美国州与大麻管制“联邦化”的形成

张勇安[171]

［摘要］　州是美国大麻管制的先驱和领头雁，是大麻从合法到非法蜕变的旗手，同时也是大麻管制从分散到初步统一再到“联邦化”的积极倡导者和参与者，简言之，州的活动是美国大麻管制“联邦化”的决定性因素；反过来，联邦政府通过联邦麻醉品局的活动又推动了州大麻法的出台和统一。这样，大麻管制“联邦化”的确立使州与联邦在大麻管制上逐渐形成了良性的互动关系，从而推动了美国20世纪前半期大麻问题的解决，遏阻了大麻在美国第一次吸毒浪潮中的泛滥。

［关键词］　美国；大麻管制；“联邦化”

《1937年大麻税法》是美国历史上第一道管制大麻的联邦立法，它的颁布标志着大麻管制“联邦化”的形成，并为其后四分之一世纪的大麻管制铺平了道路。本文试图从州与联邦在管制大麻上的互动关系为切入点，对州在1912—1937年间大麻管制历程中的地位和作用，以及《大麻税法》的形成过程进行历史的梳理和考辨。[172]拙见认为，州是美国大麻管制的先驱和领头雁，是联邦大麻立法的积极倡导者和参与者；反过来，联邦政府通过联邦麻醉品局的工作又推动了州大麻法的出台和统一，使州与联邦在大麻管制问题上形成了良性的互动关系。但是，20世纪70年代后，部分州蜕变为大麻合法化的积极主张者和实践者，州在大麻问题上的立场前后形成了强烈的反差，州与联邦在大麻管制上由良性互动关系到对立的历程，在一定程度上彰显了美国联邦体制固有的弊端。这种州与联邦在毒品管制上的不一致性甚至冲突，是导致今天“美国痼疾”的根本原因之所在。

一、大麻管制的源起：大麻从合法到非法的蜕变

大麻在美国的历史可以追溯到殖民地时期。1611年，英国殖民者在弗吉尼亚的詹姆斯敦附近培植了第一株大麻。其后，大麻开始在更广阔的地区开花结果，并成为颇有价值的日用品和战略物资，因为大麻的纤维可以用来制造船帆、绳索，其副产品也可用于木质船只的填絮。在弗吉尼亚、宾夕法尼亚和马里兰地区，大麻甚至被允许用作“合法的货币”进行交换，以刺激大麻的种植和弥补殖民地的货币短缺。这样，殖民地政府对于大麻种植的重视就顺其自然了。1619年，弗吉尼亚立法会议颁布美国第一道适用于大麻的法令，要求每个农民都要种植大麻。1762年，弗吉尼亚再次颁布法令，强制农民种植大麻。法令规定：“弗吉尼亚为大麻的种植和生产给予重赏，而对不生产者进行强制罚款。”[173]大麻的合法地位由此得到确认和加强。乔治·华盛顿、托马斯·杰斐逊等开国元勋们都曾在自己的农场里种植大麻，并倡议发展以大麻为基础的殖民地经济。[174]从18世纪后期开始，大麻的种植区域进一步扩大。1775年，大麻的种植被引进到了肯塔基。此后，大型的大麻农场在密西西比、佐治亚、加利福尼亚、南卡罗来纳及内布拉斯加相继出现。至19世纪末，大麻一直是美国的主要经济作物之一，而且是治疗100多种疾病的主要药物，其合法地位也从未受到有威胁的挑战。

20世纪初，墨西哥人越过美墨边境，大量向美国西南部、西部和南部各州移民，其人数呈几何数量级增长。据美国人口普查局统计，1900年仅有237名墨西哥人移民到美国；1910年墨西哥发生革命，促使大批的墨西哥人移民至美国，1915年移民人数剧增至12 340人；其后，移民人数有增无减，1920年增加到52 361人，1924年更高达89 336人，1915—1930年共有608 624名墨西哥人进入美国，其中90%以上的人进入了密西西比河以西的22个州。[175]随着墨西哥人向美国这些州的移民，吸食大麻的技术传入到了美国，并在墨西哥移民中间大量散播。吸食大麻的墨西哥人给这些地区带来的不仅是一种恶习，而且对低收入阶层的就业形成了强大的冲击波。出于对吸食大麻的恐惧心理和种族上的排外意识，加上进步主义运动的外推力，大麻成为受盎格鲁—撒克逊人排挤的“非美国因素”，大麻开始由经济作物变为了“魔鬼之草”置“杀人之草”，由用于医药目的的药品蜕变为娱乐性的毒品，其合法地位开始受到质疑。

