第一节 城市社会公共服务设施的定义、分类及规划原则

一、城市社会公共服务设施的定义

社会公共服务是指在社会发展领域中，以满足公众基本需求为主要目的、以公益性为主要特征、以公共资源为主要支撑、以公共管理为主要手段的公共服务。 它主要包括教育、医疗卫生、文化、体育、公共安全、科技普及、就业服务、社会福利、社会救助和社会保障等内容。

城市社会公共服务设施(简称公共设施)是城市中提供社会公共服务的场所，其规划与建设是城市建设的重要组成部分。 公共设施为市民提供了教育、医疗、文化、体育等活动的空间，是满足人们日益增长的物质文化生活的基本条件。近年来，公共设施的建设与社会公共事业发展之间的关系越来越密切，民众和政府对城市社区公共设施的关注度也越来越高。

二、城市社会公共服务设施的分类

城市社会公共服务设施按公益性和可经营程度的不同可以分为基本社会公共服务设施和非基本社会公共服务设施，后者又分为准基本社会公共服务和经营性社会公共服务。 基本社会公共服务包括义务教育、公共卫生、公共文化体育、基本公共福利和社会救助、公共安全保障等服务。 准基本社会公共服务包括高等教育、职业教育、基本医疗服务、群众文化、全民健身等服务。 经营性社会公共服务包括经营性文艺演出，影视节目的制作、发行和销售，体育休闲娱乐等服务。

另外，城市社会公共服务设施按服务对象的规模不同可以分为市级公共服务设施和居住区公共服务设施;按功能的不同可以分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社会服务、市政公用、行政管理及其他;按投资主体不同可以分为民间性、政策性和公益性，前者属于民间投资，后两者属于政府投资。

三、城市社会公共服务设施的总体规划原则

城市社会公共服务设施的规划和建设，总体来说应该遵循以下三条原则。

第一，与经济发展水平相适应。 城市社会公共服务设施的建设要与经济发展的水平相协调，各项社会事业在改革和调整中得到完善与提高，为经济发展提供精神动力和智力支持。

第二，面向基层、服务群众。 社会公共服务的发展要面向广大群众，体现公平与效率原则，满足“人人享有基本公共服务”的要求。

第三，符合城市本身发展的需要。 根据城市的空间格局、实际需求和分布现状，合理布局和调整各项城市社会公共服务设施，发挥政府投资导向性作用，促进城市空间结构的优化。

四、城市社会公共服务设施的建设现状与发展趋势

(一)我国社会公共服务设施建设的现状

近年来，随着社会经济的快速发展，我国在公共服务设施建设方面取得了较大的进展，行政办公、商业金融业、文化娱乐、教育科研等各项设施规模均有较大增长，服务水平有明显改善。 但是公共服务资源的供给仍然小于需求，导致的社会问题较为突出。

1.供需结构矛盾突出，公益性设施投入尤为不足

城市基础教育、医疗卫生、文化体育以及居住区配套公共服务设施的建设明显滞后，建设资金投入不足导致总体数量不足、质量和服务水平不高、居民使用不便。 以武汉市为例，社区公共服务设施覆盖率占50%以上的只有6项，而低于50%的有10项，这充分显示了社区公共服务设施的短缺现状(表6-1)。

在基础教育方面，目前许多大城市的中小学就学问题突出，现有学校基本都处于饱和状态，当地“择校风”盛行，主要原因是基础教育投入的不足导致了供需矛盾。 在文化体育设施方面，其供给与居民日益增长的需求也常常不相匹配。在大量开发的住宅区中，只有档次较高、规模较大的项目配建了会所，包含了一部分文化体育设施，并且属于商业经营场所，而相当规模的老城区和迅速扩张新建住宅区都缺少公益性的文化体育活动场所。

2.配置结构不合理

(1)空间分布的不平衡。 优质社会公共服务资源大多数位于中心城区，城市功能拓展区和城市发展新区配置相对不足，缺乏能够有效承载人口和产业转移的社会公共服务配套设施。 如北京优质的教育资源就主要集中于中心城区，受客观条件限制，用地规模普遍偏小，缺乏发展空间。 2003年，北京城四区的中学平均占地面积15公顷，小学平均占地面积0.6公顷，城八区的中学平均占地面积18公顷，小学平均占地面积0.8公顷。 与此相对应的是，北京中心城区的人口密度、土地开发强度远远高于周边城区，人口和产业向卫星城、周边县市转移的趋势不明显。 又如昆明主城区中小学的布局也存在类似的问题，一环路以内校点疏密不均，二环路以外布点严重不足。

(2)内部结构的不合理。 全国范围内的医疗卫生事业发展存在不平衡，医疗卫生服务的公平性不足，城乡、地区、不同人群之间享有的公共医疗卫生资源悬殊;公共卫生体系、基本医疗服务、基层卫生建设存在不足，健康教育、疾病防治、老年关怀等设施较少。 卫生资源配置不合理，医疗服务体系结构不完善，基本医疗未实现合理分流，大型公共医院负荷过重、小型非公医院质量堪忧、社区卫生发展滞后。

