无论是公共空间，还是公共艺术作品本身，都有一个开放的对象，或者说，总是要面对一个特定的公众群体。近代上海的城市公共空间和公共艺术也并不是从一开始就具有一种面向全体的开放性和公共性，不同的公共空间对某些人而言是公共的，对另一些人而言则有可能因为被忽略或者受到排斥而不是公共的。

从近代上海城市空间布局来讲，城市并非一个整体性的同质概念，最初的华洋分居和分治形成了以外国人为主的租界中心区和主要是华人居住、活动的老城厢这样一种主体上二元对立的城市地理格局，同时在租界的内部又分为法租界、英美公共租界和日租界等不同的租界区域。亦即像张晓春在《文化适应与中心转移》一书中所讲：“开埠以后，由于租界的设立，上海由一座完整的城市逐渐变为‘被分割的城市’。在区域上，它被分割成老城厢、南市的华界、闸北的华界、公共租界和法租界，在行政权力上，分为中国政府、工部局和公董局，也即人们常说的‘三界四方’。上海的城市空间被不同的文化、不同利益的集团分而据之，形成了各不相同的城市景观。”^[31]因此，在如此分裂的城市格局和早期华洋对立、权力分化的模式下，与城市空间格局和公共空间权力相关的城市公共艺术的公共性也就受到了这些因素的限定——那些矗立着由殖民者建造的公共纪念碑、雕像的街道、广场、公园便不可能成为普通中国民众随意可去的地方，或者他们很少有机会能够接触到这些公共纪念建筑和公共雕像，而且这种在公共空间中设立艺术作品的公共建设本来就是以外国居民作为主要服务对象而不是华人居民。以旧上海的公园为例，截至1926年，上海的租界内已经先后建起10座公园，但其中像外滩公园、法国公园等大部分公园都公开或半公开地禁止华人入内而成为殖民主义的禁区。1881年，恽凯英等8人质询工部局为何不准许中国人进入租界公共公园后，工部局秘书索尔本（R．T．Thorurn）以英国驻沪领事馆领事温思达（C．A．Winchester）之前为开辟外滩公园而致函上海道台应宝时所说的“这块地方是给在上海的外国社区居民作为娱乐场所或公园之用”为由，认为中国人不具有入园的权利。^[32]此后，工部局又分别于1885年和1909年颁布了《英美租界工部局公共花园规章》与《公共租界工部局公共娱乐场规章》，在前者的第五条与后者的第三条中明文规定“除西人佣仆外华人不准入内”^[33]“华人不准入内，除非是侍奉外国人的佣人”，^[34]由此也就使人们将之与规章中禁止带狗入内的规定联系起来，使“华人与狗不得入内”成为中华民族的一种集体的屈辱记忆。^[35]既然如此，那么，当时像“常胜军”纪念碑、马加礼纪念碑、伊尔底斯纪念碑、环龙纪念碑、巴夏礼纪念碑等设立在外滩公园、法国公园、德国总会等租界公园、公共娱乐场内的许多纪念碑和雕像显然是在沪华人所接触不到的。从根本上说，建立它们的公共意图指向的也并非是华人，而主要是在沪的外国侨民。从受众的角度讲，无论是这些公共空间还是设置其中的公共纪念碑、公共雕像所传达的公共性价值和意义是将华人排除在受众群体范围之外的，而只有居住在上海的侨民社群才是其针对的公共表达对象，因此这些租界的公共雕塑纪念碑、雕像所具有的并非是一种全体社会成员或市民意义上的公共性和公众性，租界内的城市公共艺术的公共性基本排除了对华人公共利益和权利的关照——租界当局在包括公共艺术在内诸多的公共文化建设或开展的公共文化活动所指对的公众群体是指“上海人”社群，但毕可思已经明确指出，在1920年代之前，这个“上海社群”的范围并不包括租界的中国居民，像工部局在公共租界内组建的公共乐队在公共场所进行的演奏活动等公共艺术形式就并不接纳中国人参加，因而，除了少数替欧洲家庭在外滩公园照看孩子的中国仆人，或当地中国官员礼仪性的出席外，公共乐队演奏的音乐“几乎没有哪怕是偶然向中国听众传播的空间”，不仅是工部局，还包括侨民社群，都有意或无意地将中国人排除在各项活动之外^[36]——那些设立于排拒华人入内的租界公园与公共娱乐场中的公共纪念碑、雕像，在公共性和受众问题上也存在同样的情形。总之，中国居民参与租界内的包括公共艺术在内的公共文化活动的机会或空间少之又少，甚至从某种程度而言，近代上海租界内的城市公共艺术的公共性往往成为与华界“公共领域”中的公共性相互对立的某种社会文化因素。毕可思在对上海公共租界外国巡捕的研究中就曾提到，那些在外滩为了纪念赫德爵士、巴夏礼爵士以及太平天国时期的“常胜军”而树立的雕像和纪念物乃是“上海人”历史想象中的重要偶像，1919年公共租界工部局巡捕房所招募的巡捕所承担的主要职能之一就是要竭尽全力保护这些雕像和纪念物，以免这些“大人物”受到乞讨者、小贩子以及让人讨厌的、麻烦的“中国穷人”的破坏与玷污，以致殖民者的“种族尊严”因此遭受极大的损害和威胁。^[37]

当然，租界内的城市公共艺术的公共性和公众范围指向也会随着时间的推移和社会的发展发生变动。此后，随着上海城市居住人口在区域结构上经历了一个从华洋分居到华洋杂处的变化过程，以及因为一场为华人争取利益、使华人享受同等公共服务的华人参政运动^[38]和1920年代的公园运动，才使得这些空间向华人逐步开放，也成了他们休闲游览的场所，这也就意味着居住在上海的普通中国民众自此才能够接触到设置在这些公共空间中的公共纪念碑和公共雕像，中国公众也因此被吸纳到了以这些公共艺术为媒介的公共性交往当中。这实际上说明了这样一个问题，公共艺术的公共性并不是一个绝对的概念范畴，它有时不会代表某种全民意义上的共同性，而总是会指向某类特定的受众群体，实现和表达特定的公共价值、公共意义。同时，这个公众群体的范围又会随着条件的变化而发生或缩小或扩大的相应变化，因而，从这个意义上来讲，公共艺术的公共性在其公众性层面上是不断发展变化的，而且这种发展变化同样会导致作品公共性内涵的增容或减缩。