二、社区矫正人员权利保障机制的完善

（一）立法保障

法治社会源自立法的完善，权利保障基于立法的精确。立法保障在社区矫正人员权利保障体系中居于首要的、基础的地位。社区矫正在尊重、保护、实现罪犯的法定权利方面，超越了千百年来实施的监禁矫治制度。近年来，随着人道、人权的观念深入人心，世界各国社区矫正人员的权利种类与范围不断扩大。社区矫正作为刑事执法活动，是对法院判决和裁定的执行，而法院的判决和裁定主要是依据 《刑法》和 《刑事诉讼法》的有关规定。因此，《刑法》和 《刑事诉讼法》中有关对罪犯在社区的刑罚方法、措施和程序的规定，可视为社区矫正法律规范的重要组成部分。但是，由于社区矫正活动需要调整的关系具有复杂性和多样性，仅靠 《刑法》和 《刑事诉讼法》规定是有局限性的，所以，许多国家和地区都制定了补充的社区矫正法律规范。有的是由国家统一制定的法律，如俄罗斯联邦的 《刑事执行法》、加拿大的 《矫正和有条件释放法》；也有许多法规是属于地方性法规，如美国一半以上的州均有社区矫正和类似于社区矫正的法律规范，澳大利亚、英国、俄罗斯也均有地方性的社区矫正的法规。当然，美国、澳大利亚等国家的州均具有独立的立法权。正是由于有了规范的法律保障，在国外，社区矫正才能得到不断的完善和广泛的应用。就我国来看，目前，关于社区矫正最核心的基本的依据是两院两部的 《通知》，但 《通知》不是立法，也不是司法解释，它只能作为弥补社区矫正立法缺失的权宜之计。立法欠缺已经成为我国社区矫正工作的最大障碍，使社区矫正的推行处于无法可依的状态，甚至陷入 “合法性危机”的局面，加强社区矫正立法是当前的一项紧迫任务。

1.制定 《社区矫正法》的条件已经成熟。

我国自2003年开展社区矫正工作试点以来，一方面积累了丰富的社区矫正工作经验，另一方面，也有必要通过立法的形式将社区矫正工作，包括社区矫正人员的权利保障工作法制化、规范化。首先，从社区矫正工作发展要求来看，社区矫正作为一项刑罚执行活动，应当在法律框架内规范运行，以符合法治原则。目前，社区矫正试点工作开展已有10年时间，完善社区矫正立法是确保这项工作健康发展的必然要求。其次，从社区矫正工作运作本身来看，由于社区矫正工作是一项综合性的社会系统工程，不仅涉及公安、检察、法院、司法行政、民政、劳动等诸多政府职能部门，也需要社会团体和民间组织的协助。组织协调这样广泛的社会部门开展社区矫正工作，仅仅依靠一般的行政文件显然难以胜任，必须有国家立法作为保障。第三，从社区矫正试点工作的成效来看，我国刑罚以改造人为目标，直接目的是为了教育罪犯，根本目的是预防犯罪，维护社会和谐稳定，实现国家的长治久安。10年的社区矫正试点工作实践证明，社区矫正在减少狱内罪犯交叉感染、充分利用社会宽松环境促进罪犯改造、提高教育改造质量等方面，具有监禁矫正无法替代的优势。因此，有必要以立法的形式对这种刑罚执行制度加以确立。最后，从社区矫正试点工作遇到的困难和问题看，目前，社区矫正工作由于缺乏法律制度的引导和规制，其弊端日渐显现，比如，组织体系还不完善，基层缺乏专门执行机构，基层司法所的人员力量薄弱，社区矫正工作经费没有保障；在社区矫正工作程序上，部门之间工作衔接不严密；在社区矫正人员权利保障和激励机制方面，行政奖惩和刑事奖惩缺乏有效衔接，等等。总之，抓紧社区矫正立法，促进社区矫正人员权利保障的法制化是一项十分紧迫的任务。

2.社区矫正立法应该突出 “控权法”的理念。

表面上看，《社区矫正法》是授权法、管理法，因为它要解决社区矫正工作的实施主体问题，即社区矫正机关获得了专项的 “授权”。通过这部法律的制定，使得社区矫正实施机关有法可依，明确工作程序、职责和法律责任等。但实质上，根据现代的法治理念，这部 《社区矫正法》更应当是对社区矫正实施机关及其工作人员的 “控权法”，所有的国家公权力都应该受到必要的约束和规制，否则权力就会异化，导致腐败。

