一、立法体制的概念和类型

所谓立法体制，是指有关国家立法机关权限划分的制度和结构。它既包括中央各国家机关之间及地方各级国家机关之间关于立法权限划分的制度和结构，也包括中央和地方关于立法权限划分的制度和结构。

明确立法权限、建构立法体制问题是解决立法其他问题的基本前提。一个国家立法体制的结构和形式，取决于这个国家的政体安排，并且与该国的国体、国情以及历史传统紧密相关。一般来说，在单一制的政体中，立法体制往往是一元化的，即从中央到地方只存在一部统一的宪法，以及以该宪法为核心的单一法律体系。地方的立法权来源于中央立法机关的授予，对于中央没有授权的事项，地方立法机关无权立法;在联邦制国家中，立法体制是多元的，不仅存在一部联邦宪法和一个联邦法律体系，各联邦成员国或州还分别拥有包括宪法在内的一套法律体系。中央的立法权来源于联邦成员的授予，对待各联邦成员没有授权的事项，中央立法机关无权立法。

立法体制一般由三项要素构成:一是立法权限的体系和制度。包括立法权的归属、立法权的性质、立法权的种类和构成、立法权的范围、立法权的限制、各种立法权之间的关系、立法权在国家权力体系中的地位和作用、立法权与其他国家权力关系等方面的体系和制度。二是立法权的运行体系和制度。包括立法权的运行原则、运行过程、运行方式等方面的体系和制度。三是立法权的载体体系和制度。包括确立享有和行使立法权的立法主体或机构的建制、组织原则、活动形式、活动程序等方面的体系和制度。

我国现行的立法体制，基本上属于中央主导、统分结合的模式，并具有自己的鲜明特色，即“一元、两级、多层次”的结构体系。“一元”是指我国全国范围内只存在一个统一的、一体化的立法体系，中央立法在整个立法体制中处于领导地位。国家立法权只能由全国人民代表大会及其常务委员会行使，其他国家机关和地方政权都没有这个权力，行政法规、地方性法规均不得与宪法、法律相抵触。“两级”是指我国立法体制分中央立法和地方立法两个立法等级。符合条件的地方国家机关可根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，开展地方立法。“多层次”是指中央立法和地方立法还可以分成若干层次和类别，不仅国务院拥有相当大的立法权限，地方国家机关也行使一定的立法权限。

根据我国宪法和立法法所规定的立法体制，各级国家机关的立法权限如下:

(一)中央一级

1.全国人民代表大会及其常务委员会

全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律制度。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。依据《立法法》第8条的规定，下列十类事项只能制定法律:国家主权的事项;各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权;民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度;犯罪和刑罚;对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚;对非国有财产的征收;民事基本制度;基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度;诉讼和仲裁制度;必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。

2.国务院及其所属部委

国务院根据宪法和法律，制定行政法规、规定行政措施、发布决定和命令。国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，发布命令、指示和规章。

3.中央军事委员会及其所属部门

中央军事委员会根据宪法和法律，制定军事法规，发布决定和命令。中央军事委员会各部、军兵种、军区，可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令，在其权限范围内发布决定、命令和军事规章。

(二)地方一级

1.地方各级权力机关及其常设机关

省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

较大的市的人民代表大会及其常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后施行。值得注意的是，“较大的市”是我国的一种特殊的行政区划级别，虽然在多部法律中都有涉及，但对其定义却有所不同。一般认为，国务院先后4次批准19个城市为“较大的市”(其中重庆于1997年3月升格为直辖市): 1984年10月批准唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、青岛、无锡、淮南、洛阳、重庆共13个市; 1988年3月批准宁波市; 1992年7月批准淄博、邯郸、本溪市; 1993年4月批准苏州、徐州市。

经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会根据全国人民代表大会的授权决定，制定法规，在经济特区范围内实施。

民族自治地方的人民代表大会有权依照当地的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。

2.地方各级行政机关

省、自治区、直辖市，省、自治区、直辖市所在地的市，以及经国务院批准的较大的市的人民政府，可以依照法律和行政法规，制定规章。县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，在本行政区内发布命令和决定。县级以上人民政府的下属部门，可以发布命令和决定。

上述“一元、两级、多层次”的立法体制是由我国的具体国情所决定的。首先，我国是一个实行单一制的国家，体现人民意志的国家最高权力机关——全国人民代表大会及其常务委员会集中行使国家立法权。其次，我国幅员辽阔，存在着城乡发展不平衡、地区发展不平衡以及经济、社会和文化发展不平衡，这决定了不可能事事依靠中央国家机关的立法来规制，而应该给地方一定的立法权限，以求因地制宜、充分发挥地方政权的积极性。