墨西哥移民的主要聚居区——美国的西南部、西部和南部——掀起了大麻管制的热潮，这主要表现在州政府先后颁布了禁止大麻用于非药用目的的州法或者通过修改现有的法律来管制大麻。1913年，加利福尼亚州药品局通过修改州《有害物质法》的形式把印度大麻纳入管制之列[176]，加州因此成为美国最早的和最积极的管制大麻的急先锋之一。[177]以此为起端，怀俄明、犹他、科罗拉多、得克萨斯、阿肯色、新墨西哥、华盛顿、俄勒冈、路易斯安纳、爱达华、蒙大拿、内华达、密西西比、阿拉巴马和亚利桑那等州先后以法律的形式或宽或严地对大麻进行管制。到1931年已经有16个西南部、西部和南部州通过颁布新的法令或修改原有法令的方式来禁止使用或拥有大麻。东北部和中西部州虽然不像上述各州那样遭遇到有吸食大麻习惯的墨西哥移民大量涌入的压力，但是，从东部兴起的进步主义运动到20世纪初日渐高涨，改革派积极地倡导禁酒和管制麻醉品运动。作为这一运动的“副产品”，大麻管制问题在州层面开始受到关注。1912年马萨诸塞州率先通过法令来管制大麻，1913年缅因州和印第安纳州紧随其后颁布类似的禁令。

《哈里森法》的颁布和合宪性地位的确立及《沃尔斯泰德法》的实施，使麻醉品和酒类成为禁品。1914年12月14日，美国国会通过了《哈里森法》，翌年3月1日正式生效，全面管制可卡因和鸦片的使用，鸦片剂类毒品的使用受到极大的限制。1919年3月3日在“美国诉多里默斯案”和“韦伯等诉美国案”中最高法院同时判决联邦政府胜诉，《哈里森法》的“合宪性”地位最终得到确立。1922年3月27日，在“美国诉贝尔曼案”中，最高法院进一步作出了支持联邦政府的判决，强化了维持成瘾为非法的立场，吸毒者试图通过维持成瘾的合法性来获取毒品的通道也被堵塞。与此同时，1920年1月《沃尔斯泰德法》在参众两院获得通过，并以宪法第18条修正案的方式生效，获取酒类饮品变得更加困难。东北部和中西部州出于大麻会成为这些禁品的“替代品”的担心，更加积极主张对大麻进行管制。

从1915年开始，佛蒙特、罗得岛、爱荷华、堪萨斯、内布拉斯加、纽约、俄亥俄、密歇根、南达科他和伊利诺伊等州先后通过了管制大麻的禁令。到1931年，东北部和中西部亦已有14个州对大麻进行管制。

尽管早期州管制大麻的禁令在一定程度上不免带有种族歧视的动机，但不可否认，这些州的活动在大麻从合法到非法的蜕变过程中起到了至关重要的作用，是美国大麻管制的先驱，也成为联邦1937年《大麻税法》的蓝本和基石。

*密苏里州1889年通过修改州法的形式来管制大麻提炼出来的麻药，这是美国最早通过的管制大麻的立法，但其影响相当有限，故作者未把其视为研究的时间断限之内。

二、《统一州麻醉品法》：大麻管制由分散走向初步统一

1914年，美国国会通过了《哈里森法》，全面管制可卡因和鸦片的使用。到1931年，几乎所有的州都颁布了立法，明文规定禁止鸦片和可卡因的销售，30多个州颁布立法来禁止未经许可而拥有鸦片和可卡因及其他被限制的药品。尽管大麻管制的范围和力度还无法与联邦和州对其他毒品的管制相提并论，但是，到1931年，美国亦已经有30个州先后通过立法来管制大麻的非医用出售和使用。然而，各州的立法在对违法者的惩处方面并未能达成一致。就大麻的管制而言，州对于违法者的罚金从50到1 000美元相差甚巨，监禁从1个月到3年、5年不等。可以说，美国对于鸦片、可卡因和其他危险毒品的管制在这一时期并未能真正形成从联邦政府到地方州政府管制上的协调统一，而对“新发现的毒品”——大麻的管制更仅是“地方性”的现象和行为。尤为严重的是，州法的权限制约了州政府对州际间和国际毒品走私的管制，“1914—1932年间，几乎没有州努力把管制走私作为其正当立法和充分执法的一部分”[179]，致使毒品管制的立法形同虚设，有名无实，根本无法从根本上达到禁毒的目的，这迫使州另谋对策来弥补州法管制上的漏洞。