3.社区矫正立法要系统确定社区矫正人员的义务与权利。

这既是社区矫正本身的价值目标，也是对国家 《宪法》“尊重和保障人权”精神的立法贯彻。一部能经得起时代和实践检验的法律，必定在公民权利与义务方面有精准恰当的制度安排。所以，社区矫正立法应贯彻 “双重目标”:一是规范权力，二是保障权利。规范社区矫正实施机关的权力与保障社区矫正人员的权利是相辅相成、互动共生的。虽然在我国单独制定一部《社区矫正人员人权保障法》不现实，但是，在未来的 《社区矫正法》中单独列出一章内容来规定矫正人员的义务与权利是十分必要的。具体来讲，一要规定社区矫正人员享有的各项社会政治经济权利，即便公民因触犯刑法被实施社区矫正，其合法权利尤其是其基本的社会经济文化权利要严格予以保障；二要规定对各种侵犯社区矫正人员合法财产和人身自由的犯罪行为，要予以制裁；三要规定社区矫正执行机构在刑罚执行中的各项权能，确保国家公权力合法、公正、廉洁地运行。

（二）执法和司法保障

立法是社区矫正人员权利保障的基础，司法和执法就是社区矫正人员权利能否实现的关键。

1.执法保障。

国家各级社区矫正实施机关要严格依据法定程序和法定权限进行执法活动，既做到合法，又做到适当。切实保障社区矫正人员的物质生活条件，维持他们的身体健康，尊重他们的人格尊严，了解他们的需求和心理状态，帮助解决他们的现实生活困难，因人施教，矫正机关应既对他们严格管理，又为之提供各种人性化的服务。作为刑罚执行工作。社区矫正工作应当逐步建立起完备的工作制度，这是建设社会主义法治国家的基本要求，也是社区矫正工作本身发展的迫切需要。执法保障最重要的是工作的规范化、制度化。目前，我国社区矫正工作的主要工作依据是2012年两院两部联合制定的《社区矫正实施办法》，以及各省、自治区、直辖市司法行政机关制定的 《社区矫正人员管理工作规定》等规范性文件。总体而言，这些法规、规范偏重于对社区矫正人员的管理和制约，而对社区矫正人员的权利保障方面规定不够具体明确。必须通过制定社区矫正工作者行为准则等具有较强操作性的规范性文件，明确执法者在社区矫正工作中的行为要求，对侵犯社区矫正人员合法权利的行为明令禁止，保证执法的公正文明。

2.司法保障。

当社区矫正人员的合法权益受到侵害时，他们有权向司法机关起诉。司法机关通过诉讼程序，保护社区矫正人员的合法权益。司法机关切实保障社区矫正人员对判决不服拥有申诉的权利，既不因社区矫正人员申诉而加重对其的刑罚，也不应视社区矫正人员依法提出申诉为抗拒改造的表现。即便社区矫正人员在矫正期间又犯新罪，司法机关在对其依法制裁的诉讼程序中仍然要充分保障他们的各项诉讼权利。而且，人民法院要依法保护社区矫正人员的民事权利，社区矫正人员有权提出离婚或不同意离婚；社区矫正人员的合法财产受到法律保护，等等。社区矫正人员还享有获得缩短矫正期限等权利。此外，人民检察院还应受理社区矫正人员的申诉和控告，切实维护社区矫正人员的合法权利。

（三）组织保障

社区矫正工作水平的高低，教育矫治的质量如何，不仅需要有较为完善的法律法规，还取决于社区矫正工作者队伍的素质。根据司法部相关规定，社区矫正工作者队伍应当由社区矫正工作者和社区矫正工作志愿者组成。加强社区矫正工作者的法律意识、人权意识的教育尤为重要。在实践中，有些社区矫正工作者对矫正人员享有的权利缺乏应有的认识，对有关法律规定持模糊甚至否定的态度，认为社区矫正人员归根结底仍然是罪犯，就应当老老实实地接受教育改造，不能强调所谓的权利保障。这种错误认识不仅限制了社区矫正工作者在工作中发挥主观能动性、帮助矫正人员实现自身的合法权利，而且可能误导社区矫正工作者的职务行为，使某些矫正人员的权利受到不必要的限制，从而挫伤矫正人员接受教育改造的积极性。解决这些问题，应从以下几个方面入手:

