山西省生态保护法治建设报告  

摘要：生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关系人民福祉和民族未来。2017年，山西省围绕中央和省委省政府的重大思路和要求，以改善环境质量为目标，不断加大环境保护执法力度，完善环境保护法规和制度建设，深化环境保护行政审批制度改革，建立排污许可核心管理制度，强化环境保护法治宣传和培训，推行法律顾问制度，为山西省生态文明建设提供了有力的法治保障。

关键词：生态文明  法治建设  环境保护执法

山西省作为煤炭资源大省，在环境生态方面曾经付出过沉重代价。自山西省第十一次党代会以来，山西省环保系统深入学习贯彻习近平总书记关于生态文明建设和环境保护重要论述，坚决贯彻落实省委省政府决策部署，以改善环境质量为核心，坚持问题导向、目标导向、创新导向，不断加大环境保护执法力度，完善环境保护法规和制度建设，深化环境保护行政审批制度改革，建立排污许可核心管理制度，强化环境保护法治宣传和培训，推行法律顾问制度，为山西省生态文明建设提供了有力的法治保障。

一、生态保护法治建设推进的背景

山西省生态保护法治建设的推进依托于全省生态文明建设快步前进的背景，同时为生态文明建设提供了有力的法治保障。

近一年来，山西省围绕中央和省委省政府的重大思路和要求，以改善环境质量为目标，不断加大环境监管执法力度和环境保护督察力度，生态文明建设和环境保护工作取得了显著成效。一是落实三个“十条”，打响了全省污染治理攻坚战：抓住“控煤、治污、管车、降尘”四个关键环节，采取超常措施，深入贯彻落实“大气十条”；实施饮用水、地表水、地下水、污废水、黑臭水“五水同治”举措，严格落实“河长制”，强力推进“水十条”落实；以全省土壤污染状况详查和推进污染地块修复试点为重点，全面落实“土壤十条”。二是督企与督政相结合，监管执法日趋严格。大力推进省级环保督察，深入开展铁腕治污专项行动和强化督察，严查四类典型案件，无论是查处案件数量还是罚款金额数量均排在全国前列，在推动各级党委政府履职和工业企业守法方面发挥了很好的作用。三是突出环保顶层设计，初步建立了符合山西实际的生态环保领域“四梁八柱”性质的改革体系。制定并提请省委省政府出台了《山西省环境保护工作职责规定（试行）》《山西省环境保护督察实施方案（试行）》《山西省生态环境监测网络建设工作方案》《山西省控制污染物排放许可制实施计划》《山西省党政领导干部生态环境损害责任追究实施细则》等文件，为山西生态文明建设奠定了良好基础。

二、生态保护法治建设工作的主要举措

（一）奠定环境保护的制度基石

《山西省环境保护条例（修订案）》（以下简称修订案）已于2016年12月8日经省第十二届人大常委会第三十二次会议审议通过，自2017年3月1日起施行。这是《山西省环境保护条例》施行近20年来首次修订。修订案按照中央和山西省委、省政府坚持绿色发展、改善生态环境质量的总体要求，以环境保护法为依据，结合本省近年来对大气、水、土壤、固废污染进行防治的实践，对上位法进行补充细化，增强环境执法实践指导性，主要突出了“四个强化”：一是强化责任追究，体现从严管理；二是强化源头治理，体现协同管控；三是强化综合施策，突出防治重点；四是强化制度建设，增强实践指导。修订案的施行，为推进环境保护监管机制转变、积极探索山西省环境保护发展新道路奠定了法治基石。

针对此前规范性文件的制定与审查不尽规范的问题，山西省环境保护厅制定了《规范性文件制定与审查办法》，严格了规范性文件起草、审查、备案和发布程序，明确了规范性文件制定原则、禁止涉及事项、审查程序等，为提高规范性文件管理质量提供了依据。同时对环境保护“放管服效”改革涉及的规范性文件集中进行了清理，按照“放管服效”改革要求，结合环境保护工作实际，共废止了19件规范性文件。制定了《山西省环境保护厅关于印发“推进行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度”工作方案》，强化科技、装备在环境保护行政执法中的应用，加强执法音频、视频等执法装备的配备和使用。

此外，建立了环境保护部门与司法机关沟通机制。山西省环保厅与山西省高级人民法院联合下发《山西省高级人民法院与山西省环境保护厅司法审判与行政执法协调工作机制的意见（试行）》，建立了环境司法审判与行政执法沟通会商机制、信息共享机制、交流机制、衔接机制，为多元化解决环境资源纠纷奠定了坚实基础。