同时，国际社会对大麻的管制鼓舞了州谋求统一州法的士气。1924年11月到1925年2月，第二届鸦片会议在日内瓦召开。与会的意大利代表建议把对大麻的管制包括进大会协定。在经过大会的研究讨论之后，大麻第一次被纳入了国际管制体系，限制“印度大麻”向禁止使用的国家出口，大麻的走私问题得到了初步的管制。[180]尽管1925年美国代表从国联正在考虑管制国际上危险毒品的走私之时撤出，但美国国内媒体对于这一会议的关注，在一定程度上推动了州倡导统一州麻醉品法的热情。

简言之，统一的反麻醉品立法的缺乏、州执法程序上的软弱及新闻媒体的炒作聚合于一点，倡导统一的州麻醉品立法已经成了大势所趋。这一倡导的主要参与者首先源自地方州，大麻问题较为严重的西南地区更是借助管制鸦片、可卡因等毒品之风成为这一活动的领头雁。

这一时期州在联邦体系中的地位和作用还是一个充满变数的问题，对州权概念和联邦权力的解释在这一时期摇摆不定，迫使倡导大麻管制的州借助于全国专员委员会来推动统一的反麻醉品立法的颁布。首先由各州州长委任2名代表组成全国统一州法专员，这些专员共同组成一个专员委员会，负责起草统一州麻醉品法。

从1925年开始，专员委员会历经7年时间，先后起草和制定了5份草案，直到1932年10月28日，全国专员会议才通过和采纳了第五份草案，并即时生效。《统一州麻醉品法》共26款，其主要内容集中在第l、2、5、20款。其中，大麻被定性为“麻醉品”，纳入管制之列。尽管管理大麻的条款仍然仅是整个法案的追加条款，但与鸦片和可卡因管制水平并无二致，任何人未经许可制造、拥有、出售、开列处方和经营鸦片、可卡因、大麻和其他危险毒品及这些毒品的衍生物都属于违法。[181]

从《统一州麻醉品法》的起草和颁布过程中，不难发现，这一过程是以州对大麻管制的发展为特征的，逐渐从早期的地方性的分散行为变成了初步统一性的立法活动。它的颁布和实施大大推动了州对毒品的管制，大麻的管制水平也随之得到了加强。到1937年，每个州都颁布了某种形式的立法来管制大麻，35个州批准了统一的州法。[182]其管制水平与吗啡、海洛因、可卡因等毒品的管制几乎同样严厉。不言而喻，州不仅通过积极的活动来倡导州法的统一，而且州的立法也是《统一州麻醉品法》的立法蓝本。

《统一州麻醉品法》是《大麻税法》颁布之前第一个管制大麻的“准全国性”的立法。它的颁布有助于美国在1912年《海牙协定》下承担国际义务；实现州与联邦在执法上的协调及资源上的共享；同时使州与州之间缩小了在立法和执法方面的差距，推动对州际间和国际毒品走私的管制。因此，《统一州麻醉品法》“尽管并不是完美无缺的，也并非一个彻底地解决麻醉品问题的方案，但却标志着向统一立法和州与联邦之间的合作迈出了重要的一步”[183]，即使一向对美国毒品管制政策抱有成见的阿尔弗雷德·林登史密斯教授也指出：“这一法律成为以后联邦法规的典范，它通过加强联邦与非联邦官员之间的协作，创建州与联邦保有记录的统一标准及通过消除因宪法对联邦政府治安权的限制造成的联邦法律条款的局限性，有目的地方便了执法。”[184]

但是，应该注意到，在《统一州麻醉品法》下，州尽管通过“搭便车”的方式对大麻进行了初步统一的管制，但较之鸦片和可卡因等毒品而言，大麻的管制仍然处于从属地位，其对大麻的定性也存在争议。因此，安斯林格专员在《大麻税法》听证会上直言：大多数州法对于大麻的界定过于“狭隘”；而且，与鸦片、可卡因等毒品的管制相比，“统一州法对于大麻的管制并未能解决执法的问题，这就有必要通过联邦法案来做补充，以允许联邦和州力量既各司其职，又通过协作来管制以任何方式进行的用于吸食的大麻的走私”[185]。此外，《统一州麻醉品法》并没有从根本上消除州在毒品管制上的差异，最为严重的是它没有对违法者的惩处给予具体而统一的规定，而是把这一权限留给了各州。这看似对州权的尊重，事实上恰恰是这一点使各州的规定差距甚大，使《统一州麻醉品法》名不符实。这些局限性在一定程度上限制了它对大麻管制的有效度，为州推动联邦政府颁布立法来管制大麻埋下伏笔。

三、《大麻税法》：大麻管制的“联邦化”

