第二节 城市规划的作用和任务

一、城市的定义

随着历史的发展，城市的内容、功能、结构、形态不断演化，从某一方面或某一角度给城市下定义不可能概括城市这一包罗万象的事物的本质;但是，从任一不同角度的研究，对了解城市的本质都是有益的。 例如，从经济地理的角度看，城市的产生和发展是同劳动的地域分工的出现和深化分不开的。 社会学家把城市看作生态的社区(ecological community)，并认为城市是社会化的产物。 经济学家认为所有的城市都存在人口和经济活动在空间上的集中这一基本特征。 市政管理专家和政治家过去把城市看作法律上的实体;现在则把它看作公共事业的经营部门，提倡有效的规划和管理。 生态学家把城市看作人工建造的聚居地，是当地自然环境的组成部分。 建筑学家认为，城市是多种建筑形式的空间组合，主要是为聚集的居民提供具有良好设施的适宜于生活和工作的物质环境。

现代意义的城市，是以非农产业和非农业人口聚集为主要特征的居民点，在我国是按国家行政建制设立的市和镇。

二、城市规划的地位和作用

对城市规划作用、地位和任务的认识，关系到城市规划的生存和发展，决定着城市规划工作在国民经济和社会发展中的角色定位，也直接影响到规划从业者看待工作、处理问题的方式方法。

在我国城市规划制度创新过程中，这一问题之所以显得更为重要、更为迫切，原因在于，观念的创新是制度创新的灵魂，城市规划工作能否在不断变化的社会政治环境中有一个正确的定位，规划观念的转变以及制度创新能否保持一个正确的方向，这与我们对城市规划地位、作用和任务的认识有着非常密切的联系。

城市规划是在一定时期内，对城市各类设施包括经济设施(工业、仓库、农田水利、商业旅游等设施)、社会设施(住宅、办公楼、教育、科研、医疗、文化、体育、娱乐等设施)以及基础设施(道路、公交、供水、排水、煤气、热力、园林绿化等设施)所做的发展计划和综合部署，使其有机联系、各得其所。 因此，城市规划实际上就是社会经济发展在城市空间上的“物化”规划，其任务是解决社会、经济和城市建设在城市空间上的协调发展问题。

城市建设是一项庞大的系统工程，城市规划是引导和控制城市建设活动的基本依据和手段，是落实国家宏观城乡发展战略的重要组成部分，是保证城市土地和空间资源合理利用和城市各项建设合理进行的前提和基础，是实现城市及国家经济社会目标的重要手段，也是城市管理的依据。

城市规划在城市建设中起着“龙头”的地位和作用，这是由城市规划的特性及其在城市建设中的地位决定的。

第一，城市规划具有很强的综合性。 它不仅要解决单项工程建设的合理性问题，而且要解决各个单项工程之间相互关系的合理性问题。 要运用综合的、全局的观点正确处理城市与乡村、生产与生活、局部与整体、近期与远期、平时与战时、需要与可能、经济建设与环境保护等一系列关系。 由此可见，城市规划代表的是国家和人民的整体利益和最高利益，自然成为城市建设的“龙头”。

第二，城市规划具有很强的政策性。 它表明政府对特定地区建设和发展所要采取的行动，也是国家对城市发展进行宏观调控的手段之一。 它一方面提供城市社会发展的保障措施，支持房地产市场的发展;另一方面又以政府干预的方式克服市场的消极因素，保证土地分配符合城市总体利益，保证其使用符合社会利益，并将规划政策告知公众，实现全社会对国家政策和规划策略的认同。

第三，城市规划具有很强的先期性。 它既要解决城市当前建设中的问题，做好各项基本建设的前期调查研究和可行性论证，又要高瞻远瞩，考虑城市的长远发展需要，超前研究建设中即将出现的一些重大问题，并对城市建设加以引导和控制，实现对城市未来发展的空间架构，保持城市发展的整体连续性。

第四，城市规划的不确定性。 随着市场经济的发展，城市规划开始面对投资主体多元化的挑战，政府虽然是重要的投资主体，但其比重日益下降，私人、集体、外资的投资比重在日益上升，它们的进入与投资随着市场的变动而变动，这就构成了投资的不确定性，城市规划如何面对这种不确定性成为规划面对的新问题。 城市规划既是主动地引导、控制，又是被动地等待和服务。

三、城市规划的任务

城市规划的基本任务是根据一定时期经济、社会发展的目标和要求，确定城市性质、规模和发展方向，统筹安排各类用地和空间资源，综合部署各项建设，以实现经济和社会的可持续发展。

