一、创新社会管理与法治理念的更新

按照习惯上的分类，社会管理属于“行政”范畴，专指政府行政管理职能。在以往的社会管理中突出的是一个“管”字，行政机关与相对人的关系体现的是“服从”。现在情况发生了变化，随着时代的发展和社会的进步，社会管理已超出原有的范围与认知，它不单纯是行政机关的职能，即社会管理既包括行政机关管理的职责在内，也包括社会群体、社会团体、社会组织和社会自治单位的自我管理与协助政府进行社会事务管理的职能。就是说，这时的“管理”有了崭新的含义，对相对人来说，已经由过去单纯的“服从”演变为行政机关与有关单位的“服务”。很显然，这种演变打上了“时代”的烙印，更打上了“法治”的烙印。早在20世纪80年代，社会管理由“服从”转变为“服务”已初见端倪，到90年代，“服务”已成为社会管理的基本内涵。这一点美国是先行者，1993年9月，克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》，具体规定社会管理的“服务”条款。从此，“服务”便成为社会管理的主题词并成为一种潮流。

当然，由于国家的性质不同和阶级的局限，西方国家的社会管理是有限的，但这种精神值得借鉴。我国自21世纪以来，在行政法范围内已研究了“服务政府”问题，有些省市还规定服务的规范或标准。现在扩展到所有社会管理领域，其实也是必然的。因为第一，我国是社会主义国家，国家性质决定了政府必然是“为人民服务”，我国宪法早已把“为人民服务”确定为国家行政机关的组织与活动原则。第二，早在1871年巴黎公社中有一条规则，就是所有国家机关工作人员，都是人民的勤务员，勤务员就是“服务”的，这就表明社会管理是“服务”实际上早成为一条马克思主义基本原理。第三，社会管理的理念已由以往的“服从”演变为“服务”，这是时代的潮流，是不以人们意志为转移的一条法则。我国是负责任的世界大国，当然要走在前面。一句话:无论从时代的潮流，还是从我国的国家性质和负责任大国的要求，我们的社会管理理所当然要定格在“服务”上。

用法治理念来考量创新社会管理，还有一个极为重要的转变，就是变“他律”为“自律”、“他律”、“互律”相结合形成的“多律”。以往的行政管理体系主要是由国家的行政法律与法规来调控的，形成的法律关系均属于“他律”性质。现在这里既有行政法规调整而形成的“他律”，也有各群众自治组织内部的行规调整的“自律”，还有宪法规定公民均有检举、揭发他人或组织的违法行为而出现的“互律”，于是形成“多律”局面。当然，“自律”、“他律”、“互律”都是以法律为根据的，是有利于人民的。不过，在这里之所以形成“多律”，是因为社会管理参与人多了，管理的内容更复杂了、范围更广泛了，只有“自律”、“他律”、“互律”的互相结合，才能把复杂的社会关系调整好。同时，也只有这种纵横交错的调整才能够把复杂的社会管理工作调整得更好。

实现社会管理由单纯的“他律”向“自律”、“他律”、“互律”合成的“多律”转变，不仅有利于社会矛盾的化解方式由“一元”向“多元”的转变，而且可以融洽行政机关同社会群体、社会团体和社会自治组织的关系，防止以往个别社会群体或自治组织与政府有时唱对台戏的情况发生，从而形成人与人、人与社会、人与自然和谐相处的良好氛围。应当明确，自律是中华民族的光荣传统，孔夫子说过“吾日三省吾身”，对提高人的修养与素质大有好处;他律，这是法治国家的通例，人们的相互关系一般都是通过法律来调整的，这是依法治国的必然要求;互律，这是社会主义国家特有的品质，也是中国革命的传统，如同批评与自我批评一样。由“他律”、“自律”、“互律”形成的“多律”，有利于社会的和谐发展，当然是件大好事。

再次，社会管理创新通过法治的考量，还有一个理念上的更新，那就是由以往行政机关的“独角戏”演变为多单位合力的“群英会”。过去，社会管理是单纯的行政法律关系，双方权利义务不平等，再加上个别公务人员滥用权力，有时便会形成政府与相对人的紧张关系。现在搞社会管理创新，政府不仅要参与与主导，而且还要建立平台，还要组织与动员各社会群体、社会组织、社会团体、自治组织等协同参与社会管理，从而组成一场有层次、多声部、有互动的琴瑟合鸣。在前一阶段，已经涌现一批社会管理创新的典型如四川的“大制”，广东流动人口居住证的“一证通”，河南的“大调解”，吉林法院系统的“联动司法”和湖北“法务前沿工程”等，都是由以往的“独角戏”向“群众会”演变的生动事例。古话说得好:“官民相亲，其利断金”。就是说政府同社会群体、社会团体、自治组织同心协力来参与社会管理，其效果无疑是良好的。

最后，实质上也包括对前面几种理念更新的综合，那就是创新社会管理，在法治观念上的更新最重要是变“对象”为“主体”。过去，在一般情况下，按照计划经济的要求，为了统一行动，各社会群体、社会团体、社会自治组织，有时竟成为社会管理的对象，或者基本上是把这些社会组织当做管理“对象”来看待的。现在在法治条件下，人民不是法律关系的对象，而是法律关系的主体。其实，马克思早年就弘扬了文艺复兴的优秀成果，明确强调人是主体、是目的，并指出:“全部人类历史的第一个前提，无疑是有生命的个人的存在。”^[2]就是说，凡是参与社会管理的人都是主体，而不是对象，更不是客体。这一点很重要，不仅是以人为本的体现，而且还是社会主义法治理念中“执法为民”的具体运用。事实上，所有参与社会管理的人，都有具体的权利与义务，即这些参与者本身就有充当法律关系主体的资格。另外，现代公共管理学有个“多中心治理”理论，也强调“多元化解矛盾的机制”，强调社会协同，大众参与，实际上就是对这些理论的运用。搞创新社会管理，目的就在于实现管理民主，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，统筹协调各方面利益关系，如果参与社会管理的人不是主体，上述关系如何形成?!因此，创新社会管理的参与单位和人，必须成为这种新型的法律关系的主体。当然，在所有主体中分工是不一样的，所起作用也有主次之分。一般来讲，在这个中国式的社会管理体系中，党委是领导，政府是主导，社会组织与团体是协同，公众是参与者，但他们都是主体。

当然，除上述提到的法治理念外，还有几个理念是必须把握的，也是应该在实践中形成的，这就是中央提出的“关口前移、源头治理”、“统筹兼顾、协商协调”、“依法管理、综合施策”等理念，我们都必须贯穿于社会管理创新的实践中去。