第三节 农村城市化的发展

一、农村城市化的基本含义

(一)农村城市化的内涵

农村的城市化是中国城市化道路上一条重要的发展途径。 所谓农村城市化是农村地区的城市化，它是在城市、近郊区、农村联动发展的过程中，农村地区“有序退缩，稳步提高”的过程;它是农村地区发展的轴心，是实现城乡一体化的主要模式。 农村城市化的具体内涵是指在农村地区生产力结构、生产经营方式和农业人口的收入水平及结构、生活方式、思想观念、人口素质等方面与城市文明逐渐接近、趋向同一的自然历史过程;是城乡差别缩小的自然历史过程;是城乡融合并最终走向城乡一体化的自然历史过程。

(二)农村城市化理论

1.小城镇理论与模式

该理论是对费孝通的小城镇系列论文和江苏省小城镇研究课题组撰写的学术论文的总结。 其中探讨了小城镇的等级体系、行政管理体制、不同地域类型及成因，以及小城镇发展与区域经济发展之间关系、小城镇规划建设等问题。 该理论的主要观点是解决农村剩余劳动力问题要以小城镇为主，大中小城市为辅，强调我国当前阶段发展小城镇的重要性。 同时费孝通还首次提出“苏南模式”及“温州模式”等概念，对我国的农村发展模式进行归纳和总结。 另外还有一些学者认为“小城镇是农村一定区域经济、政治、文化的中心。 它负担着农村最终让位给城市的历史责任”。

苏南模式:苏南农村城市化是具有鲜明特色的苏南农村工业化模式所推动的城市化，即社区政府推动型农村城市化。 这是一种既非市场化，亦非政权化的特殊模式。 它是从传统的高度集权的行政管理体制中分裂转化而来的，并与某些特殊的历史、自然条件相结合而形成的一种模式。 从制度结构来看，苏南模式以地方政府行为为推动力，社区集体行为主体，乡(镇)村工业为主导，中心城市为依托，市场调节为主要手段。 它的基本特征可以概括为三个方面:一是资源动员的行政性质，即地方行政机构是经济发展的主要推动者;二是资源配置的市场导向;三是经济社会发展具有明显的社区特色。 社区因素、市场机制与行政力量三位一体，维系着这一模式的运行和发展。

温州模式:温州农村城市化模式是在温州农村家庭工业、专业市场以及第三产业迅猛发展、大批农业剩余劳动力转入非农产业经营的前提下，主要依靠农民力量，采取多渠道集资方式建设小城镇这样一条城市化道路，具有如下几个特点:以农村能人为骨干，以家庭经营为基础，以市场为导向，以小城镇为依托。

2.三元结构理论

三元结构理论是指中国国民经济存在着农业部门、农村工业部门和城市工业部门。 三元机构理论存在两种对社会区域的划分方式。 第一种划分方式是将社会区域划分为农村、小城镇和城市。 这种划分方式有利于分清小城镇和城市的区别，有利于突出小城镇的重要性。 第二种划分方式是将社会区域划分为城、郊、乡三部分，由于城市的膨胀力将城市周围的农村地区不断包围进去，城市工业不断扩散，乡村工业不断积聚和扩散，推动了城镇和郊区的发展。

3.城乡互动发展理论

由于城市和农村是区域整体的两个有机组成部分，由于城市的快速发展形成的对农村人口的拉力作用和农业剩余劳动力向城市流动的推力作用，使得城市和农村处于一个互动的系统中。 在互动的过程中，城市和乡村得到了共同的发展，随着城乡差距的逐渐缩小，旧有的城乡二元体系得到改善，并向区域一体化发展。

(三)我国农村城市化的主要特征

1.小城镇发展对农村城市化作用明显

在我国的农村城市化过程中，小城镇经济是介于城市经济和乡村经济的过渡经济。 通过发展乡镇企业，能够吸收大量的农村剩余劳动力;通过乡镇企业在小城镇的集聚，可以把农村剩余人口转变为城镇人口;通过与大中城市的合作，有力地支持农村工业化的发展。

