一、法的实施与执法的概念

(一)法的实施

法的实施，亦称法律的实施或法律的实行，是指法律在社会现实生活中的具体运用和实现。法律作为调控人们行为的社会规范在被制定后实施前，只是一种书本上的法律，处于应然状态。法的实施，就是使法律从书本上的法律变成社会生活中的法律，使它从抽象的行为模式变成人们具体行为的规范即从应然状态进到实然状态。法律的实施包括两个方面:一是指一定国家机关及其公职人员的执法活动。它具体分为国家行政机关及其工作人员的执法活动和国家司法机关及其工作人员的司法活动。二是指一切国家机关、社会组织和个人普遍守法。因此，从这个角度看，法律实施的方式包括执法、司法和法的遵守即守法三个方面。

法的实施具有重大意义。

首先，法的实施是法律作为最重要的社会调控手段的关键环节，是实现法的作用和目的的重要途径和保障。制定法律都不是目的，制定法律的目的在于通过法律的实施，建构统治阶级在制定法律时预设的法律秩序，将国家意志融入公民的权利义务关系的规范运作之中，从而赋予社会关系的连续性、一致性和有序性。正因为如此，美国著名法学家庞德形象地将之概括为:“法律的生命在于它的实行。”^[1]中国古代徐干则说:“赏罚者不在于必重，而在于必行。必行，则虽不重而民肃。不行，则虽重而民怠。”重视法的实施不仅为古今中外各国所重视，且对稳定、有序的社会秩序至为关键。

其次，在阶级社会里，法的实施直接为统治阶级的统治秩序服务的。通过法的实施，统治阶级的意志借助法的具体运行过程得以逐步体现和实现。如果说在立法背后十分明显体现着统治阶级立法的价值取向，那么在法的实施阶段，这种价值则一步步地转化为现实。不过，随着社会的发展，特别是科学技术的迅速发展，法律在调控人们之间相互关系的过程中，加大了人与其智慧成果(如技术规范、专利等)及公共职能的规范比例，从而使法的阶级性受到一定程度的削弱，但从根本上说，法的实施的阶级性是十分明显的。

再次，法的实施是建立法治国家的必要条件。法治国家不仅要通过民主程序制定良法，还要通过正当程序实施良法，使法律获得普遍的服从，这一点在古希腊思想家亚里士多德的法治定义中早有显现。美国法学家、综合法学代表人物之一的博登海默也指出:“如果包含在法律规则部分中的‘应然’内容仍停留在纸上，而并不对人的行为产生影响，那么法律只是一种神话，而非现实。另一方面，如果私人与政府官员的所作所为不受符合社会需要的行为规则、原则或准则的指导，那么社会中的统治力量就是专制而不是法律。因此，规范性制度的存在以及对该规范性制度的严格遵守，乃是在社会中推行法治所必须依凭的一个不可或缺的前提条件。”^[2]

(二)执法的概念

1.执法的概念

执法，即法律的执行，是指国家机关执行法律、适用法律的活动。在日常生活中，人们通常在广义与狭义两种含义上使用这个概念。广义的执法，是指所有国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定职权和程序实施法律的活动。如社会主义法制的基本要求是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这里就是讲的广义的执法。狭义的执法，仅指国家行政机关及其公职人员依法行使管理职权、履行职责、实施法律的活动。人们把行政机关称为执法机关就是在狭义上使用执法的。我们在这里也在狭义上使用执法一词，仅指行政执法。

国家行政机关执行法律是法的实施的重要方面。《中华人民共和国宪法》第85条规定:中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。第105条规定:地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。国家权力机关制定的法律和其他规范性法律文件，主要是通过国家行政机关的日常职务活动来贯彻执行的。国家行政机关职权范围极为广泛，涉及国家管理和社会生活的各个领域，因此，行政执法的范围也是极为广泛的。可以说，国家法律大量地是通过行政执法得到贯彻实施的。