3.改造和新增公共服务设施的难度增大

随着城市内部及周边可供开发用地的减少，城市逐步进入内部提升阶段，公益性设施的供给问题的解决和调整显得更加迫切，城市未来公共设施建设和改造的任务仍然十分严峻。 如北京市的高等学校多分布在城市近郊八个区，很多学校已没有发展空间，全市高等学校生均占地面积37平方米，和国家高等学校生均占地面积66平方米的标准相比，差距巨大。

停车难的问题在多数大城市中普遍存在，且越来越突出。 城市中心和老城区中的企事业单位、住宅小区原先配建的停车位明显不足，在单位和小区内改建或在周边新建停车场库都困难重重;医院、新建小区虽然配建了相当数量的停车位，但常常低估了机动车的增长速度，停车场库很快即处于饱和状态。 据实地调查资料显示，2009年昆明城市中心区四所综合医院的停车均处于过饱和状态，缺口较大，但由于用地受限，改造难度高。

4.发展模式简单粗放，管理运营效率低下

社会公共服务重供给、轻需求，重数量、轻质量，重建设投入、轻管理运营，重外延扩张、轻内涵发展，简单粗放的发展模式亟待加快扭转。

社会公共服务领域行业垄断严重，投资渠道单一，管理体制僵化，运营模式陈旧，项目建设管理粗放，政府投资效益不高。

(二)社会公共服务未来的发展趋势

1.传统服务业向现代服务业的转变

从1997年的“十五大”开始，“现代服务业”越来越频繁地在中央政府的各种报告中出现，传统服务业向现代服务业的转化是服务业未来发展的必然趋势。在目前的服务行业中，处于成熟阶段的多为一般传统服务业，如餐厅、超市、理发馆等，通常为个体化经营模式;处于发展阶段的是现代化传统服务业，如航空、银行、大卖场等，正逐步形成规模化、信息化、网络化的服务组织;完全意义的现代服务业则处于起步阶段，如物流中心、大型呼叫中心、大型结算中心等。 相应的社会公共服务设施是现代化传统服务业和现代服务业发展的物质基础，是近期和远期城市建设的重点，其规划应与社会经济发展水平相匹配，不断提高公共服务设施的水平和层次，加强交通、信息、研发、设计、商务等辐射集聚效应较强的服务设施的建设，依托城市群、中心城市，培育形成主体功能突出的国家和区域的现代服务业中心。

2.老龄化社会对福利服务需求的增长

20世纪90年代以来，我国的老龄化进程加快。 65岁及以上老年人口从1990年的6299万增加到2009年的15989万，占总人口的比例由5.5%上升为12.0%，1999年我国已经进入国际公认的老龄化社会。 据初步预测，至2050年，中国每4个人里面就有1个老年人。 同时，随着中国社会老龄化的日益发展，高龄老人比重增加，“空巢家庭”增多，老人生活自理能力欠缺，老人身体状况欠佳和老人孤独感增加，上述这些相关因素决定了中国社会对福利服务的需求必然会越来越多。 社区卫生站、敬老院、托老所、老年活动中心、老年学校、老年休闲场地、心理咨询机构、社会福利院等直接为老年人服务的设施将随之增加，图书馆、纪念馆、保险机构、体育场馆等间接为老年人服务的设施也将逐渐增加。

3.社会需求多样化，投资主体多元化

在居民的生活水平不断提高的同时，居民的需求多样化、多层次的特点也越来越突出，这预示着社会服务的供给将呈现多样化，投资主体趋于多元化。 政府可以通过购买服务方式，鼓励和引导社会主体举办基本公共服务，切实提高政府投入的使用效率。 在非基本公共服务方面，政府将通过财政补贴、公私合营(PPP模式)、特许经营、贷款贴息、政策扶持等方式，引导社会主体参与公共服务设施的建设和运营。 经营性社会公共服务市场将全面开放，提供专业服务的组织和机构也将得到更多的发展机会。

4.社区服务的社会化、产业化和个性化

社区是组织居民生活的基本单位。 社区服务是指在政府的指导和扶持下，为提高社区居民生活质量，增进社区公共福利，以基层社区和社会服务机构为主体，以社区成员的自助—互助为基础，利用社区内外的资源而开展的各种福利服务和便民服务。 社会经济的不断发展必然推进社区服务的社会化、产业化、专业化和个性化。 社区服务的社会化是指投资主体多元化和服务方式多样化，企事业单位、民间组织和个人均可作为投资主体开办社区服务项目，兴办社区服务企业;社区服务的产业化是指经营规模化，把社区服务从单体型、零散型向群体型、集团型转变，其中，有着统一标识、统一服务、统一价格、统一质量的连锁经营方式以及飞速发展的网络服务，将在今后的社区服务业中发挥重要的作用。 社区服务的个性化与城市发展中居住的分异现象密切相关，即不同社会阶层的人群分别倾向集中于不同地域，使得不同社区之间的差异越来越大，社区服务将根据居民需求的性质进行细分，在此基础上确定无偿、低偿、有偿的服务项目。