20世纪初，社会改革家成功地使联邦在限制酒精、鸦片剂、可卡因、水合氯醛的同时，对印度大麻也进行了初步的管制。1906年，美国第59届国会第一次会议通过了《纯食品和药品法》（Public Law 59-384），从食品和药品安全的角度出发来初步管制鸦片、可卡因、印度大麻和其他有害物质，要求所有出售给消费者的食品和药品，如果里面含有上述物质，就必须标明。1914年，美国国会通过了《哈里森法》，但这一法案并未能对于大麻问题给予少许的规定。从联邦层面来看，1937年以前，除了按《纯食品和药品法》的规定要标明外，联邦没有管制印度大麻的法律。[186]

20年代末以后，随着“大萧条”的临近和到来，失业人数日渐增多，对于墨西哥移民的怨恨和恐惧转化为对大麻问题的仇视，促使了州大麻法和《统一州麻醉品法》的制定和颁布，这在一定程度上引起了联邦政府的关注。1929年，联邦政府开始正式认识到大麻问题的存在。是年，来自得克萨斯州的参议员莫里斯·谢泼德（Morris Sheppard）提出了第一个联邦反大麻议案（S. 2075），建议把大麻包括进1922年通过的《麻醉品进出口法》。然而，在1929年国会对大麻的了解还是相当有限的，S. 2075号议案最终在委员会中被否决。[187]

S. 2075号议案流产后，国会采取了更大步骤的行动，创建了一个新的机构来监管毒品问题。1930年6月14日，麻醉品分部从禁酒部门独立出来，与负责管理麻醉品进出口的联邦麻醉品管制署（FNCB）合并，改组为直接隶属于财政部的联邦麻醉品局（FBN）。这是美国“国内和国际毒品管制项目合流的开端”[188]。9月23日，哈里·安斯林格被胡佛总统委任为第一任专员。[189]他在这一职位一直至1962年，对美国的毒品管制政策产生了重要的影响。联邦麻醉品局成立后至1933年，在负责实施《哈里森法》的同时，也采取措施推动州颁布管制大麻的法律，并与州一起组织和实施《统一州麻醉品法》，取得了一定的成效。因此，有学者断言：从联邦麻醉品局建立之日起，安斯林格专员就决心推动全面禁止大麻，因为在他看来，管制印度大麻潜在的成瘾性远比大麻有限的医用价值重要，基于此，推动正在酝酿中的统一州麻醉品法把印度大麻纳入其中，就成为新成立的联邦麻醉晶局的首要的任务。[190]但这未免言过其实。在1935年之前，尽管联邦麻醉品局对于大麻问题也给予了一定的关注，并取得了一定的成效，但是，联邦政府对大麻的管制还是仅仅限于外围的活动，主要的工作仍然是由各州负责。迈克尔·沙勒教授在研究了联邦麻醉品局《鸦片和其他危险药品走私年报》的公开记录后指出：“在1930—1934年间，麻醉品局并未看出大麻有什么特别的危险。它谴责墨西哥美国人对大麻的使用，但是它相信州法能管制这一非法行为。”[191]这主要源于联邦政府对于大麻问题重视不够。晚至1937年1月，安斯林格仍认为，大麻的销售乃是个“州际问题”，并把其最后的控制“寄希望于州采用统一麻醉品法”[192]。

1934年年末，部分州对《统一州麻醉品法》的排斥及该法的局限性，加上州在对待大麻问题上固有的歧见，严重地影响了大麻问题的解决。联邦政府在管制大麻问题上的滞后行为也遭到了多方抱怨。《纽约时报》刊文称：近年来，大麻使用迅速散播，而联邦立法并未能把其界定为麻醉品之一；事实上，由地方官员负责的管制工作通常是“无效的”[193]。

与此同时，州也积极地行动起来，以各种方式推动联邦政府颁布立法管制大麻。州并不满足于通过州法和《统一州麻醉品法》来管制大麻，而且这一时期仍有部分州并未能作出管制大麻的规定，也未加入《统一州麻醉品法》这一管制体系之下。这遂成为制约有效管制大麻的瓶颈；同时，实际由州负责的大麻管制工作需要大量的人力和财政投入，使州政府感到力不从心，难以为继。故州期望通过联邦立法的方式来管制大麻，从根本上统一州在管制大麻问题上的矛盾和冲突，同时谋求从联邦政府获取资金上的支持和资源上的共享，这样州法才可能成为合理而有效的方式。因此，很多州的官员就倡导联邦政府颁布立法来管制大麻问题，“尤其是科罗拉多州、堪萨斯州、新墨西哥州、路易斯安纳州、俄克拉荷马州都敦促通过联邦立法来加强联邦和州的合作”[194]显然，“除非根据传统法律权力颁布联邦法，否则就无法安抚西南地区”[195]。