（二）推进环保法治政府建设

全面推进《山西省环保厅贯彻落实法治政府建设实施纲要（2015～2020年）的实施方案》各项工作任务的开展，从依法全面履行政府职能、完善依法行政制度体系、推进行政决策科学民主法治化、坚持严格规范公正文明执法、依法有效化解社会矛盾纠纷、提高环境保护工作人员法治思维和依法行政能力等方面，制定年度工作要点，统筹兼顾，突出重点，制定更为具体的落实措施，明确时间进度安排和可检验的成果形式。强化考核评价。把法治建设成效作为衡量各市环保部门、厅机关各处室、直属各单位工作实绩的重要内容。

（三）加大环境保护执法力度

山西省各级环保部门深入贯彻落实环保法律法规，严格环境监管执法，保持铁腕治污高压态势。一是全面推进铁腕治污。省环保厅认真贯彻落实省委省政府领导指示要求，全面安排部署铁腕治污专项行动，采取厅领导包片，厅机关处长和直属单位“一把手”包市的方式，组成11个督察组进驻各市开展督察，比照环保部强化督察的做法，对各市开展了为期9个月的驻市检查和交叉检查。二是推进省级环保督察全覆盖。在2016年对4个市开展省级环保督察取得一定成效后，2017年又对其余7个市开展了全面督察，实现了省级环保督察全覆盖。三是开展专项治理工作。针对中央环保督察进驻期间群众反映集中的环境问题，按照省委常委会议和省政府常务会议审议通过的《山西省取缔散“乱污”企业实施方案》和《山西省工业企业违法排污整治方案》，部署安排专项治理任务，全力推进问题整改。2017年全省共下达行政处罚决定5502件，罚没款数额总计58001.43万元，共查处四类环境违法典型案件共计1851件，其中按日计罚案件52件，处罚8983.3万元，查封扣押案件528件，限产停产案件800件，移送拘留案件433件，涉嫌污染犯罪移送38件。全省环境行政处罚金额首次突破4亿元。与2016年同期相比，全省下达行政处罚决定总数增长60.6%，罚没金额增长120.24%，四类环境违法典型案件增长114.73%，实现行政处罚案件和四类环境违法典型案件查办数量和查办质量跨越式提升。

（四）深化行政审批制度改革和信息公开

严格执行环境保护权力清单，依据“行政职权运行流程图”规范权力运行环节，优化审批办事流程。实行环境保护权力清单动态管理，随时调整清单内容并向社会公布。制定了《贯彻落实商事制度改革实施方案》，积极构建以信用为核心的环境保护事中事后监管机制，维护公平竞争的市场秩序。

严格落实环境信息公开制度，积极主动公开本部门相关信息，重点做好区域环境质量状况、环境执法信息和突发环境事件信息公开。2017年山西省环保厅官网共发布各类环境管理类信息4209条、文件类信息437条、动态类信息328条，信息公开的力度和效果稳步上升。同时，严格落实年度《环境信访工作要点》，进一步完善环保12369举报管理平台，不断畅通信访渠道，及时处理初信初访，2017年全省环保系统受理信访举报13917件，总体呈逐年增加趋势，全部信访案件及时办理，环境信访形势总体稳定，未发生群体性环境信访事件。

（五）确立排污许可证环境管理核心制度

将排污许可制确立为固定污染源环境管理的核心制度，建立精简高效、衔接顺畅的固定污染源环境管理制度体系，衔接环境影响评价制度、融合总量控制制度、为环境税收、环境统计、排污权交易等工作提供统一的污染物排放数据，减少重复申报，减少企事业单位负担。

实行排污许可管理的排污单位必须持证排污、按证排污，不得无证排污。按照自证守法的原则，开展排污情况自行监测，并按照规定向社会公开企业排污情况。环境保护部门按照“属地监管”和“谁核发、谁监管”原则，负责对本行政区域内排污单位履行排污许可证情况实施监督管理。建立排污单位社会诚信档案，将不按证排污等环境违法行为载入社会诚信档案。将排污许可证作为企业守法、部门执法、社会监督的依据。

按照国家统一部署和实现要求，分步骤实现固定污染源排污许可全覆盖。目前山西省共核发国家统一编码的排污许可证539张，其中涉及火电行业137张、钢铁行业18张、造纸行业41张、水泥行业133张。