一是提高社区矫正工作者的准入门槛。在招录社区矫正工作者的考试、考核中，从学历层次、专业知识、道德水准、心理素质等方面设定较高的标准，保证吸收具有良好思想品质、文化教养和工作能力的人员。社区矫正工作者应当具有法学、社会学、教育学、心理学等专业知识，具有大学专科以上学历，有一定的社会工作经验，品行良好等。同时，淘汰业务能力、职业道德水准和心理素质不能适应教育矫正工作要求的人员。

二是加强社区矫正工作者的职业培训。健全和完善社区矫正工作者队伍的教育和培训网络体系和制度体系，分层教育、分类训练。要突出法律法规、法治理念、人权意识的教育，逐步树立 “法无授权不能为”“明令禁止不可为”的执法理念。在我国台湾地区，社区矫正执法人员的培训早就走上了专门化的轨道，设有培训矫正人员的专门机构，即台湾法务部矫正人员训练所，统一负责行政架构、设置课程、安排培训。

三是建立严格的责任、奖惩机制。对任何侵犯社区矫正人员权利的行为采取绝不姑息的态度，并将其作为工作绩效考核的重要标准，与晋级、工资等制度挂钩。

四是加强社区矫正工作队伍的专业化建设。目前，在全国试点阶段的社区矫正工作者，大都由基层的司法所干部担任，总体上存在年龄偏大、法律知识欠缺、工作方法粗放等不足，与社区矫正工作的要求还有不小的差距。可以借鉴法官制度、检察官制度的经验，尝试建立司法矫正官制度，建立社区矫正工作专业技能标准，促进社区矫正工作向专业化、规范化的方向发展。

（四）社会保障

社区建设是社区矫正制度得以存在的社会基础。社区矫正机构应充分利用各种社区资源优势，充分发挥社区的社会服务功能、社会心理调节功能和社会参与功能，设立一些人性化的服务站点，建设和完善法律援助站、心理咨询站、就业指导中心等社区矫正服务机构，帮助社区矫正人员实现其基本权利，促进他们更好地接受教育改造，回归和融入社会。第一，设立心理矫正中心。“每一个罪犯身边的人都应该对罪犯悔过自新提供力所能及的帮助和支持”，要利用社会资源做好社区矫正人员的心理矫治工作，一方面，聘请心理矫治专家定期对社区矫正人员开展心理健康教育、心理咨询和心理治疗，纠正社区矫正人员的不良心理，培养其健康心理和健全的社会人格；另一方面利用社会院校的专业优势，对社区矫正工作者进行心理咨询专业培训，提高社区矫正工作者开展心理辅导，做社区矫正人员心理工作的专业素质。第二，建立社区矫正人员权益保护法律援助站。加强社会法律援助机构与社区矫正机构的联系，拓宽法律援助渠道。一方面组织法律援助志愿者对社区矫正人员开展义务法律咨询和法制教育；另一方面为经济困难、符合法律援助条件的社区矫正人员免费提供民事、行政诉讼代理及公证等服务，维护其合法权益。第三，建立就业指导中心。加强对社区矫正人员的就业指导，社区矫正机构应大力吸收社会资源，尽可能地与社会技能培训学校合作，提高社区矫正人员的职业技能；对社区矫正人员进行国家就业政策、社会就业形势、刑满就业方向指导，鼓励社区矫正人员到人才交流中心应聘，通过促进其劳动就业提高其立足社会的能力。

（五）监督保障

社区矫正机构和社区矫正工作者处于执法的地位，拥有监管权，教育权以及一定的奖励、处罚建议权，甚至可以采取收监执行的强制措施。如何保证社区矫正机构及其工作人员依法对矫正人员进行教育、管理和矫治，保障矫正人员的合法权益不受侵犯，就要在 “公权力”与矫正人员的 “权利”之间进行一个平衡和考量。任何权力都具有天然的扩张性，权力的滥用往往是对社区矫正人员权利保护漠视的根源。因此，加强对社区矫正机构及其工作人员权力的监督是实现保障社区矫正人员权利的关键环节。对社区矫正工作的执法监督，应从两个方面着手:

