重构福利契约的实践
——简论美国80年代的福利改革
秦莉[118]
当历史的车轮驶近20世纪80年代，美国的福利制度正遭受到各方的质疑，在普遍的“福利培养依赖和懒汉”的民意舆论下，美国的福利制度发展面临危机。由于退休人口超出想象的增长，美国的养老社会保险基金即将用罄，而美国国内连续多年经济情势低迷，经济发展出现高通货膨胀率和高失业率并存的滞胀局面，加重了福利财政支出的压力。在这种情况下，美国政府果敢地进行了一次“对福利开战”的运动，重新塑造了福利制度。本文就是从福利观和福利政策两个面向来讨论这场福利改革，并作出评价。
一、福利观的转向
众所周知，社会福利制度被誉为20世纪最伟大的创造之一，其中的社会保险首次切断了老年与贫困之间的联系，国家范围内的公共援助计划则确保了社会系统的稳定。而到了20世纪80年代，美国政府的福利政策也出现了明显的语义分裂，福利系统内部的社会保险和公共援助因其功能的不同而面临不同的待遇。以社会保险为例，社会保险作为一个通用的、以当代人的纳税收入保障上一代人晚年生活的历史性产物，具有系统稳固性，它虽然目前处于财政危机之中却并非致命伤，仍然是美国福利系统中不可撼动的一环；而公共援助则因为美国大众对于贫穷的同情、怜悯心缺失而面临崩溃的危险，这一不平等待遇导致的明显结果是公共援助和社会保险在国家福利政策中被分而置之，而且这种情形将不断延续下去。这种分而置之的做法也形成了一个舆论产品，即美国引人注目的抚养未成年儿童家庭补助计划（AFDC）成为美国福利政治斗争的主要对象，也是美国保守派反福利思想攻击福利国家的一个重点靶心。之所以在社会福利制度内部出现这样的分化，我们认为与这一时期美国人对“福利”的认知有着极其重要的联系，即这一时期，美国人信仰的福利观发生了显著的变化。
在美国，大致存在三种福利观——左派（自由主义）福利观、右派（保守主义）福利观和中间派福利观。左派（自由主义）福利观主张国家干预和大政府，赞同通过集中计划和决策来保障人民的基本生活，即认为福利政策是“通过缓和工人阶级的不满而进行社会控制的手段”[119]；右派（保守主义）福利观主张自给自足的道德价值观，希望用强制劳动来代替福利金，注重个人、家庭，支持志愿性团体的福利功能，认为通过家庭和社区的作用可以消除贫困，对实行公共救助持怀疑态度，反对国家干预和大政府的国家福利运作模式。中间派的福利观念则介于左派和右派之间，主张用集体主义和个人主义两种方式相结合的办法来补偿不平等的市场后果，并促进平等机会。始于1935年的美国社会福利制度历经罗斯福新政、杜鲁门的“公平施政”、约翰逊的“伟大社会”以及尼克松的“新联邦主义”，已经演变为一个历经改革、不断革新的资源供给系统，为广大贫困阶层和大多数的工薪阶层，甚至公司、企业提供了必需的经济补偿和产业援助。也就是说，自美国社会福利制度产生到20世纪80年代之前的这段时间，左派的福利观在美国国内的政界和民众中占据了主导位置，在福利政策上提倡国家干预、奉行福利扩张成为该阶段美国福利政策的主要特征。
然而，就在福利政策不断扩张的同时，美国国内由于经济因素以及福利政策引发的负面影响使得美国人的福利观发生变奏，美国的福利政策面临改变的契机。应当说明的是，这种变化不是一蹴而就的，早在约翰逊的“伟大社会”时期，变奏的迹象就已显现。美国是一个典型的资本主义国家，而福利效应的达到则是由整个官僚机构运作一系列的社会计划以实现社会财富再分配，这意味着国家统筹。资本主义的精神理念与社会福利的国家统筹存在有矛盾，因为“计划”或“社会策划”等词汇代表的国家统筹在美国资本主义精神理念下不言而喻意味着自由精神的丧失。因此，“计划”“社会策划”等词汇对那些笃信“集中的智慧不仅不能更好地解决问题，还比小范围的决定（例如个人、家庭或者州等）做得更糟”的美国人来说简直就是一种诅咒。[120]正因如此，虽然“计划”或“社会策划”等词汇在罗斯福新政之后经常现之于报端，但在约翰逊“伟大社会”计划之后，这些词汇就已经很少被从正面意义上提及。美国著名的福利历史专家迈克·凯兹也认同这样的观点，他认为在美国经过了福利扩张的20世纪50年代以后，“福利”词汇显然已经失去了其先前所具有的“广泛而积极的意义”[121]。当然，这只是美国人福利观出现转向的一个非常微小的信号，当进入到20世纪的80年代，美国的社会福利制度遭受到来自新保守主义的政治新观念、供应学派和货币学派的福利观以及美国福利学界、社会工作者和民众“反福利论”的巨大挑战后，既有的福利观发生转变已是指日可待。
