第九章中国非营利组织发展趋势。
第一节非营利组织发展中存在的主要问题。
改革开放以来，我国非营利组织虽然有了较大发展，在适应市场经济体制建立过程中也发挥了重要的作用，但是，从总体上看，我国非营利组织的发展无论从数量还是质量，都远远不能适应市场经济发展的要求，非营利组织在市场化的改革中，还没能有效发挥其在管理社会、经济事务等方面的功能，自身在发展中还存在一系列亟待解决的问题。深入研究这些问题，分析问题形成的原因，对促进我国非营利组织的健康发展，推动公共管理社会化有着重要的意义。
根据我国非营利组织目前发展的实际状况，存在的突出问题主要集中在以下三个方面：
我国非营利组织培育发展中的第一个突出问题，就是非营利组织的“官办性”。政府直接开办非营利组织的理由可以说出许多，如每次机构改革，都会有相当数量的政府机关人员被分流，将分流出来的人员组建为为本行业提供非营利服务的非营利组织，就成为安置分流人员的一个重要渠道。据有关部门提供的资料，目前我国2900多家就业介绍机构中，有2000家是由政府的劳动部门开办的。这样一来，问题也就非常突出：
首先，这些非营利组织与所依附的党政机关，很自然地会出现“政中不分”的现象，也就是非营利组织与党政机关在经费、人员以及运转机制上的相互依赖性。如果说，政府由于在宏观经济行为与微观经济行为错位的状态下，使得自身职能转变、政企不分的问题至今难以从根本上得到解决，那么，本来想通过非营利组织的培育和发展，促使政府职能转变、政企职责分开的初衷，在新的“政中不分”的状态下，变得更为复杂化。因为这些由政府部门开办的非营利组织不仅经费大多来自国家的财政拨款，或靠行政性收费，而且人员也大都来自政府机关。
这些人长期从事机关工作，从思想观念到管理方式，很容易沿袭传统体制下的做法，而不易按照非营利组织自身的运作要求进行工作。加上政府官办非营利组织造成的非营利组织依附政府的示范效应，使一些本来不是由政府部门开办的非营利组织，也千方百计找靠山，找靠挂单位，使“政中不分”的现象更趋严重。
其次，通过行政权力强行非营利，导致行政部门对某些非营利服务的垄断。为了增加社会非营利服务的业务量，一些政府部门明确规定。系统内的验资、审计、评估、查账等业务，必须由本系统所属的非营利组织办理。据业内人士估计，各省市的会计事务所、审计事务所的业务量的60%～80%，是以行政手段或以行政机关的影响承揽的。一些政府机关将原来的无偿服务的职能转让给自办的非营利组织，收取费用；还有一些地方政府的行政主管部门对外地的非营利组织进入本地区，处处设置障碍来限制、阻扰，实行地方保护和垄断。
第三，由于上述两方面问题的存在，使政府行为和非营利组织的独立性、客观性和公正性都受到了影响。对政府来说，部门所属的非营利组织所承担的某些职责，实际上变成了政府职能的延伸，非营利组织成了这些部门的直接附属物，政府部门可以利用其规制制定权，强化行业、部门利益，增加部门的收入，从而导致政府行为的扭曲，乃至权力的滥用；对非营利组织来说，由于它在诸方面受到政府部门的控制，故在履行其非营利职责时，不能不考虑主管部门的利益和要求，甚至会达成某种默契，维护自身和主管部门的利益。其结果，不仅会妨碍公平竞争秩序的形成，而且也会损害非营利组织在非营利服务中的形象。
二、非营利组织自身素质不高，严重影响了非营利服务的质量。
在市场经济条件下，非营利组织的数量、规模以及非营利组织的功能、服务领域等，对公共管理社会化都会产生重要的影响。然而，非营利组织自身素质的高低，在某种意义上说，对其提供的公共服务质量的影响更大、更直接。目前，我国非营利组织发展中的另一个突出问题是，非营利组织的整体素质不高，难以适应政府职能转变和公共管理社会化的要求，也难以真正承担起政府职能外移的职责。
非营利组织自身素质不高，主要表现在两个方面：一是服务行为不规范；二是许多非营利组织专门人才短缺，直接影响服务水平。就非营利组织的服务行为来看，违法违纪现象普遍存在，在个别地方还相当严重。这就是说，作为社会公正象征的非营利组织的行为一但发生了扭曲，不仅它对社会提供的服务无公正可言，而且还会导致一系列严重的后果。
就非营利组织由于缺乏专门人才影响其非营利服务水平来看，许多非营利组织专门人才匮乏，难以担当起高水平的社会非营利服务。许多地方的非营利组织，主要靠离退休人员和政府精简下来的人员支持。这些人除部分有较高的业务素养外，许多从业人员缺少这方面的专门技能，直接影响非营利服务的质量。