2.发展模式多样化

由于我国农村地区自然环境、风土人情、政策制度的差别较大，农村城市化的道路也有所不同，现有的发展模式有温州模式、苏南模式、珠江三角洲模式、布吉模式等。 通过前述我们对温州模式和苏南模式有了大概的了解。 而珠江三角洲模式的城市化发展是由地方政府和民间力量共同推动，该地区的外向型特征非常明显，工业化过程以轻工业为主导、劳动密集型产业占有很大比重。

布吉模式是位于深圳市龙岗村的布吉镇在珠江三角洲模式基础上所走出的一条农村城市化道路。 该模式的核心是该镇在利用外资发展“三来一补”加工贸易的基础上，不仅逐步在引进外资的升级换代中实现了管理、技术和人才的本土化，而且放手壮大和发展民营经济，实现了国民经济和社会发展的“三大转变”:即经济发展从外源型向内源型转变，区域建设从农村地区向城市化转变，社会管理由不规范向法治化转变，从而实现了由农村快速步入城市化发展阶段。

3.地区经济状况直接影响农村城市化的发展形态

我国农村城市化水平呈现东高西低的态势，这和我国经济发展东高西低的现状是吻合的。 在我国东部沿海地区现已形成珠江三角洲、长江三角洲、京津唐、辽中南等城镇密集地区，农村城市化的发展呈现出网络状的发展趋势。 而西部地区由于经济、交通、文化交流方面的制约，紧靠中心城市或大城市的区域经济发展要远高于其他西部地区，该地区的农村城市化发展仍然以点轴开发模式为主。

二、中国农村城市化的动力机制

(一)农村工业发展是农村城市化的主要动力

农村工业化推进于20世纪70年代末，中国农村率先进行了经济体制改革，实行了以家庭联产承包为主的责任制，农民获得了经营自主权，农村生产力得到了充分解放。 但当时城乡隔绝的户籍管理制度却严重限制着农民进城就业和定居，在农村巨大的就业压力和农民强烈的致富愿望的双重作用下，中国出现了极具特色的由乡镇企业引导的农村工业化。

乡镇企业的崛起，从根本上改变了我国工业化的格局，由单一的城市工业化模式演变成城市工业化与农村工业化二元并存的模式，并成为推动我国农业现代化和农村城市化的根本动力。 乡镇企业对农村城市化的推动作用主要表现在以下几方面。

第一，吸纳了农村大量剩余劳动力。 仅1991～1996年我国乡镇企业已累计安置农村剩余劳动力4843.5万人，平均每年安置707.3万人，乡镇企业职工已占农村全部就业人员的29.8%。 到1998年全国乡镇企业职工人数达12536.5万人，占乡村从业人员总数的25.4%。

第二，推动了农村产业结构的调整。 乡镇企业的迅猛发展，彻底改变了我国农村过去以第一产业为主的产业结构，开辟了由农村农业的单一农业经济向三大产业综合发展的工业化道路。 从1978～1997年，我国农村非农产业总产值由640.5亿元增加到76181.3亿元。 1997年农村第二、三产业创造的产值占农村社会总产值的比重达到75.6%，比1978年上升了44.1个百分点。 与此相适应，在农村就业结构中，大约有13526.8万人在第二、第三产业中就业，占农村劳动力总数的29.4%，而在1978年，农村第二、三产业的就业人数仅为149.6万人，所占比重为10.3%。

(二)比较利益对农村城市化的推动作用

根据配第克拉克定律，随着经济的发展，劳动力将首先从第一产业转向第二产业，并伴随着人均国民收入水平的进一步提高，逐步向第三产业转移。 劳动力在三次产业分布的趋势是，随着经济发展，一次产业逐步减少，二、三次产业相应增加。 产业转移主要体现为从传统产业向现代产业、从农业向非农产业的转移，空间转移主要体现为由分散到集中，由农村流向城镇和城市的转移。 产业结构的演进导致了经济的非农化和工业化，产业空间布局的转移导致人口定居方式的聚集化、规模化，进而推进了城市化发展。 从比较利益驱动的作用机制看，农业人口的城市化过程是在农业的内部推力和非农产业的外部拉力的双重作用下完成的。 从农业内部推力看，一是大量农村剩余劳动力的存在及其快速增长;二是城乡收入差距的拉大导致农民生产积极性不断降低。 从非农产业的外部拉力看，一是日益扩大城乡居民收入差距，拉动农村特别一些贫困地区劳动力流向非农产业和城镇;二是在受教育机会和文化生活方面，城市与农村也存在较大的差别。 城市地区具有更好的职业和工作条件，更好的社会环境，更丰富多彩的物资文化生活条件，这种吸引力通过信息传播和示范效应同样也对农村产生着强大的拉力作用。