在州的积极游说和倡导之下，联邦政府逐渐认识到制定联邦立法势在必行。20世纪30年代中期以来，大麻的走私迅速膨胀，尤其在1935年和1936年，大麻问题已经由西南地区州的地方性问题演变成“全国性的威胁”。这成为推动联邦政府采取行动的导火索，因为，“只有通过联邦和州的合作才能有效地削弱大麻的走私”[196]，联邦的积极介入迫在眉睫。

1935年，联邦麻醉品局开始向大麻发动“最后的一击”。在安斯林格专员的领导和指挥之下，联邦麻醉品局通过媒体向大麻发出强大的宣传攻势。据《期刊文献读者指南》统计，1925—1935年，没有索引到一篇关于大麻的论文，而1935年7月至1939年6月则出现了21篇相关论文。[197]麻醉品局试图通过媒体的宣传活动来推动《统一州麻醉品法》在各州的批准，进而推动联邦立法来管制大麻。

同年，来自新墨西哥州的众议员约翰·登普西（John J. Dempsey）和参议员卡尔·哈奇（Carl A. Hatch）分别提出H. R. 6145号议案和S. 1615号议案，倡导通过联邦政府立法来管制大麻在州际与国际之间的运输。尽管对于这两个议案联邦麻醉品局内部的意见并不统一，并遭到代理专员威尔·伍德（Will Wood）和首席法律顾问阿尔弗雷德·坦尼森（Alfred J.Tennyson）等人的反对，认为这两个议案会威胁到《哈里森法》的实施，但是却得到主流派财政部部长助理斯蒂芬·吉本斯（Stephen Gibbons）和综合顾问班子的赫尔曼·奥利芬特（Herman Oliphant）等人的支持。[198]遗憾的是，这一时期公众对于大麻问题并未能给予足够的关注，国会也了解到这一现实，致使这两个议案胎死腹中。但这两个议案却揭开了联邦政府颁布管制大麻立法的帷幕。

其后，赫尔曼·奥利芬特继续探求适用于联邦管制大麻立法的方式，保证既能有效地管制大麻，又不至于因州权与联邦权的冲突而使其合宪性受到挑战。最后，他决定利用政府的征税权以“流通税”的形式来管制大麻交易，并以1914年的《哈里森法》和1934年的《国家火器法》为原型来起草大麻税法议案。1937年3月29日，《国家火器法》的合宪性在“桑津克诉美国案”中因最高法院的支持得到确立，联邦的征税权得到巩固，这更坚定了联邦麻醉品局通过“流通税”的方式来管制大麻的信心。[199]1937年4月14日，《大麻税法》草案越过专门的委员会直接递交给了第75届国会第1次会议众议院筹款委员会。至此，大麻管制踏上了通往纳入联邦管制权力之下——联邦化——的道路。

4月27—30日和5月4日，《大麻税法》草案以H. R. 6385号议案的形式在众议院筹款委员会举行听证会。6月12日，经过稍作修改的《大麻税法》草案以H. R. 6906号议案的形式在参议院财政委员会小组委员会举行听证会。经过参众两院的听证会后，这项法案稍微进行了一些措辞上的改动，就毫无困难地在国会获得通过。1937年8月2日，《大麻税法》由富兰克林·罗斯福总统签署，10月1日正式生效。

《大麻税法》共18款，主要内容包括：（1）管制大麻的种子、脂、其他构成部分及衍生物；（2）要求进出口、生产或以其他方式进行这一毒品交易者需交纳一定的特别税金并到国内税收部门注册；（3）所有的大麻受让者均需要以书面的形式记录存档并交纳转让税，注册者每盎司1美元，未注册者每盎司100美元；（4）拥有大麻而未进行书面记录存档或者出售给没有保留记录的纳税者将被视为违法，违犯上述一款者将被处2 000美元以内的罚金或5年以内的监禁或二罪并处。[200]

同《哈里森法》一样，《大麻税法》一方面对销售大麻者征税，另一方面又承认了大麻潜在的药用价值，这造成了内科医师、牙医和兽医等医务工作者只要每年交纳1美元的执照税就可以通过处方向其病人开列大麻，药剂师只需每年交纳15美元的执照税就可以出售大麻，大麻的种植者只需每年交纳25美元就可以进行种植，进口者、制造商、合成者只需每年交纳50美元就可以继续其商业活动；该法仅将用于非药用目的和向未纳税者出售或占有大麻视为非法。毋庸讳言，《大麻税法》并没有完全禁止大麻的占有和买卖，这就大大降低了对大麻交易者和使用者的约束力，其法律绩效也就大打折扣，诚如美国毒品政策史专家戴维·马斯托指出的那样，“《大麻税法》的一个令人遗憾的方面是，它没有完全禁止大麻，这就大大降低了它作为对已被唤醒公民的奖励的价值，并使大麻更难以得到管制”[201]。

