面的原因，但是与立法的科学性不无关系。