(三)农业剩余贡献对农村城市化的推动作用

农业为农村城市化发展提供剩余的方式主要有四种。 一是赋税方式，即农民通过赋税提供剩余;二是价格方式，即农业剩余通过不利的贸易条件(如工农产品剪刀差等)由农业流向工业、由农村流向城市;三是储蓄方式，即通过吸收农民在金融机构的存款和对政府及企业债券的认购提供剩余;四是财产剥夺方式，即政府凭借政治力量使农民无偿放弃财产向非农产业和城市提供剩余。

(四)制度变迁对农村城市化的推动作用

制度变迁对农村城市化的推动作用主要表现在:一是制度变迁可以有效地降低交易费用，即降低现实世界上信息不对称、存在外部性与机会主义条件下的不确定性，从而降低交易成本，提高效益，促进农村城市化发展;二是制度变迁可以为各类市场主体提供激励机制，从而激励人们参与交易活动，进行生产和技术创新，使农村城市化过程中人们的主观能动性得到有效发挥;三是制度变迁可以为有效地合作创造条件，提供保证。

三、中国农村城市化的三种倾向

(一)乡镇企业的全面萎缩

在“七五”“八五”期间，乡镇企业产值以年均30%以上的速度增长，但现在却出现了负增长，这意味着乡镇企业已经失去了吸纳农村劳动力的能力。 这种情况的出现，与乡镇企业原来的经营机制局限性、产业组织结构和经济发展阶段有关，原有乡镇企业的制度安排存在内在缺陷。

(二)小城镇发展动力衰退

在1978～1999年间，全国城镇新增人口2.1亿，其中，小城镇吸纳了1.4亿，占城镇新增人口的60%。 小城镇曾为吸纳农村劳动力的转移起到了极大的作用，但现在的情况大不相同。 目前，我国农村每年新增劳动力1000万～1200万，许多小城镇不仅没有能力容纳这些新增的劳动力，而且原来已吸纳的劳动力也因小城镇就业岗位的不足而纷纷另找出路。

(三)人口迁移向大城市、特大城市过度集中

这是一种非常危险的倾向。 由于乡镇企业发展的萎缩，不能提供就业岗位，带来了小城镇发展的动力衰退，使得农村劳动力的转移过分向大城市、特大城市过度集中，原有的梯次选择、有序移民的机制将不存在。 这样一来，就极易萌发城市病。 不研究这些倾向性的问题，城镇化的健康发展、大中小城市的协调发展就很难实现。

四、农村城市化过程中的难题讨论

(一)城中村问题——城乡二元结构矛盾在城市发展和建设中的集中反映

“城中村”是在城市市区的带有农村性质的社区，是在我国特有的土地所有制背景下，在快速推进城市化进程中出现的一种新的社会问题。 由于这些被包围的“城中村”在户籍、土地权属、行政管理体制等方面仍保持着农村的旧模式，这就引发了诸如城市消防、水、电、下水管道、卫生、治安等方面的新矛盾、新问题，并进而影响了城市综合竞争力的提升、城市功能的发挥和城市现代化的推进。

1.“城中村”的特征

“城中村”与一般意义上的村庄比较有以下特征。

(1)从地理位置看，“城中村”一般是地处城市之中和在城市周边的地区分布，包括城市郊区的部分村庄。

(2)从经济结构看，“城中村”都是以非农产业为主要经济支柱，不仅有较大规模的第二产业，而且有比较完善的第三产业。

(3)从管理体制看，“城中村”虽地处城市，但仍是农村的管理体制，与城市体制相互制约，形成“城”与“村”的掺杂与混淆，管理关系不清、责任不明，是城乡管理的“顽症”。