应该看到，《大麻税法》是联邦第一个管制大麻的法律，它的颁布结束了联邦没有管制大麻法律的历史，标志着大麻管制“联邦化”的确立，为此后20余年的大麻管制定下了基调。[202]它的颁布和实施也在一定程度上弥补了州管制大麻的不足。负责实施《大麻税法》的联邦麻醉品局积极地行动起来，推动各州大麻管制法的颁布和统一，促使各州加入《统一州麻醉品法》体系，使州与联邦在管制大麻上形成了良性互动，进而有助于大麻问题的解决。1938年一年时间，联邦政府已经铲除了主要位于中西部州的1.6万英亩的大麻（其中1. 5万英亩是野生大麻），拘捕了1 000余名触犯大麻法的违法者。[203]1958年，这一人数降到179人，1960年更降至169人。[204]可以说，“1937年到20世纪60年代，联邦麻醉品局的战略成功地控制了大麻问题”[205]。从长远来看，二者良性互动关系的形成阻遏和减缓了大麻在美国第一次吸毒浪潮中的泛滥。

四、余论

上述研究可以发现，州的活动是美国大麻管制“联邦化”的决定性因素，《大麻税法》的颁布使州与联邦在大麻管制问题上逐渐形成了良性的互动。首先，州是大麻管制的领头雁，西南部各州更是大麻管制的急先锋；在美国联邦政府颁布《大麻税法》之前，州承担了大麻管制的主要任务，其立法为《统一州麻醉品法》的制定和《大麻税法》的颁布奠定了基础，在某种程度上甚至成为联邦立法的缩影。其次，州尤其是西南部州通过各种形式来推动和促成了大麻管制的“联邦化”；反过来，联邦政府通过联邦麻醉品局的工作又推动了州大麻管制法的出台和统一，弥补了州在执法上的漏洞和财政上的不足。这样既发挥了州在大麻管制上的灵活性，又运用了联邦大麻立法的系统性和州法无法比拟的广度，使州和联邦在大麻管制上形成了良性互动关系。

在这一时期，以税收为借口或者在州际商业权力之下的联邦治安权力的应用范围是狭小的，而且摇摆不定，因此，二者良性互动关系的形成就源于州把美国宪法赋予的部分权力——剩余权力让渡给联邦政府，使联邦和州有机会共享治理大麻问题的权力。可以说，州在大麻问题的治理上占有绝对的主动权，州的态度和立场成了制约联邦在这一领域权限的重要权力源，也成了随时可能导致州与联邦在这一问题上由良性互动走向对立的一个死穴。

20世纪60年代后，大麻、海洛因和致幻剂类毒品在反叛的年轻人那里受到极大的欢迎，毒品的使用不再是少数族裔和底层社会群体的专利，它已经超越种族和阶级界限，向白人和中产阶级扩散，美国的公众对吸毒者的看法开始发生转变。医学的迅速发展和医学知识的普及使人们认识到，成瘾是一个需要给予关心和治疗的健康问题，而非一种对社会的威胁。这种观念上的转变日渐外化为一种修正现行毒品管制体系的社会运动。使用量甚巨且又被认为毒性较小的“软毒品”大麻，成为这一运动要求解禁的主要对象，大麻的“合法化”呼声日高，并得到包括美国法律协会、大量的州和地方法律协会、全国教育协会、消费者联盟、国家宗教委员会、美国公共健康协会和美国医学会管理署等组织的大力支持。[206]同时，这一运动得到了部分州政府的支持。1973—1977年，大麻的“合法化”法案在美国的10个州得以实施；1978—1982年，33个州通过某种形式的法案支持医用大麻的研究和使用。[207]1996年以来，倡导大麻合法化的呼声转化为主张“医用大麻合法化”，并得到越来越多的州的支持，其中已经有9个州——阿拉斯加、亚利桑那、加利福尼亚、科罗拉多、夏威夷、缅因、内布拉斯加、俄勒冈、华盛顿——采取行动，支持医用大麻合法化。2000年，夏威夷州更是通过立法程序来支持这一活动。具有讽刺意味的是，这些州又大都是早期大麻管制的积极倡导者。大麻的合法化开始从地方侵蚀美国的毒品管制体系。同期，吸毒问题开始泛滥，大麻更成为大多数吸毒者的首选毒品，从而掀起了以使用大麻为主的第二次吸毒浪潮。