2.执法的特点

(1)国家代表性。只有国家行政机关及其工作人员才能作为行政执法的主体，其他任何国家机关、社会团体及其作人员，均无权作为行政执法的主体，即无权行使行政执法权。目前，我国执法主体可以分为两类:第一类，是中央和地方各级政府，包括国务院和地方各级人民政府;第二类，是各级政府中的行政职能部门，如工商、税务、物价、金融、海关、公安、交通、外汇、城建、土地等管理部门。同时，执法是政府以国家的名义运用法律对社会进行全面管理。无论哪一级政府机关及其所属职能部门的组织管理工作，都不是以该政府或部门的名义进行，而是以整个国家的名义进行，体现国家的意志。执法主体是国家的代表，它们依法从事行政行为，并因在职务行为过程中滥用权力对行政管理相对人造成的损失承担国家赔偿责任。应当说明的是，授权或委托执法并不表明在国家之外存在着民间的执法主体，被授权或委托的行政执法者依然是代表国家(行政机关)执行法律，最终反映的是国家意志。

(2)自由裁量性。执法虽然必须依法而行，必须有法律根据，但是这并不意味着法律应该将执法的每一个步骤、每一个细节都予以严密地规范，并不意味着行政机关只能机械地按照法律预先设计的具体路线、被动地参与其间。事实上恰恰相反。因为，任何法律，无论如何严密，都不可能将行政机关的每一个执法的每一个细节都予以规定。再说，现代国家社会经济在急剧发展变化，政府需要每日每时处理不断出现和发生的许多新情况、新问题，为了保障政府具有适应新情况和灵活作出反应的能力，法律亦需要赋予政府在行使其职权时以较广泛的自由裁量权。

(3)单方意志性。执法是行政主体行使国家行政权的行为。行政主体的执法行为，只要是在行政组织法或法律、法规的授权范围内，即可自行决定和直接实施，而无须与行政相对方协商和征得相对方的同意。执法的单方性不仅表现在行政主体依职权进行的行为，如行政机关进行行政监督检查，科处行政处罚，采取行政强制措施等;也体现在行政主体应行政相对方申请而实施的行为，如颁发许可证、执照，发放救济金、抚恤金等。后面的这些行为虽然是行政主体在相对方提出申请的前提下作出的，但是行政主体是否满足行政相对方的申请，却不取决于相对方的请求。行政主体无须与相对方协商，无须与相对方讨价还价，而是根据法律规定的标准和条件，自行决定是否作出某种行为。即使是在行政合同行为中，也不乏执法单方意志性的表现，特别是在变更与解除合同方面尤为明显。

(4)效力先定性。所谓效力先定，是指行政执法一经完成，就事先假定其符合法律规定，在没有被国家有权机关宣布为违法无效之前，对行政机关本身和相对方以及其他国家机关都具有拘束力，任何个人或团体都必须遵守和服从。执法的效力先定是事先假定，并不意味着行政行为绝对正确、不可否定，只不过是要经过国家有权机关依职权和法定程序审查认定。这种效力先定性根源于行政行为是为了维护公共秩序和公共利益，为了使公共秩序和公共利益得到及时而有效的保障，需要赋予其这种特权。与此相比，民事行为则不具有这种效力或特权;即使是刑事司法行为，在没有得到终审机关作出终审判决之前，也是没有先定的法律效力的。

(5)公共服务性。20世纪以前，执法被认为是行政机关依照国家的法律和职权进行社会管理，并被认为是一种主权者的命令，执法被认为是行政主体和行政相对人之间的一种利益冲突状态，在行为上是一种对立或对抗关系，在观念上是一种互不信任的关系，如19世纪的行政法学反映了这种价值取向。20世纪的人文精神强调社会和谐、持续发展，以人性善为基本的价值取向。在行政法学方面表现为行政主体与行政相对人的关系在状态上是一种利益一致的关系，在行为上是服务与合作的关系，在观念上是一种相互信任的关系，因此，执法被认为是行政主体在行政相对人的合作下所作的公共服务行为即公务行为。它要求行政主体改变高高在上的作风，要求弱化行政行为的强制性而增强行政行为的可接受性，尊重人权。它也要求行政相对人增强对社会的责任感，积极配合和参与行政行为的实施，改变消极观望甚至对立的态度。

(6)国家强制性。执法的强制性既是法律在相应领域或事项上取得实效的保证，也是执法服务性的补充和保证。没有强制力作为后盾，就难以使执法保持一致性和连续性。因为，有些行政相对人因为利益关系与行政主体产生冲突，从而可能阻却执法的顺利进行，所以，强制性保证了执法的公平和有效性。执法的强制性与服务性并不矛盾，服务性是执法的常态，强制性是执法的反常状态的救济。随着行政相对人法治意识的提高，强制性在执法过程中所占的分量会越来越轻。但是，如果没有强制性作为后盾，那么服务性也就不可能顺利实现。