1980年，里根当选美国总统，右派福利观在20世纪80年代成为美国政府信奉的行为准则。这一转变不仅仅是由左至右的转变，其影响也非常深远。此后的老布什政府、克林顿政府和现任总统小布什或萧规曹随，或走“第三条道路”（中间路线），都修正了罗斯福新政以来一直奉行的福利扩张路线，进入到福利紧缩时期。也就是从这时起，美国人开始修建一个符合自己国情，同时又符合美国精神独立的福利思想根基，这种转向被美国学者认为是美国关于“福利”的最深刻信仰。
在20世纪80年代，美国人对于如何构造一个体面社会形成了新的福利观念。区别于社会福利制度创建近半个世纪的历史，这时的福利观已经同既有的国家福利思想相决裂，传统意义上的“美国精神”得以回归，即美国人更加相信要个人奋斗，自助自立才能真正解决贫困问题，就像《华尔街日报》每逢感恩节来临之际就会刊登1620年普利茅斯殖民地长官威廉·布拉德福特描述当年英国移民到达新大陆之际的感怀一样，美国精神的回归也是美国国家福利模式转变的深层原因，美国人逐渐接受助人自助才是帮助需要帮助的人摆脱福利依赖的良方。此外，这时的美国福利观更加强调的是志愿精神，志愿部门以及其他私人社会团体也被更多地纳入福利系统，这成为美国福利的重要组成部分。与此同时，家庭观念受保守主义者在政坛的重要影响也重新获得了在美国福利观念中的重要性，替代政府成为公民福利的保护伞。因此，自助自立、志愿精神以及家庭成为美国人新近信奉的福利观。
二、福利政策的重构
由于福利政策的核心——福利观的变化，美国福利政策由此进入一个由扩张到紧缩的过渡期，原有关于福利与平等以及权利之间固有的联系被淡化了，福利政策更多地论及公民责任、市场价值和摆脱福利欺诈。在1980年美国公共福利协会的第十五届年会上，普利策奖的得主埃德加·梅（Edgar May）就对福利国家局限性的忽视及其后果影响的问题发表了一场关键的演讲，“在过去发展社会安全网的五十年间，我们错误地没有提到社会安全网的局限性。我们没有能够说清收入维持计划与社会服务计划中的疆界，我们有时使得公众困惑地认为用于缓解贫困的福利系统应当用于分门别类地消除这些贫困，然而当我们做不到时，我们就面临公众发出得更大的焦虑和怀疑情绪”[122]。这是美国学术届第一次在正式场合指出美国社会福利政策发展存在的问题，在理论上开始纠正美国福利政策一贯的做法。
在实践上，作为美国政府的领导者，里根在其执政八年里对福利制度进行了大刀阔斧的改革，福利项目被缩减，社会福利政策被引向自由放任的状态。这时的社会福利政策被认为有四个目标：（1）结束自由派社会福利政策在美国的霸权；（2）通过私营部门重新确定公共政策的路线；（3）排除社会计划复兴的可能性；（4）停止那些有损利润增长、妨碍国际竞争高成本的社会福利计划。
在削减福利问题上，由于社会福利项目的制度长效性和政治上的需要，这次的福利改革为了避免改革带来太多的负面效应，美国政府在斟酌削减的策略、方法和额度采取了“最优的政府干涉”策略[123]——即将全面削减福利项目开支与实行减税相结合，以应付来自各方的压力。1981年颁布实行的《经济复兴法案》（Economic Recovery Act）决定将“联邦的个人收入所得税在今后三年内不断缩减，同时还大幅提高公司间的拆借利率”[124]。这一做法大幅度削减了个人所得税和公司税，受到了广大美国中产阶级的欢迎，为下一步开展实质性的福利削减行动铺平了道路。减税之后，具体的削减计划通过1981年的综合预算和调节法案出台，该法案规定：“每月最少122美元的收入将不再提供给1982年1月1日之后退休的工人；有子女的父母在其最小的孩子满16岁之后不可以继续申领福利金（此前的年龄限制是18岁）；有父母的福利人士死亡后不予提供每人255美元的丧葬费用，最后允许老年和遗属保险、残疾人保险与住院保险基金之间相互拆借。”[125]这一法案还从严规定了领取福利待遇的条件，降低福利待遇，加重对欺诈舞弊作弊的惩罚。例如，该法允许各州在领取抚养未成年儿童家庭补助计划补助的资格中增加了工作要求的条款；取消了1967年通过的“30美元和1/3规则”的收入免税。[126]
