一、法律对效率的功能

(一)法律通过确立和保障市场经济制度来保证经济效益

近代经济学鼻祖亚当·斯密在其名著《国富论》中指出，经济活动效率的源泉主要来自分工。有了社会分工，人们可以专门从事他们擅长的工作，精益求精地改进生产技术。而分工发达后，个人要获得自身的生活资料，就必须通过交换，最顺乎自然的交换方式，就是市场。于是斯密认为，最能满足人类生活需求的经济体制，就是让人们自由劳动、自由交换的市场体制。在市场经济中，分工能够发展，消费能够最有效地得到满足，生产效率能够最快地得到提高。“人人想方设法使自己的资源产生最高的价值。一般的人不必去追求什么公共利益，也不必知道自己对公共利益有什么贡献。他只关心自己的安康和福利。他这样就被一只看不见的手引领着，去促进原本不是他想要促进的利益。在追求自身利益时，个人对社会利益的贡献往往要比他自觉追求社会利益时更为有效。”^[19]这就是斯密所描绘的市场机制，一只神奇的“看不见的手”。在他看来，在市场经济中，虽然没有人统筹计划，但全社会的生产、流通、交换和分配却可以有效率地进行。这种思想逐渐得到人们的公认，比如美国学者阿瑟·奥肯认为“一种新产品的制作和销售是有利可图的，那么它对于购买者必须是物美价廉的。而且，在投入劳动力和资本生产新产品的同时，这些新产品的成本又反过来衡量其他被淘汰产品的价值。因此，利益引导资源从生产率较低的用途中撤出，流向生产率较高的用途，生产者的动力在于用成本最小的方法生产出消费者所需要的产品。”据此，其断言，市场经济“不论在实践上或理论上，它都已被证明是一个高效率的生产组织者”。^[20]法律通过确立和保障市场经济制度，确保资源被配置到效益较好的生产环节中去，即是对经济效率的一个基本保证。

(二)法律通过解决市场失灵来提高经济效率

在现代经济学中，有几种使经济学的基本定理失效的情形，我们称这几种情形为“市场的失败”(market failures)或市场失灵，即光靠自由市场机制达不到资源的最优配置状况。这些情形包括外部性问题、公共物品、信息不足和各种形式的垄断等^[21]。在这里，我们仅以法律在外部性的消除方面所起的作用来说明法律是如何通过解决市场失灵来提高效率的。英国经济学家庇古(A.C.Pigou)在观察到20世纪初火车的运行时指出，火车在田间经过时，蒸汽机车的火花飞到了麦穗上，给农民造成了损失，但铁路公司并不用向农民赔偿。这样，铁路公司对农业生产带来的损失并不由铁路公司和旅客承担，而由既不经营列车又不使用列车的农民承担，这正是市场经济的无能为力之处。这种情况称为负外部性，因为生产者的私人成本和外在的社会成本大于消费者的收益。在存在外部性的情况下，价格起不到应有的使资源配置最优化的作用。在上述例子中，也就是说由铁路公司和客户双方供求所决定的价格，在全社会范围内不能使资源配置最优化;这时，应通过立法向铁路公司征税提高运费，并把税收补贴给农民，弥补列车运行给农民造成的损失。

