高质量发展与防治大气污染
防治大气污染，打赢蓝天保卫战是我国推动高质量发展中不得不解决的重大难题之一。改革开放40年来，随着工业化、城镇化的不断推进，我国资源能源消耗持续增加，空气质量呈下降趋势。由此造成投入要素浪费、经济效率不高、生态环境恶化以及大众健康和政府形象下降等问题，显著降低了中国经济发展质量，尤其是对大城市的负面影响更突出，且随着时间推移，负面效应越来越明显，推动高质量发展的压力持续加大。
为此，我国2013年发布了《大气污染防治行动计划》（国发〔2013〕37号），2015年重新修订了《大气污染防治法》，党的十九大进一步要求“持续实施大气污染防治行动，打赢蓝天保卫战”。
一、高质量发展与防治大气污染
高质量发展与防治大气污染是一个硬币的两个方面，呈互动关系。从高质量发展的目标看，由于清洁的空气是人类健康和福祉的基本条件，因而高质量发展就内含着政府必须向居民提供清洁空气的责任与义务，从而满足人民群众对美好生态环境的需要。从防治大气污染的手段看，要给人民提供更多清洁的空气，就需要采取发展方式转变、能源结构调整以及新旧动能转换等措施，这些手段与推动高质量发展的措施是一致的，因而提供清洁空气客观上会成为高质量发展的推动力。也就是说，处理好高质量发展与防治大气污染的互动关系，既有利于推动高质量发展也有助于防治大气污染目标的实现。
在现实中，我国降低大气污染的速度是非凡的，芝加哥大学能源政策研究所在《中国正在赢得对空气污染的战争》中认为，中国“正以创纪录的速度赢得对空气污染的战争”。由此对高质量发展的积极作用是：不仅对“美丽中国”的建设有正面推动作用，而且对“健康中国”有重大贡献，据该报告预测“中国人均寿命预期会比2013年增加2.4年”。
今后我国的任务是，把好事办好，针对防治大气污染不同阶段各种手段发挥作用的特征，找准民生、环保和经济与之相匹配的平衡手段，以尽可能小的代价推动高质量发展。
二、防治大气污染的时期划分与防治手段的适用性比较
大气污染是人类活动为主与特定气候条件为辅的相互作用的结果，是大自然向粗放式增长方式发出的警告。随着工业化与城镇化的快速发展，大量的经济及社会活动会排放细颗粒物，一旦排放量超过了大气的循环承载能力，这些污染物将持续积聚，如果受静稳天气等影响，就会形成大气污染，从而对高质量发展形成挑战。
防治大气污染的各种手段利弊并存。重要的是，根据不同发展阶段的特点，对不同手段要扬长避短，形成与防治污染阶段相适应的优化组合。
（一）防治大气污染的时期划分
我国防治大气污染的目标是建设“美丽中国”和“健康中国”，推动高质量发展，从而建设社会主义现代化强国。防治大气污染有两类核心指标，一是强度类指标（单位GDP细颗粒物排放量），二是总量指标（细颗粒物排放总量）。这两类指标的共同点是都立足于强调合理处理污染防治和高质量发展的关系，不同点是在环境容量的约束下，高质量防治大气污染的思路不同。
结合国际上这两类指标已经发生的经验事实和习近平总书记的“两山论”重要思想，防治人为导致的大气污染可分为四个时期。第一个时期的基本特征是细颗粒物排放总量和单位GDP细颗粒物排放量都呈增长趋势。这一时期由于收入水平较低，首先要解决生存问题，因而以追求物质财富为主，总体采用的是先污染、后治理的末端治理思路，是一个“用绿水青山去换金山银山”的粗放式增长过程。第二个时期的基本特征是单位GDP细颗粒物排放量达到顶峰，但细颗粒物排放总量还在增长，这一时期采用的是少污染、多治理的中端治理思路，是一个“既要绿水青山，也要金山银山”的科学发展过程。第三个时期的基本特征是细颗粒物排放总量和单位GDP细颗粒物排放量都呈下降趋势，采用的是防治优先的源头治理思路，是一个“宁要绿水青山，不要金山银山”的高质量发展过程。第四个时期是防治污染反弹或低污染持续发展时期，基本特征是细颗粒物排放总量和单位GDP细颗粒物排放量都下降到大气的循环承载能力范围内，对健康已基本不造成危害，防治的思路是控制有可能再次造成大气污染发生的影响因素，是一个“绿水青山就是金山银山”的人与自然和谐统一的发展过程。
（二）防治大气污染各种手段的适用性比较
防治大气污染的手段主要有技术手段、法律手段、经济手段和行政手段。技术手段是防治大气污染的前提条件，没有技术的进步，就无法防治污染。但技术手段在实践中的应用有个前提条件，即成本收益的衡量，如果技术手段的成本过于高昂，以致企业和社会无法承担，其只能止步于实验室。也就是说，在实践中，对技术手段防治污染的作用，一方面各个阶段都要重视技术手段的积极作用，另一方面，可以内含在经济手段中。因此在比较各个手段的优劣时，对技术手段不单独与其他手段进行比较。
经济手段的优点是战略性、指导性和间接性，但同时也有滞后性的缺点。法律手段对污染主体具有普遍的约束力和严格的强制性，其缺点是恰好由其优点延伸出的缺乏弹性和灵活性。直接性和快速性是行政手段治理污染的优点，缺点是唯上级命令是从，容易忽略民生问题和经济承受能力。