(4)从文化观念看，“城中村”，由于受城市文化观念的影响，文化、教育、科技和文明程度较一般意义上的村庄高，思想比较开放，接受新事物较快，人们的法制观念、时间观念、效率观念和现代化观念较强，但较城市而言又受农村传统的乡土观念、宗族观念、血缘观念的影响较大。

(5)从生活方式看，“城中村”由于受城市的影响，人们的生活节奏明显加快，人们交往的范围日益广泛，人们的行为主要受法律和行政法规的制约，家庭规模小于一般意义上的村庄，却大于城市，人们的闲暇生活呈多样化，已逐渐由家庭走向社会。

(6)从建筑设施看，“城中村”村民住宅的占地面积和建筑面积一般都大于城市，而建筑质量、装修水平、生活设施和完善程度却往往低于城市，高于一般意义上的村庄。

(7)从人口结构看，“城中村”虽“身”在城市，却几乎都是农村户口，最显著的特点它是外来人口的聚集地，外来人口以民工为主，个体经营户为辅，由于“城中村”失去耕地，出租房屋已成为“城中村”的一项重要产业，管理难度大，脏、乱、差、黄、赌、毒现象比较严重。

(8)从社会功能看，“城中村”较城市仍拥有土地优势，通过自建、联办形式建立了许多农副产品、建筑材料、钢材、汽车、文化、娱乐、商贸副食、家庭装饰，甚至电脑等各类大中型市场和商品聚散地，具有联结“城”与“村”经济、文化、科技等功能。

根据“城中村”的主要特征，可分为以下几种类型。

2.“城中村”存在的主要问题

(1)建设无章可循。 “城中村”由于历史的原因，村里并没有统一的建设规划，因而导致村民在自己的宅基地建设的各种建筑物高低不一、杂乱无章，尤其是土地实行联产承包责任制后，不但村民，而且村委会为了扩大经营范围，充分利用逐步进入城区甚至中心城区的优势，办企业、盖商厦、搞出租、建市场，由于缺乏统一规划，违法用土和违法建设屡禁不止，随意搭建成风。

(2)环境卫生恶劣，人员居住混杂。 “城中村”虽然地处城市，但沿袭了长期的生活习俗，加上各种管理的弱化，脏、乱、差现象十分严重，由于“城中村”村民的住房大部分用来出租从而获取利益，而对居住人员的要求没有限制，只要付款就可以居住。 这种情况必然给“城中村”带来大量的社会、经济、治安等问题。

(3)土地资源浪费严重。 由于“城中村”主要是低层次的物业经济，土地和资源产出效益都不高，破坏了城市土地利用的整体性，造成了城市土地资源的严重浪费。 这样的发展方式是和我们所提倡的城市循环经济发展方针背道而驰的。

3.“城中村”的形成机制

(1)城乡二元土地政策。 土地制度的二元性是城中村形成的重要因素。 在城市规划区范围内，由于政府财力有限，无法进行土地统一收购储备，从而形成国有土地所有权和集体土地所有权并存的土地二元结构。 随着城市化进程的推进，出于对社会成本和经济成本的考虑，城市开发往往绕开村落而征用农用地。村落逐渐地被城市所包围，就形成了所谓的“城中村”。

当城市发展到一定程度，城中村周边的基础设施逐步完善，又带动了城中村土地的升值。 优越的区位和城市对住房需求的日益增加，促使文化技术水平不高的农民把出租房屋作为最重要的收入来源，以地生财。

农村与城市土地制度并轨是促进城市化大发展的重要的一步，即农村土地像城市土地一样，使用权可以自由买卖和租赁。 做到这一步，就可打破政府现行的离土不离乡的政策，农民就可以从土地的束缚中解放出来，大大地带动城市化的进程。