州在大麻问题上的立场以20世纪70年代为界形成了强烈的反差，寻根究源，制度层面的原因显而易见，重新审视和质疑美国的联邦体制也成为必要。笔者认为，通过州与联邦政府在大麻管制上由良性的互动关系到走向对立，在一定程度上彰显了美国联邦体制固有的弊端，联邦与州的“双重主权”体制导致了二者关系上的紧张，州在公共治理领域的主动权随时可能引爆联邦与州之间的冲突，这种州与联邦在毒品管制上的不一致性甚至冲突是导致今天美国大麻问题，或者不夸张地说也即美国毒品问题的根本原因之所在。当然，州与州之间在对待大麻问题上的差异，也是毒品问题屡禁不止的重要因素之一。要根除“美国的痼疾”，实现“无毒社会”的目标，就必须从制度层面协调好联邦与州之间的关系，使联邦与州之间重归于良性互动之常态。

（原文发表于《史学月刊》2005年第4期）

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[171]张勇安，上海大学文学院常务副院长、教授、博士生导师。金重远先生2002级博士研究生。

[172]关于《大麻税法》的研究，美国学界主流派的观点认为，《大麻税法》的通过是哈里·安斯林格专员指挥和领导下的联邦麻醉品局积极鼓动的结果。参见Richard J． Bonnie and Charles H. Whitebread II，The Marihuana Conviction：A History of Marihuana Prohibition in the United States，Charlottesville，Virginia：University of Virginia Press，1974； New York：The L.indesmith Center（Reprint），1999； Alfred R. Lindesmith，The Addict and the Law，Bloomington：Indiana University Press，1965。有研究进一步称，《大麻税法》是联邦麻醉品局与杜邦财团、赫斯特报系之间进行的一场“阴谋”，他们为保护既得利益而对有经济前景的大麻工业进行限制，从而把大麻“妖魔化”。参见John Craig Lupien，Unraveling an American Dilemma：The Demomzation of Marihuana，A Masters Thesis，Pepperdine University，April，1995； Jack Herer，Hemp ＆ the Marijuana Conspiracy：The Emperor Wears No Clothes，Van Nuys，California：Hemp Publishing，1991。上述学者都是“大麻合法化”的积极倡导者，其观点也必然受其立场影响。戴维·马斯托则认为，《大麻税法》的通过主要是“政治因素”，是出于对西南地区州的安抚。参见Davld F. Musto，“The 1937 Marihuana Tax Act”，in Tod H. Mikuriya，ed.，Marijuana Medical Paper：1839-1972，Oakland，CA：MediComp Press，1973； David F. Musto，The American Disease：Origins of Narcotic Control，3rd ed.，New York：Oxford University Press，1999。但是，这些研究对于州在大麻管制中的地位与作用未能给予足够的重视，也未能把其放在州与联邦在大麻管制上的互动关系中加以深入考察。

[173]Edward M. Brecher，the Editors of Consumer Reports，Licit ＆ Illicit Drugs：The Consumers Union Report on Narcotics，Stimulants，Depressants，Inhalants，Hallucinogens，and Marijuana-including Caffeine，Nicotine，and Alcohol，Boston：Little，Brown and Company，1972，p.403.

[174]Lester Grinspoon，Marihuana Reconsidered，San Francisco：Quick American Archives，1994，pp.11-12.

[175]U. S. Bureau of the Census，The Statistical History of the United States：From Colonial Times to the Present，New York：Basic Books，1976，p.107.

[176]1915年，加州药品局对1913年的禁令进行了修改，以弥补其缺漏。很多历史学家误把加州1915年的法令作为加州第一个管制大麻的州法令，这是不正确的。

[177]Dale H. Gieringer，“The Forgotten Origins of Cannabis Prohibition in California”，Contemporary Drug Problems（Summer 1999），Vol. 26，No.2. pp.238，248-259.

[178]Dale H. Gieringer，“The Forgotten Origins of Cannabis Prohibition in California”，pp.287-288.

[179]H. Anslinger ＆ W. Tompkms，The Traffic in Narcotics，New York：Funk and Wagnalls，1953，p.156.

[180]Robert Ir. Pisani，“International Efforts to Reform Cannabis Laws”，Journal of Drug Issues（Fall 1981），Vol. 11，No.4，p.402.