防治大气污染各种手段都应采用。但在防治的不同阶段，由于不同手段各有优劣，因而应采取灵活组合运用的防治体系。即第一阶段形成以法律手段为主的防治体系，第二阶段形成以行政手段为主的防治体系，第三阶段形成以经济手段为主的防治体系。
三、用经济手段防治大气污染的发展过程
理论界用经济手段治理大气污染经历了一个曲折的过程。当大气污染对环境造成严重威胁时，公众会因空气污染对健康和福利造成影响而对政府施加压力，考虑到清洁空气作为完全公共物品的性质，政府应该发挥守夜人的作用。按照《1992年世界发展报告》的观点，环境保护领域政府必须发挥中心作用，自发分散的市场几乎不能发挥积极作用。在此思路下，政府为了履行职责，通常会采用更严的技术排放标准、法律手段和行政手段。
但美国治理酸雨的实践表明，仅凭借以上手段并不能达到治理大气污染的最终目标。更不利的后果是，由于企业的经济效益不断受损，在利益驱动下，企业采取各种办法规避行政手段和法律手段的影响，致使政府的权威受到挑战，并且治理的难度也不断增加。从经济学原理看，之所以达不到政府最初设想的效果，根本在于采取的治理手段没有尊重成本收益的市场规律，当然会遭到企业的抵制。
为了走出困境，经济学家戴尔斯（Dales）于1968年提出的污染权（排放污染物的权利）治理污染的经济手段。发展到目前，经济手段主要包括税收、费用、补贴、产权、创造市场（交易）、债券、押金退还制度和责任规则。
经济手段治理污染的机理是：政府在承认企业降低污染排放的成本不同的前提下，确定排污标准以及排污总量，其后尊重企业追求利润最大化的天然属性，运用经济政策和计划来调整企业的经营成本和经济利益，促使其积极、主动地灵活运用技术进步、成本核算等多种办法进行自主减排，从而推动企业盈利目标和政府环保目标的双实现。美国治理酸雨采用经济手段后，其效果超出了社会各界的预期。在实行经济手段以前，为了达到减排目标需要支付50亿美元，治理思路改变后，同样的排放总量，只花费了20亿美元，其直接成本仅是以前的40%。从高质量发展来看，Chestnut和Mills（2005）对美国治理酸雨进行了包括死亡率下降带来的收益等综合评估，认为采用经济手段的收益与成本比率为40：1。
四、对策建议
我国已进入防治大气污染的源头治理阶段，理论上需要突出经济手段在防治大气污染中的主导作用，从而为高质量发展提供更大推动力。
一是以推动产业动力转换防治污染。产业动力转换是指以转变产业发展模式为核心的防治污染途径，具体可分为传统产业和新兴产业两种。传统产业主要解决如何以尽可能小的经济代价达到环保要求，即寻求经济增长与污染防治的平衡，重点在于节能减排的成本核算。新兴产业防治污染的着眼点在于促使对大气质量无影响或影响较少产业如何加快发展，核心是培育高端高新企业的尽快成长。
二是区域间以实现资金的效率最大化来分配资金。大气污染具有“空气流域”（Air Basin）特征，即大气污染不受行政区划边界的影响，只与地形、气象和气候的原因形成的共享空气地区有关。在此前提下，一个行政区的污染源并不必然是本地区造成的，单纯在本地投资治理污染，不能达到治理效果的最大化。为此，需要在整个空气流域建立协同治理雾霾的资金池。资金池的资金分配是从整体资金效率最大化的角度，分析各个城市治理区域雾霾的投入对改善空气质量的贡献大小，以此为依据，将治理大气污染的资金在整个区域中统一使用。
三是积极鼓励企业承担保护环境的社会责任。按照企业社会责任理论，企业在追求利润的同时，主动保护环境是企业承担社会责任的重要体现，企业承担社会责任可以获得良好的品牌形象和社会美誉。政府通过机制设计可以推动保护环境与企业承担社会责任。即：针对农村的面源污染，按照一定的规章和流程，鼓励大城市的企业向农村治理污染源进行投资，企业投资的资金全部或部分从所得税中直接扣除或返还。
四是经济杠杆措施。经济杠杆就是利用价格、税收、信贷、保险、罚款等措施调节和控制治理雾霾的力度。大幅提高对清洁能源的补贴和大力发展绿色信贷，促使银行金融机构要认真落实绿色信贷指引，鼓励保险公司开发新能源汽车和绿色建筑等保险产品。全面落实“合同能源管理”的财税优惠政策。对2018年调整了应税大气污染物适用税额的执行效果，按照治理目标，及时进行动态管理。
五是加大排污权交易力度。从其他国家的经验与教训看，在实际操作中，大气污染物的排污权交易会面临一些不确定性因素的影响。为了在全国能够降低这种不确定性的影响，鉴于京津冀地区是我国防治大气污染任务最重的地区，建议在雄安成立“京津冀大气污染物排污权交易中心”作为全国试点。通过该交易中心的试点，为全国总结可复制、可推广的做法。具体来说，由京津冀大气管理局根据主要大气污染物总量控制计划，依照国家规定的条件和程序，对主要排污单位确定可供排放的具体额度，超额排放的额度需要从市场上购买，剩余的额度在市场上卖出。
作者：陈永国 来源：《河北经贸大学学报》 2018年第5期