事实上，政府的削减政策在福利制度领域分布并不平衡，正如开篇所提到，社会福利所涵盖的社会保险和公共援助被分而治之，社会保险被修正，而公共援助才真正被削减。在1983年的《社会保险修正案》（Social Security Amendment）中，该法将社会保险支出的生活成本消费指数依据通货膨胀和平均工资指数进行双指标调节，提高了领取养老金的退休年龄，提高了社会保险的税率和税基，同时将更多的工薪阶层纳入了社会保险体系（几乎所有的政府雇员、国会雇员和非营利组织的雇员在这一时期被纳入到美国的社会保险系统中），还制定了财政可行上的减少福利欺诈的措施，成为这一时期对社会保险体系的重要修正。而削减计划主要削减的是公共援助中的食品券、学校午餐和针对儿童和女性的营养计划以及住房计划，其中饱受争议的抚养未成年儿童家庭补助计划遭受到的削减最重。据美国会计总局估计，约44.2万个家庭被从抚养未成年儿童家庭补助计划的名单上除名。
从削减计划的实施效果来看，这样的削减在一定程度上缓解了美国当时面临的福利危机。然而这只是缓和，并不能在真正意义上解决政府的财政危机。为了更好地解决问题，里根政府的新联邦主义建议将福利权力进行下放，确定了公共责任的分权原则：联邦政府限于提供最有效的援助，各州负责具体福利政策的制定和实施。根据这项原则，联邦政府只在建立全国规模的单一收入保障项目和在州、地方以及私人团体无力或不愿承担的福利项目上承担责任，力求福利政策在联邦水平上实施单一化；而各项福利的提供则由各州具体负责，福利政策的决策权归于州和地方当局。[127]据此，联邦政府调整了现有的福利项目，提出一揽子拨款计划，将联邦对各州社会服务的77个分类补助项目合并成为9个一揽子拨款计划，约37个教育的分类计划和27个健康的分类计划被合并。[128]一揽子拨款计划标志着联邦在福利领域介入的大幅减少以及州和地方作用的相应增加。尽管联邦政府对福利支出继续提供某些一般性的政策指向，但州和地方在福利领域将拥有更多的自主权，福利计划更加贴近社区居民的福利需要，社会福利开支也可以得到有效的使用。
此外，在此时的美国福利政策中，美国政府还严格贯彻了工作福利的原则。20世纪80年代，美国政府更加强调福利的双向权利义务关系，在政府帮助低收入人口享受福利金维持基本生活的基础上，受助福利人口也需要承担工作的义务实现经济自立，这被称为福利的相互责任。以工作代替福利是此时福利改革的核心内容，对于减轻低收入家庭对福利系统的依赖十分有效。譬如，1981年综合预算和调节法案包括了三大工作和培训内容，包括：（1）社区工作经验计划（Community Work Experience Program，简称CWEP）；（2）工作刺激示范计划（Work Incentives，简称WINS）；（3）工作补充计划。而1988年美国政府通过的家庭援助法案也体现了类似的原则。比如该法案要求各州建立自己的工作机会及基本技能培训计划，要求包含教育活动、技能训练、工作准备以及就业安置服务等四个部分。计划还需列入包括工作寻找、在职训练、社区工作经验和工作补充等在内的两项内容。工作福利计划的开展意味着福利部门的工作重点移入工作和培训领域，以就业为目标的主导性在福利计划的制订中凸显，州、地方政府的福利部门的管理灵活性也得到进一步加强。
经过上述政策的调整，美国国内的福利由原有的无偿福利转化为强调个人责任和义务的“工作福利”，并开始朝向一个更加多元化的发展趋势迈进。无论是民主党还是共和党、政府官员还是学界精英、富人还是穷人，都已经认识到一个国家的福利发展如果单靠政府的力量，已经不能有效地处理好各种复杂的社会问题，福利的提供者应该是多元的，政府、地方、志愿部门、私人团体乃至个人都应该加入扶贫济困当中。在20世纪80年代，美国的志愿部门和私人团体获得了发展的春天，成为介入福利领域的新的调控力量，其本身也获得了比新政以后更多的发展空间。随着多元主体的介入，商业因素和市场价值随着美国福利权力的下放在福利政策的实施中作用显得尤为突出，“福利产品外包”的行为频频出现，福利的私有化和私营化成为美国福利发展的一个明显特征。