1.强化检察监督。

检察监督是国家专门法律监督机关的监督，是对社区矫正工作者滥用执法权的最大制约因素，监督效果的好坏，在某种程度上，决定了社区矫正人员权利的保障状况。就目前状况而言，检察机关对社区矫正工作的监督总体水平不高，工作处于应付状态。造成检察监督不力的原因，一是法律规定不明确，监督手段单一，重点不突出；二是没有赋予检察机关以实质处置权。目前的法律规定，检察机关监所检察部门在检察工作中发现违法 （不包括构成犯罪的）时，在纠正违法的手段上，只能是提出纠正意见，《刑事诉讼法》第二百二十四条规定:“人民检察院对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督。如果发现有违法的情况，应当通知执行机关纠正。”但是，对于被监督的执行机关及其工作人员没有根据人民检察院纠正违法通知书的要求，纠正违法要承担什么法律责任，《刑事诉讼法》和其他法律没有作出规定。据此，建议赋予检察机关实质监督权，即人民检察院依法提出的纠正违法意见，有关执行机关和工作人员应当执行。无正当理由不执行的，要依法追究有关责任人员的法律责任；人民检察院依法提出的检察建议，有关部门无正当理由的，应当采纳。当然为了保证检察建议的正确性，有关机关及其工作人员认为人民检察院提出的纠正违法意见不当的，可以在自收到通知之日起一定期限内向人民检察院申请复议。如果人民检察院经过复查决定维持原意见的，有关机关及其工作人员可以向上一级人民检察院申请复核。上一级人民检察院应当立即复核，作出是否变更原纠正违法意见的决定，并通知下级人民检察院和有关机关执行。

2.强化全方位监督机制。

一是推进矫正公开，提高社区矫正工作的透明度。通过多种公开渠道让社区矫正人员了解国家有关的法律法规以及自身的权利、义务，促使他们能够对照执行，扩大对减刑、奖励等涉及社区矫正人员切身利益的事务向社会和矫正人员公开，自觉接受社会、新闻媒体和社区矫正人员家属的监督。目前，社区矫正公开的内容还是比较有限的，相当一些与社区矫正人员权利保障有密切关系的事项并未被公众所知晓，也得不到有效的监督。应当使社区矫正公开工作规范化、制度化，明确规定在社区矫正工作中，哪些事项是可以公开的，公开到什么程度，对社会上公众的投诉、询问等应如何处理等。对此，社区矫正机构应当通过一定形式定期向社会公布本区域内社区矫正人员权利状况的文件，定期解答公众的提问、投诉，允许媒体到社区矫正场所采访，准许各社会团体、民间组织和慈善机构的代表探访社区矫正人员并与他们交谈。这些做法都有利于增加社区矫正工作的透明度，对于预防腐败、任意侵犯社区矫正人员权利的行为都起到一定的监督作用。

二是赋予同级 （上级）人大、政协以法定监督权。国家应用法律的形式把这种监督权固定下来，建立人大、政协视察社区矫正工作的常规制度，明确视察的重点和视察的周期。比如，人大、政协主要监督社区矫正人员的各种未被剥夺的权利的保障状况。省级人大、政协还要同地市级人大、政协一同对社区矫正机构的执法环境、经费保障与使用进行监督，防止和消除违法情况的发生，为社区矫正机构公正执行和文明执法创造良好的社会法制环境。此外，还可以设立 “人大代表接待日”“人大代表举报箱”，听取社区矫正人员的意见、接受社区矫正人员的申诉，保证依法办事。

三是加强社区矫正机构的内部监督。也就是说，加强在司法行政系统内部的执法监督，强化纪检、监察等部门在社区矫正执法监督体系中的主导地位，加强信访制度、投诉举报制度建设。

思考题:

1.结合实例，简述保护社区矫正人员基本权利的重要意义。

2.结合实例，谈谈如何保障社区矫正人员的基本权利。

3.你对完善社区矫正人员权利保障机制有何建议?