(2)城市行政区划管理体制的不健全。 中华人民共和国成立以来，为适应国家以大城市领导中小城市的政策方针，中国建制城市的设置模式先后经历了“切块设市”“整县改市”“市管县市”的体制的变化。 城市行政区划管理体制的变动逐步增强了大城市的中心地位，但这种设市模式的改革仅停留于区域行政管理体制，而忽视了大城市自身发展的行政管理障碍，形成大城市与其周边行政管理的冲突、摩擦与漏洞。 由于行政管理体制不能跟上行政区划的变化，大城市周边县市无法随城市化进程的推进而与大城市相互融和，于是形成各自为政的局面，最终导致大城市无法对“城中村”进行有效管理。

(3)村落共同的利益内聚对“城中村”的促成作用。 改革开放以来的二十多年，“城中村”所在的社区一般都是城市集贸市场的先发地，“城中村”在这种快速先行的非农化中积聚了厚实的集体财富，而集体财富的使用、分配与增值，又不断强化着村民对村落共同的依赖与向心力。

首先，以村籍为边界的高收入、高福利强化了村民的内在认同，并突出了村落共同体成员与城市融洽的距离。 “城中村”凭借各种优越条件，享受着远远高于外界的收益与福利。 因此，村籍的身份不次于传统意义上市民身份的内涵，还是一种优越于周围市民的象征。 对比之下，现在进行“城中村”改造所给予的种种优惠政策就显得苍白无力，失去了对居民的吸引力，受到“城中村”居民普遍排斥。

其次，具有以强大利益内聚为基础的“城中村”村落共同体，在与外界的利益斗争中，往往能求得自身的权益与主动，因此也巩固了以“城中村”为中心的团体认同感。 “城中村”的一个核心问题是土地使用问题，面对“城中村”中土地的不断升值，村落为了维护自己所拥有的唯一“资产”——土地，对政府的征地行为普遍采取了抵制态度。 这使得一些“城中村”的改造进展缓慢，见效甚微。

4.“城中村”改造的对策探讨

(1)利益兼顾，保障村民利益。 “城中村”改造中，处理好各方利益尤其是村民的利益，解决好农民变市民、村委会变居委会过程中所涉及的剩余土地和集体财产的处置问题，解决好村里拆房建房、就业养老、社会保障等一系列问题，以维护人民利益为出发点，进而实现城市化发展中良好的经济效益和社会效益。 充分发挥各级政府职能部门的作用，各级政府职能部门应积极配合、相互协调，发挥各自的职能效用。 在符合“城中村”改造补偿政策和标准的前提下，改造后原村民依法取得的房屋按照城镇房地产权属进行登记和管理。

(2)政府主导，启动市场机制。 “城中村”改造项目要巧用市场之手，通过“定原则、定规划、给政策”，引入市场竞争机制，吸引房地产商投资“城中村”改造。 在政府方面，通过对房地产商在改造中的监管，实行房地产商准入制，从而实现政府的主导作用，保证开发的成功。 给房地产开发商一定的优惠政策，从而激发开发商的积极性。 对于参与城中村改建的开发商，通过“公开、公平、公正”的方式进行公开投标，吸引外地开发商，尤其是实力雄厚、信誉良好的开发商参与“城中村”改建项目的招投标，对其资金实力、改建规划方案、拆迁安置方案及商业信誉等方面进行量化评估。

(3)建立完善的社会保障体系。 对低收入者、失业者、退休人员做好安置补贴，让他们没有后顾之忧。 加强宣传，使其理解改造工作的难处，以维护人民群众根本利益为出发点和落脚点，积极主动地向被拆迁群众做好政策法规的宣传解释和深入细致的思想工作。

(4)完善相应政策法规，做到有法可依，有法必依。 要按照《立法法》的规定，修改、制定和完善各地方的配套法规和实施细则，特别是新《城市房屋拆迁管理条例》中，授权地方做出具体规定的内容。 认真贯彻执行国家拆迁法规，严格依法办事，着力规范拆迁行为。 严格实行房屋拆迁许可制度，严格审核拆迁主体的合法性。 加强对拆迁补偿安置资金的监督管理和安置房的质量管理，认真做好拆迁纠纷的调解处理等，坚持依法行政，强化拆迁管理。