城市规划的主要任务表现在以下几个方面:其一，查明城市区域范围内的自然条件、自然资源、经济地理条件、城市建设条件、现有经济基础和历史发展的特点，确定城市在区域中的地位和作用;其二，确定城市性质、规模及长远发展方向，拟定城市发展的合理规模和各项技术经济指标;其三，选择城市各功能组成部分的建设用地，并进行合理组织和布局，确定城市规划空间结构;其四，从城市的整体和长远利益出发，合理和有序地配置城市空间资源;其五，通过空间资源配置，提高城市的运作效率，促进经济和社会的发展;其六，确保城市的经济和社会发展与生态环境相协调，增强城市发展的可持续性;其七，建立各种引导机制和控制机制，确保各项建设活动与城市发展目标相一致。 其八，通过信息提供，促进城市房地产市场的有序和健康运作。

我国当前城市规划的主要任务:其一，深入开展城市规划的研究工作;其二，完善规划编制体系，提高规划质量和水平;其三，加强立法工作，完善城市规划法规体系;其四，严格依法行政，提高城市规划管理水平;其五，深化城市规划体制改革，加强规划队伍建设。

四、城市规划与建筑学的关系

认识建筑学与城市规划两个专业的相互关系必须从它们研究对象的相互关系入手。 建筑学的主要研究对象为建筑设计，涉及建筑的策划、施工等方面;城市规划的主要研究对象为城市规划设计与管理。

(一)城市规划对建筑的影响作用

从设计与管理层面上来看，城市规划对建筑设计与建设有着控制与引导作用，如图1-6所示。

具体来讲，城市规划对建筑的影响作用主要表现为以下几个方面。

1.城市规划影响建筑的选址

城市规划法规定任何建设项目的选址必须征得规划行政主管部门的同意，而既定的总体规划、分区规划、详细规划是批复选址意见的最基本依据之一。 所以，城市规划对建筑选址具有影响作用。

2.规划影响建筑的综合效益

城市规划是建筑基地周围其他项目建设的指导与控制依据，具有改善与调整建筑基地区位条件的作用，从而会影响到建筑使用的综合效益。 比如城市道路的拓宽所导致的建筑临街情况的改变，交通条件的改善会直接促进建筑使用性质的改变或经营效益的变化。

3.规划影响建筑布局、形体与风格

用地性质、绿地率、建筑密度、建筑高度、容积率、出入口方位、建筑退后红线距离、建筑红线、建筑风格与色彩是规划管理部门依据城市规划对建筑设计提出的基本设计条件之一，这些条件对建筑的布局、形体、风格具有控制与引导作用。比如建筑密度、容积率、后退红线距离、建筑高度可以控制建筑体量，规划文本中的引导意见或强制措施可以引导或控制建筑风格。

(二)建筑对城市规划的影响作用

城市规划在引导与控制建筑设计与建设的同时，也会受到建筑的影响，具体可分为以下几个方面。

1.建筑直接影响城市规划

存量建筑，即现有建筑，是直接影响城市规划的主要因素，它们可以对各层次的规划起到或多或少的作用。 比如北京紫禁城是极具保护价值的建筑群，它就直接影响到北京城市规划的编制与实施，并成为紫禁城外围建筑高度控制与景观规划的主要依据。

2.建筑影响城市的环境与景观质量

建筑是城市的主要组成部分，它对城市的环境与景观质量的影响是毫无疑问的。 然而这一影响过程具有复杂性，因为虽然城市建设直接置于规划管理之下，但由于规划管理人员的素质、城市建设的复杂性与长期性、规划设计的局限性，建筑设计可能未体现或者体现了一种错误的规划设计意图，造成城市环境与景观质量的下降。

3.建筑影响城市基础设施的使用效益

每一栋建筑均是构成城市基础设施的最终用户，它们会对城市基础设施提出自己的要求，形成总需求。 城市基础设施的运行必须在一定建设规模与使用条件下才具有经济性。 当需求与供给的矛盾达到一定程度时，便会影响到城市基础设施的规划与建设。

4.建筑影响城市布局结构

这种影响是长时间的，同时也是缓慢的。 城市某一区位功能的置换与发展是通过一栋栋建筑的开发与功能的转换来实现的。 当开发与功能转换的积累达到一定程度时便会改变城市的布局与结构，从而影响到后续城市规划的编制与实施。

综上所述，建筑对城市规划的影响如图1-7所示。 图1-6与图1-7就形成了建筑与城市规划的相互影响过程。