三、对福利改革的评价
目前，美国20世纪80年代的福利改革早已烟消云散，对于这场改革，更多的人将其理解成为“里根革命”的一部分，是“里根经济学”、新联邦主义的部分产物，这次福利改革留给美国穷人的是一次印象深刻的“悲惨生活”，饥饿和无家可归的人增多是这次改革被一些信仰自由主义的福利学者诟病的主要原因，然而这种单一立场的评价并不客观。
事实上，这次福利改革有着非常积极的正面影响。因为从福利系统内部的调整来看，其直接结果是延缓了美国社会保险体系出现的结构性危机，将福利危机的危险延后，同时扩大了美国社会保险的范围，降低了社会保险金的额度，鼓励人们依靠自己的劳动脱贫。一个国家福利政策的好与坏，不能简单地认为一个慷慨的福利政策就是好的政策，一个吝啬、减少福利计划的政策就是不好的政策，而应当取决于社会福利系统本身的需求、人民的福利满足度以及与整个国家发展的协调程度这三个比较能反映福利政策成效的指标。由于此次福利改革出现在美国20世纪80年代经济危机和经济结构转换的历史时刻，这种社会经济背景既为福利改革创造了条件，也使惩罚性或削减性的福利改革策略和权力下放的策略产生了一系列社会问题。因此，这次的福利改革在社会福利系统本身的需求和整个国家发展的协调程度两个因素上都对美国福利制度的发展起到了积极影响，因而应该被视为是成功的改革。那种因改革而产生的负面效应不应当成为否定福利改革效果的唯一因素，在这场改革当中更应当被看成是“成长的烦恼”，是福利制度改革必须付出的代价。
这次福利改革最大同时也最重要的后果是观念的胜利。在里根下台之后，美国20世纪80年代末期出现了一股讨论福利发展的思潮。1988年，《纽约时报》编辑警告政府及民众，美国将在不久的将来面临“数以万亿计的财政危机”[129]福利改革的回音似乎仍在回响。此后，老布什成为里根福利改革“火炬”的传承者，随后的克林顿也倡导福利政策工作重心由福利国家向“助人自助国家”转变。[130]尽管他具有民主党身份，但对于福利改革的大趋势，其在1995年参加总统竞选时也不得不应景地说“就像我们所知的那样结束福利”。如果说这个时候美国政府80年代的福利改革其效果仍然存有争议的话，那么当时美国政府所持有的关于福利的认识，对福利政策的理解或者可以表示为当时流行的右派（保守主义）福利观是得到最广泛认可的。这种观念不仅彻底征服了当时的民众，也在政治上征服了与其观点对立的民主党。就像哈佛大学社会学家内森·格拉策对此评论所言：“70年代在政界占显著地位的建议——国家实行卫生保健和收入保障等，在（80年代）几乎全被抛到脑后去了，甚至连里根的反对派也不再支持那些计划了。”[131]
这种福利观在国际上也获得了支持。回顾20世纪80年代，似乎成了福利危机大爆发的年代，危机论调在世界各地蔓延，而危机的主题不外乎是“代际公平”和财政问题。支持改革现有福利制度的人认为现行的福利制度以青年人的幸福生活为代价给予了老人太多的资源，而老年人作为不制造社会产出的人给予社会福利系统的资金投入非常微薄，甚至没有贡献，不应当取得现有的养老金，等等。于是在那个时代，福利改革呈现全球化趋势。联邦德国社会民主党于1977年开始对社会保障开支进行一定的削减，英国和比利时分别于1977、1980年对福利开支进行削减，荷兰在1980年开始削减社会保障开支，丹麦于1980年开始削减社会福利开支，法国、瑞典于1982年，奥地利于1983年，也都声明现有的福利政策不能再继续下去了。[132]集体性的福利改革像雨后春笋一样不断涌现。更为重要的是，不同国家福利改革目标和措施都非常近似，削减除了社会保险这个坚硬内核以外的社会救济和社会福利计划，将政府与企业的责任向个人与社区的责任转变。在针对贫困问题和消除贫苦策略上，强调工作福利。这是一种保守主义的福利观念在各国的反映，从20世纪80年代开始，福利国家的信念已不占主流。