(5)在治理改造“城中村”过程中，不论任何项目，都要注意生态平衡，再不能走先污染后治理的老路，要使“城中村”的建筑规划与自然融为一体，使“城中村”的建筑环境、人文环境、商业环境、艺术环境与自然环境全面整合。

(6)要保护好历史文物和旅游资源，这是一座城市历史文脉和特色所在，不但有深远的历史意义和社会效益，而且还能取得一定的经济效益。 在“城中村”的规划建设中要按照保护与开发、社会与经济相结合的原则，使历史文物和旅游资源源远流长，福及后代。

(二)农民工问题

农民工是指中国改革开放以来新出现的、现阶段大量存在的、户籍在农村、工作在非农产业的劳动者。 农民工是在农村城市化和现有大中小城市快速发展的背景下出现的特殊群体。 当前的社会经济发展，使农民工已经成为整个社会弱势群体的组成部分。 他们处于城市和农村的边缘状态，生活状况令人担忧。由于进城务工的农民工数量庞大，怎样看待和解决农民工问题便成为当前中国城市化进程中的敏感问题。 当前的农民工问题主要集中在对农民工权益保障问题上，另外近两年在沿海地区出现的“民工荒”问题也是值得我们注意和思考的。

1.我国城市农民工权益保障问题

根据全国总工会最新调查显示，2003年全国农村劳动力外出就业的人数为9820万，并以每年500万的数字增加。 目前农民工合法权益受到侵害突出反映在四个方面:一是劳动报酬得不到保证，随意拖欠、克扣农民工工资状况严重;二是企业用工管理不规范，相当多的企业不按《劳动法》规定与农民工签订劳动合同;三是生产生活条件恶劣;四是农民工的基本人身权利得不到保障。 农民工合法权益遭受侵害的原因有以下几点。

(1)体制上的原因。 我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障权缺失的根本原因。 由于城乡二元社会结构使城乡严重分离，“农民”二字便长期被作为一种身份标记，成为身份卑微、社会地位低下的代名词，农民及农民工也就当然地成了城里人眼中的“二等公民”。

(2)立法上的原因。 我国《社会保险费征缴暂行条例》规定养老、失业保险费的征缴范围为:国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。 据此，用人单位只为本部门的“城镇职工”缴费是不算为过的。 因为这是有“法”可依的。 但我们也应注意到，我国《宪法》第45条明文规定:中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。 国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。 因此，社会保障权，应是全体公民的社会保障权，而不应成为少数“市民”的专利。

(3)思想观念上的原因。 现在有三种观点是值得我们注意的。

第一种观点认为:政府承担城镇居民特别是下岗职工社会保障的负担已经是异常沉重了，因而对农民工的社会保障已无力承担。 第二种观点认为:农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，还有土地，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去。 因此，完全不必将他们纳入城镇社会保障体系。 第三种观点认为:中国政府以往并未承诺过解决农民的社会保障问题，农民工仍然是农民身份，因而同样可以不考虑。 这三种观点的共同之处就是试图证明政府可以不必负担对农民工的保障问题，而这显然是和我们提倡的城乡协调发展背道而驰的。社会保障制度的确立是要确保每一个国民在社会经济发展进程中均能够享受到社会基本权益的必要举措，让社会保障制度为某一部分人服务是不可取的。

面对农民工合法权益受到侵害的现状，我们可以从以下几个方面着手来解决问题。

第一，依法严格监督用工单位为受雇农民工提供相应的社会保障。 应按照《劳动法》的规定，为受雇农民工支付一定的保障金、保险金，承担相应的社会责任。 面对很多用工单位置国家法律于不顾，拒不执行相应法规的情况。 各级劳动部门应经常检查监督雇主，对于违反《劳动法》的雇主或用人单位应依法严惩。

第二，劳务输入地的大城市应建立“公共劳动”形式的流动人口最低生存保障体制，使那些失业的、身无分文的、陷入绝境的城市农民工能够通过“公共劳动”暂时找到合法活路。

第三，劳动力大量流出地区的政府劳动部门，通过在一些大城市都建立为本地外来工服务的组织，来协助劳务输出，解决劳务纠纷。 如果这些劳动服务组织能够建立一些救助渠道，为陷入困境的本地劳动力服务，那么既可以给外来劳动力提供保障，也可以为大城市分担一些社会责任。