在消除环境污染的外部性时，传统上一般有两种法律对策:一种法律对策是上文所述的对污染征取税收(这种税最早由庇古提出，故称庇古税)或收取排污费。这种税收和费用一方面增加了生产有污染的产品的成本，提高了价格，通过减少社会需求和企业的生产量，从而减少了污染;另一方面，政府也可以用该项收入去治理污染。另一种法律对策是管制，即颁发排污许可证，对企业排出的污染量实行强制性限制，规定排污的最高量，超过这一数量即给予重罚，迫使企业自己治理污染^[22]。但上述两种方法的代价都比较高，易言之，成本大，效率低。如果法律规定允许企业间买卖污染权，则会起到不同的效果。假使有一个化工厂和皮革厂排放同样有害的东西。政府规定每个厂每年的排污量上限为300吨，违反这一规定要重罚。在允许买卖污染权的情况下，化工厂即可以500万元购买皮革厂的100吨污染权。这样，化工厂每年可排污400吨，皮革厂每年可排污200吨。这两个厂排污总量没有变，对环境的影响也没有变，但双方确都有可能在这种交易中获利，其原因是各个厂减少污染的成本不同。例如由于生产技术的特点，化工厂减少污染的成本比较高，减少100吨污染需要600万元，而皮革厂减少100吨污染仅需400万元。当双方以500万元100吨污染权成交时，对化工厂而言，多排了100吨污染物，节省了600万元而仅付出500万元，增加收益100万元;对皮革厂而言，以500万元出卖100吨污染权，相对于原支出400万元，也增加收益100万元。两个厂的交易共有200万元的收益。这样，当政府确定排污总量后以立法形式允许企业按市场原则进行交易即可使资源配置最优化。无论最初的污染总量在企业间如何配置，只要存在排污权自由交易的市场，最后的配置一定是有效率的。这种效率不仅体现在企业收益的增加，还体现在政府用于减少污染的支出降低。在征收庇古税和实行管制时，政府要支出大量管理费用，如建立相应的管理机构等，而在允许企业交易排污权的情况下，企业间自由交易，政府的支出也大大减少了^[23]。一些部门法学者已经注意到这方面的问题^[24]，我们还需要进一步重视和研究法律通过解决市场失灵来提高效率的作用和途径。

(三)法律的可确定性为经济效率提供了动力

首先，在一个完整的法律体系中，人们可以预知某一个行为的法律后果，从而有效地计算投资收益，这样在很大程度上减少不确定性，亦即交易成本，提高效率。其次，法治对经济效率的作用还体现在心理上:法治能给大家提供信心。当大家对某一体制失去了信心时，那么是很难有效率可言的。如果一国公民对这一国家的体制缺乏信心时，大量资金和人才外流，那么经济是很难发展的。法治实际上是当地政府的可信承诺，即政府不会随便地剥夺人的财产权或限制人身自由。这样一种可信承诺对市场经济的发展至关重要，它意味着政府市场之间有一定的距离。当政府和市场保持一定的距离的时候，就意味着市场的活力，大家就会有积极性去消费、投资，因为他们知道有一个明确的法律体系在保护着自己，经济效率从而产生，政府运作也会变得有效率。

从法律对财产权的确认上看出可确定性与经济效率之间的关系。以法律形式确定个人对其财产排他的支配权，公民即可拥有基于此而产生的从事经济活动和支配自己财产的广泛的自由。“如果财产权得不到承认，若是公民通过辛勤劳动所创造的财富不断被他人强占或政府强制充公，那么，他就不可能有极大的热忱去创造财富，社会财富的总量只会有减无增。”^[25]

(四)法律通过降低交易成本来提高经济效率

交易成本(transaction costs)又称交易费用。在新制度经济学家和经济分析法学家那里，“交易”是与“生产”相对的概念。他们认为生产活动是人与自然的关系，交易活动是人与人的关系。交易成本是指生产以外所有的费用，包括信息费用(如发现交易对象、确立产品质量、达成交易价格、了解市场行情等)，测量、界定和保护产权的费用，时间费用(如讨价还价、订立合同等)，履行合同的费用，监督违约行为的费用，维护交易秩序的费用，以及风险成本等。减少交易成本的关键是产权制度、企业组织形式的创新与市场机制的完善。法律在这些方面均大有作为。例如，法律可以把靠人际关系的交易转为一种非人际关系交易(impersonal exchange)。在市场上的交易不应当通过人际关系进行，它是依靠合同、法治来进行的。西方社会资本主义的起源就是从一个靠人际关系的小规模的小农经济向一个大市场靠合同进行大规模交易的过程。在这一转变过程中，法律起了很重要的作用。

(五)法律通过确定科学的方法来提高经济效率

科学的方法是提高效率的关键。以项目管理法为例，就是在工程建设领域通过立法广泛推行的管理组织行为模式之一。项目管理的一般含义是，在规定期限、费用和质量标准的一次性任务或对象上进行的规划、组织、控制与协调。其在经济学上的意义是以项目为责任基点，按项目的技术特性进行要素配置与资源整合，以实现组织管理行为的效率最大化。目前，项目管理法在建筑业已被法律确定为普遍采取的管理组织形式。近年来，我国司法行政机关在法律援助等领域，也开始采用项目管理法，推行“以结果为导向”的管理，更注重绩效和效率，取得了良好的效果。