回到美国，美国20世纪80年代的福利改革是美国福利观念转变的分水岭，也是福利政策转向的分水岭。此后更多新概念如公民责任、福利社会、工作福利以及市场化正式进入政策分析领域，美国的福利体系从兼具社会保险和公共援助两项功能普遍性的福利模式退化为只为美国的主流社会公民服务的社会保险模式。相应改变的还包括，联邦的功能从普及性向选择性、从系统性向实用性进行转变，国家福利的责任从政府与企业的责任向个人与社区的责任转变。可以这样说，自20世纪80年代始的美国，其福利国家似的社会安全网功能逐渐走向衰退，这引领了今后美国社会福利的发展方向。
（本文原收入《社会保障制度改革与发展——理论·方法·实务》，上海交通大学出版社2008年版）
[118]秦莉，上海工程技术大学社科部教师，金重远先生2002级博士研究生。
[119]迈克尔·谢若登：《资产与穷人——一项新的美国福利政策》，商务印书馆2005年版，第105页。
[120]Nathan Glazer，The Limits of Social Policy，M.A.：Harvard University Press，1988，pp.48-49.
[121]Micheal，B. Katz，The Price of Citizenship-redefining the American Welfare State，New York:Henry Holt and Company，2001，p.4.
[122]Edgar May，“Fifty Years of Looking Ahead”，Public Welfare，Fall，1980（38），p.10.
[123]Economic Report of the President，Feb. 10，1982，p.46.
[124]John，L. Palmer＆Isabel，V. Sawhill，ed.，The Reagan Experiment：an Examination of Economic and Social Policies under the Reagan Administration，Washington D.C.：The Urban Institute Press，1982，p.98.
[125]Martha Ozawa，“Social Security：toward a more Equitable and Rational System”，National Conference on Social Welfare ed. The Social Welfare Forum（1982-1983），Washington D. C.：National Conference on Social Welfare，1985，p.60.
[126]这是联邦政府为了降低抚养未成年儿童家庭援助计划阻碍工作的因素，鼓励受益人工作，设定一个“30美元+1/3”的规定，该规定要求州政府允许该福利的中领者可以保留其工作收入中最先的30美元以及剩余收入的1/3。1996年当抚养未成年儿童家庭援助计划被穷困家庭临时救助计划取代后，这种规定彻底被取消。
[127]S. E. Eizenstat，P. W. Kahn，“A Rational Federlism”，Public Welfare，1983，41（2），pp.16-21.
[128]尼尔·吉尔波特、保罗·特莱尔：《社会福利政策导论》，华东理工大学出版社2003年版，第290、337页。
[129]Micheal，B. Katz，The Price of Citizenship-redefining the American Welfare State，New York:Henry Holt and Company，2001，p.240.
[130]Marshall，Schram，Mandate for Change，New York:Berkeley，1993:228。转引自尼尔·吉尔波特，保罗·特莱尔：“社会福利政策导论”，华东理工大学出版社2003年版，第51页。
[131]朱传一：《美国社会保障制度》，劳动人事出版社1986年版，第187页。
[132]李琮主编：《西欧社会保障制度》，中国社会科学出版社1989年版，第129—130页。