[181]H. Anslinger ＆ W. Tompkms：The Traffic in Narcotics，pp.318-331.

[182]Statement of H. J. Anslinger，“U.S. House Committee on Ways and Means，” Taxation of Marihuana：Hearings on H. R. 6385. 75th Congress，1st session，（April 27-30 and May 4，1937），http://www.druglibrary.org/schaffer/hemp/taxact/anslngl.htm［无发布日期］/2003-03-07。

[183]H. Anslinger ＆ W. Tompkms：The Traffic in Narcotics，p.159.

[184]Alfred R. Lindesmith，The Addict and the Law，Bloomington：Indiana University Press，1965，http://www.drugtext.org/library/books/adlaw/chapter01.htm［无发布日期］/2003-03-29。

[185]Additional Statement of H. J. Anslinger，U.S. House Committee on Ways and Means，Taxation of Marihuana：Hearings on H. R. 6385，http://www.druglibrary.org/schaffer/hemp/taxact/t10a.htm［无发布日期］/2003-03-07。

[186]David F. Musto，“The 1937 Marihuana Tax Act”，p.422.

[187]Richard J. Bonnie，Charles H. Whitebread II.，The Marihuana Conviction：A History of Marihuana Prohibition in the United States，pp.56-59.

[188]Douglas Clark Kinder，William O. Walker III，“Stable Force in a Storm：Harry J. Anslinger and United States Narcotic Foreign Policy，1930-1962”，Journal of American History（March 1986），Vol. 72，No. 4. p.908.

[189]“Anslinger Heads Narcotic Bureau”，New York Times，September 24，1930.

[190]Richard J. Bonnie，Charles H. Whitebread II，The Marihuana Conviction：A History of Marihuana Prohibition in the United States，p.82.

[191]Michael Schaller，“The Federal Prohibition of Marihuana”，Journal of Social History（Fall，1970），Vol. 4，No. 1. p.65.

[192]“Campaign Battles Marihuana Weed”，New York Times，Jan. 3，1937.

[193]“Use of Marijuana Spreading in West”，New York Times，September 16，1934；New Mexico Moves to Ban Marijuana，New York Times，April 14，1935.

[194]Statement of H. J. Anslinger，“U.S. House Committee on Ways and Means”，Taxation of Marihuana：Hearings on H. R. 6385. 75th Congress，1st session，（April 27-30 and May 4，1937）。

[195]David F. Musto，“The 1937 Marihuana Tax Act”，p.432.

[196]Statement of H. J. Anslinger，U. S. Senate Subcommittee of the Committee on Finance，Taxation of Marihuana：Hearings on H. R. 6909，75th Congress，1st session（June 12，1937），http://www.druglibrary.org/schaffer/hemp/taxact/t3.htm［无发布日期］/2003-03-07。

[197]Michael Schaller，“The Federal Prohibition of Marihuana”，p.67.

[198]Richard J. Bonnie，Charles H. Whitebread II，The Marihuana Conviction：A History of Marihuana Prohibition in the United States，p.119.

[199]Statement of Clinton Hester，U.S. House Committee on Ways and Means，Taxation of Marihuana：Hearings on H.R. 6385，http://www.druglibrary.org/schaffer/hemp/taxact/t9.htm［无发布日期］/2003-03-07。

[200]Public Law No. 75-238（Marihuana Tax Act），August 2，1937.

[201]David F. Musto，The American Disease：Origins of Narcotic Control，p.228.

[202]《药物滥用预防和管制综合法》于1970年10月27日生效前，《大麻税法》一直是管制大麻的主要法案。

[203]Marihuana Conference（Bureau of Internal Revenue Building，Washington，D. C.，Called by the Bureau of Narcotics of the United States Treasury Department，Presided over by Mr. H. J. Anslinger，Commissioner of Narcotics，and Mr. H. J. Wollner，Consulting Chemist，Treasury Department，Dec. 5，1938），pp.16，126.

[204]Federal Bureau of Narcotics，Traffic in Opium and Other Dangerous Drugs for the Year Ended December 31，1961，Washington，D. C.：Government Printing Office，1962； in Alfred R. Lindesmith，The Addict and the Law，http://www.drugtext.org/library/books/ad-law/chapter08.htm［无发布日期］/2003-03-29. p.62.

[205]David F. Musto，The American Disease：Origins of Narcotic Control，p.228.

[206]Steven R. Belenko，Drugs and Drug Policy in America：a Documentary History，Westport，Connecticut：Greenwood Press，2000，pp.345-346.

[207]Richard Elliot Doblin，Regulation of the Medical Use of Psychedelics and Marijuana，pp.60-61.