2.近两年出现的“民工荒”问题

2004年初以来，我国福建、广东等地陆续出现了“民工荒”，不但福建、珠三角、长三角等发达地区，甚至在江西、湖南等一些内陆地区也出现了招不到农民工的“民工荒”现象，这是继我国近二十年“民工潮”之后首次出现的“反民工潮”。 根据社会和经济发展的情况，导致民工荒的主要原因有以下几点。

(1)经济增长加快导致对农民工更大的需求。 2004年上半年我国国内生产总值增长9.7%，比去年同期提高0.9个百分点;全社会固定资产投资26082亿元，同比增长28.6%。 经济的快速增长扩大了对劳动力的需求，也增加了劳动力市场对农民工的需求。 根据农业部农村经济研究所提供的统计数据，2003年11月底全国外出务工农民达到9800万人，并且这个数字一直以5%的增幅稳步增长。 劳动和社会保障部对北京、天津、深圳等使用农民工较多的26个城市2600多家企业展开调查，结果显示“2004年企业雇用的农民人数比2003年增加13%”。 劳动力增加5%，而用工需求增加13%，劳动力缺口约800万人。

(2)工资水平低，合法权益得不到保障。 近十年来，农民工的工资水平并没有随GDP持续快速地增长。 改革开放以来，我国国民生产总值翻了2番多，人均GDP由1979年的181美元增加到2003年的1100美元，增长了5倍多。 虽然农民工的绝对收入正在逐步提升，但是如果置于我国快速发展的大环境下观察，就可看出农民工工资水平和合法权益的保障措施并没有得到相应的提升和改善。 在珠三角等地，月平均工资(含加班费)700以下的招工已经几乎无人问津。

(3)产业结构升级造成技术性“民工荒”。 我国正处于工业化中期，产业结构升级步伐较快，企业需要更多的专业技能较高的工人。 而由于我国的职业教育、职业培训体系不健全，农民工自身可支付的学习资金有限，限制了绝大多数农民工成为高级技术工人，许多企业因此招聘不到技术熟练的农民工。 从一定程度上讲，“民工荒”是由于缺乏教育和培训，形成民工群体的“教育荒”所导致的。

(4)务农的比较效益的提升吸引农民留在本地务农。 2004年国家通过粮食直补、减免农业税、取消农业特产税、安排更多农村基本建设项目等措施加大了对农业和农村的投入，加上粮价大幅度上涨，农民收入增长势头良好。 农业比较利益的提高让一些原本打算外出务工的农民选择留在家乡种地，这也减少了涌向城市农民工的数量。

(5)中西部地区发展提速、工作机会增加，分流了一些农民工。 近几年来，国家实施了东北老工业基地振兴和西部大开发战略，最近国家又开始了中部崛起的步伐，这促使了中西部地区和东北地区经济的发展，吸收了大量的本地农民工，这也相应减少了对长三角、珠三角等发达地区的农民工供给。

面对以上的种种原因，要想真正解决“民工荒”问题，必须由市场、企业、政府来共同努力。

从市场的角度来说，“民工荒”是经济增长方式由粗放型向集约型转变的信号。 应对“民工荒”根本出路一是要提高资源供给能力，二是必须转变经济增长方式，由粗放型向集约型转变，由主要依靠资源数量投入向依靠资源使用质量转变。

从企业的角度来说，应提高对人力资源供求的预测意识，注重从通过改善企业劳资关系，改善工作环境，提高劳动生产率，并随着企业效益的提高而改善民工的待遇。

从政府的角度来说，要解决拖欠农民工工资的问题，可以采取以下措施。

第一，要完善相关的法律法规体系，从法律法规体系上来遏制源头的拖欠问题。 第二，应建立建筑市场的信用体系，通过建立一个信用体系的网络，把违规、不讲诚信的企业向社会公布。 第三，加强对新建项目相关的审批和工程管理，对于拖欠严重的地区、拖欠严重的企业，要规范其行为，停止其上新项目。