君士坦丁堡的建立虽然标志拜占庭国家的形成，但是新国家并不稳固，它面临许多亟需解决的问题。君士坦丁大帝首先进行旨在强化中央集权的行政改革，其主要内容包括：继续推行戴克里先采取的皇帝专制制度，强化皇权；建立由皇帝控制、只对皇帝个人负责的庞大的官僚机构；削减地方权力，将地方行政权和军事权分开，由皇帝任免军、政高级官员。

事实上，君士坦丁的行政改革是在戴克里先改革的基础上进行的，他继续保持了戴克里先改革所确立的君主专制制度，不仅继续在宫廷中实行皇帝崇拜礼节，而且通过各种方式扩大君主权。君士坦丁还利用对基督教的宽容政策争取民众支持，鼓励基督教信徒神化皇帝的活动。为了有效地防止和克服军阀割据的现象，他废除了戴克里先曾推行的四帝共治制，将包括高卢、意大利、伊利里亚和东方大区在内的整个帝国重新进行行政区划分，分别置于由皇帝任命的大区长的管辖之下，罗马和君士坦丁堡为直辖市，所有大区和直辖市均由中央政府严密控制。大区再进一步划分地区，东方大区包括埃及、东方、滂底斯（今黑海）、亚细亚和色雷斯5个地区；伊利里亚大区包括达吉亚和马其顿两个地区；意大利大区包括亚平宁半岛、北非、达尔马提亚、番诺尼亚、诺里库和莱提亚等地区；高卢大区包括高卢（今法国）、不列颠（今英国）、伊比利亚（今西班牙）和毛里塔尼亚4个地区。地区由行省组成，行省的军政权力分别由皇帝任命的行政和军事官员掌握。戴克里先（图1-16）实行改革以前，罗马帝国仅有57个行省，君士坦丁重新统一帝国后，行省的数量上升到96个，君士坦丁改革后行省的数量增加到120个左右。^【61】大区、地区和行省不仅数量常变，而且，其边界区域也不固定。此外，所有的地方官员均由皇帝亲自任免，使他们直接效忠皇帝，对皇帝个人负责，这样做的目的显然是为了杜绝地方官员培植个人势力，防止地方势力坐大。同时，严格的等级制度也有效地制约了各级官员权力的膨胀。

图1-16　戴克里先

为了加强中央权力，君士坦丁扩大朝廷各部门权力，完善中央政府管理体制，增加朝廷官吏数量，并把许多原来由地方控制的权力收归中央部门管理。最初，君士坦丁堡市长是中央政府中权力最大的官员，几乎控制首都社会生活的各个方面。但是不久以后宰相取代了君士坦丁堡市长的地位，实际控制朝廷各部官员的活动。宰相之下设立财政税收、邮政交通等主管部门，他还控制着1200名钦差大臣，这些钦差大臣是中央政府加强地方控制的工具，他们随时将监视地方官员动向的报告提交给宰相。宰相还负责指挥御林军和近卫军，确保皇帝的人身安全和首都的正常生活秩序。皇家总管也听命于宰相，负责皇室房地产的经营和内宫事务。邮政大臣的职责既包括信件往来，也包括道路修筑和皇家驿站的管理，还包括外国君主和信使的迎来送往。财政部是宰相府中第一大部，财政大臣则是宰相之下最重要的官员，由两名地位相同的大臣担任，主管全国税收和国家财政收支事务。大法官是与宰相和君士坦丁堡市长同样重要的官员，负责为皇帝起草法律文件，帮助皇帝处理司法审判，并掌管皇帝的印玺。此时的元老院成为真正的皇帝咨询会议，其过去拥有的立法权逐渐丧失，其对帝国行政事务的影响力迅速削弱，但是，它在帮助皇帝立法方面仍然发挥不可小视的作用，特别是在人民起义和皇帝意外死亡等非常时期，元老院将决定新皇帝的即位。君士坦丁大帝去世时，元老院约有2000名成员。为了稳定中央政府的贵族和高级官吏，君士坦丁大帝制定了新的等级条例，并根据等级的高低，发放薪俸和赏赐财产。

君士坦丁行政改革的方向和成果基本上为其后的皇帝所沿袭，特别是在狄奥多西一世（Theodosius I，379—395年在位）统治时期，中央政府采取一系列措施打击罗马旧贵族的反抗，削弱元老院的权力，加强以皇帝为首的中央政府的权力（图1-17）。狄奥多西二世（Theodosius II，408—450年在位）在位时还组织法学家编纂了著名的《狄奥多西法典》，该法典于438年正式颁布，它将君士坦丁大帝以来百余年历代君主颁布的法令汇集成册，从而以法律的形式巩固和强化了中央集权的改革成就，也为继续推行改革提供了法律依据。这部法典对后世影响很大，直到查士丁尼时代，才被《罗马民法大全》所取代。

图1-17　狄奥多西一世

君士坦丁大帝推行的改革稳定了战乱后的城乡社会，经历血腥战争统一的东罗马帝国亟需进行制度建设，君士坦丁推行的各项改革措施不断完善着新国家的制度体系，逐步理顺了中央与地方、行政与军事、世俗与教会、城市与乡村等多种关系，使得士农工商各业进入大一统中央政府管理下的稳定环境中，秩序得到恢复，生活重归常态。“城市、集镇、村庄和修道院都是相互依存系统中的组成部分，它们通过贸易彼此沟通，并因政治和宗教体系紧密地联系在一起。而已经基督教化了的各个部分支撑着希腊罗马世界的基本机构，繁荣的城市植根于它们所依赖的广大乡村之中，反过来乡村也依赖着城市”。^【62】