（六）建立环境保护法律顾问制度

建立和完善了法律顾问制度，聘用两家律师事务所为环保厅法律顾问单位，主要参与环保厅法律法规规章草案的制定、办理重大复杂行政复议和应诉案件、民事法律合同的审查和订立等工作。近两年，环保厅行政复议、诉讼案件数量呈上升趋势，案件呈现当事人维权意识明显增强、维权能力显著提高、群体性案件增多、案情复杂类型多样等特点，专职律师的加入，使案件处理更加规范化、效率化、专业化，真正实现定纷止争、案结事了的办案目标，避免矛盾纠纷的升级或沉积。同时拟建立环境法制专家库，选聘专业水平高、公信力强、社会形象良好的专家学者或者法律工作者为专家库专家，更好地为环境保护法制建设发挥积极作用。

（七）强化环境保护普法宣传培训

山西省环保厅把提高全系统干部职工的法律素质作为干部教育培训的重要内容，有计划地开展领导干部集体学法工作。购买并发放了民法、大气污染防治法、水污染防治法、建设项目环境保护管理条例、山西省环境保护条例等法律法规条文释义书籍，组织了环境保护法律普法考试。考核执法人员近200人次。积极参加各类法律专业知识培训，2017年共培训环境保护相关人员100余人次。

山西省环保厅在全省范围内组织开展了环境法治宣传。“6·5”世界环境日与山西省高级人民法院、山西省生态环境损害鉴定中心联合开展环境公益诉讼咨询活动；开展“绿色读书月”活动，举办“走进汾河环境文学新书首发式”；在太原市美术馆举办了“晋善晋美 生态山西”摄影比赛；组织了“提高环境法治思维能力和舆情应对”培训班。针对普法宣传教育对象的不同需要，在“4·22”地球日、“6·5”世界环境日、“9·16”国际保护臭氧层日、“12·4”宪法日，积极开展各项宣传活动，走向街头，与群众近距离接触，面对面接受群众环境问题咨询和对环境违法行为的举报。

三、生态保护法治建设工作展望

（一）加强环境保护重点领域立法

以环境质量改善、保障和服务民生为目标，以大气污染防治、水污染防治、土壤污染防治为重点，围绕排污许可核心管理制度，制定和完善相关地方性法规和政府规章，进一步架构合理规范的地方环境保护法规体系。2018年启动《山西省大气污染防治条例》修订工作和《汾河水库饮用水源地生态环境保护补偿办法》制定工作。

（二）强化重大行政决策、重大执法决定和规范性文件的法制审核工作

认真贯彻落实《山西省重大行政决策合法性审查办法》，结合工作实际，制定出台《山西省环保厅重大行政决策合法性审查办法》，全面建立机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或审查不合法的重大决策，不得提交厅务会议讨论。制定出台《山西省环保厅重大行政执法决定法制审核制度》，实行重大执法决定法制审核制度，未经法制审核或者审核未通过的，不得做出决定。严格执行《山西省环保厅规范性文件制定与审查办法》，实行规范性文件统一登记、统一编号、统一公布制度，严格落实合法性审查制度。根据全面深化改革、经济发展需要，依据上位法立改废情况，及时做好规范性文件清理工作。对规范性文件实行目录和文本动态化、信息化管理，根据规范性文件立改废情况及时做出调整并向社会公布。

（三）规范环保行政执法工作

全面落实行政执法责任制，结合已建立的权力清单、责任清单，按照“梳理执法依据、分解执法职权、明确执法责任”的要求，严格确定执法机构、执法岗位、执法人员的执法责任，实行动态管理，并向社会公布。规范行政处罚裁量权，严格执行《山西省环保厅行政处罚基准制度和裁量标准（2016）》，根据法律法规规章立改废情况及时更新和公布。加强行政执法人员资格管理，严格执行《山西省行政执法证件管理办法》，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不颁发行政执法证。

（四）提高环境保护工作人员法治思维和依法行政能力

完善和落实领导干部学法制度，开展行政执法人员通用法律知识、专业法律知识、新颁布法律法规专题培训。组织开展以案释法、旁听庭审、警示教育等方式，创新学法形式。按照《环境法治宣传教育第七个五年规划（2016～2020年）》的要求，突出学习宣传宪法，系统学习宣传中国特色社会主义法律体系，大力学习宣传环保法律法规，促进依法行政。

（五）开展环保政策研究

认真贯彻落实山西省委、省政府《关于贯彻落实国务院支持山西省进一步深化改革促进资源型经济转型发展意见行动计划》，研究制定《试行生态环境损害赔偿制度实施方案》和《开展环境污染强制责任保险试点工作实施方案》。同时，加快环保信用体系建设，建立完善环保信用评价、失信惩戒管理制度。

作者：山西省环境保护厅课题组  来源：皮书数据库  2018-10-01