三、政府对非营利组织的管理缺乏严格的规范及其后果在市场经济条件下，政府职能部分外移由非营利组织予以承担后，政府可以大大减少某些直接管理的具体事务，这对政府集中精力搞好宏观调控，制定政策，加强对社会经济运行的总体管理无疑具有重要意义。但这决不意味政府可以放松自身应负的社会管理、公共服务的职责。事实上，非营利组织能否有效地发挥其管理功能，在社会上树立良好的形象，在很大程度上还取决于政府对非营利组织的严格管理。目前我国非营利组织发展中存在的种种问题，包括非营利组织的发展未能有效促进政府职能的转变，在某种意义上说，都与政府对非营利组织的管理不完善有关。
在政府对非营利组织的管理中，目前存在的最主要问题是法规滞后，监督体制尚未理顺。一方面非营利组织的迅猛发展，客观上要求国家制定相关的法规予以规范，而现实生活中这方面的立法，特别是配套管理法规的制定严重滞后，缺乏对各类非营利组织的管理法规。另一方面从已颁布的法律法规来看，对非营利组织的布局规划、资格认证、监督管理等诸多问题也缺少统一的协调，有的法律法规甚至相互抵触。
第二节促进中国非营利组织健康发展的途径。
通过前面的分析我们可以清楚地看到，改革开放以来非营利组织在中国虽然有了较大的发展，非营利组织在市场经济体制的建立过程中，也发挥了重要的作用，但从总体上看，无论是非营利组织的数量还是质量，都还不能适应市场经济发展的要求。特别是非营利组织在公共管理和公共服务方面存在的种种问题，尤其值得我们高度关注，决不可掉以轻心。因为大量的事实说明，数以十万计的包括民间非企业组织在内的非营利组织的迅猛发展，一方面给社会注入了强大的活力，促进了市场经济的发展，在某种意义上也正在改变着我国传统的社会组织结构，对社会的发育，提高社会的自我管理水平，无疑具有重要的意义；但另一方面，管理不好，运作不当，也会给社会带来一系列负面影响，甚至会威胁社会的稳定。这就是说，搞得不好，本来是维护社会经济秩序的非营利组织，反过来有可能成为扰乱社会经济秩序的因素。
那么在推进市场经济体制的建立过程中，我们应当如何有效地促进非营利组织的健康发展并采取相应的对策呢？下面将围绕这个问题，提出我们的一些看法。
我们认为，促进我国非营利组织的健康发展，推动公共管理社会化，有许多工作要做，但当前最主要的应从五个方面着手：一是要解决政府自身的组织结构和职能转变问题；二是解决“政中不分”的问题；三是解决非营利组织的行为和规范运作的问题；四是解决非营利组织发展的外部环境问题；五是解决事业单位的社会化问题。
一、深化行政体制改革，从政府的组织结构、职能配置规范政府行为。
非营利组织能否健康发展，首先取决于政府的组织结构、职能配置以及运行机制。改革开放以来，中国已进行过多次政府机构改革，过去的改革之所以不够成功，一个重要原因就是政企长期难以分开，政府职能也迟迟不能转变，政府与企业、政府与社会职能错位的问题一直未能有效解决。从目前我国政府机构改革的实际状况看，解决政府体制中影响非营利组织发展的关键问题，主要是两个方面：一是要解决政府职能的重叠、交叉和政企不分的问题；二是要解决政府的特殊经济利益行为问题。
从政府职能的重叠、交叉和政企不分的问题来看，这可以说是所有问题的关键。因为政府职能重叠、交叉，政企不分，不仅是政府机构臃肿、人浮于事、办事推委、扯皮的重要根源，而且也是政出多门、多头管理乃至权力滥用的直接原因。许多企业之所以难以走出困境，参与市场竞争，一个重要原因，就是由于政府过多干预的结果。从这个意义上说，按照这次政府机构改革所确立的相同或相近的职能交由一个部门来管理的原则，合理划分政府各部门间的职能，政府不再直接管理国有企业等重大举措，无疑对政府职能的转变，会产生积极的影响，也会对非营利组织的发展，公共管理社会化提供体制上的保障。
需要特别指出的是，在推进政府职能转变的过程中，我们应该准确地把握政府职能转变的方向，即宏观调控、社会管理、公共服务之间的辨证关系。按照笔者的理解，政府要加强宏观调控，主要是指在政府主导型的市场经济条件下，政府从整体上退出微观经济领域以及不再直接管理国有企业后，其主要职责就是要搞好国民经济的宏观控制，并通过投资体制、金融体制的改革，调整好产业结构，避免重复建设，最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用。与此同时，政府应把更多的精力放到社会管理和公共服务领域，特别是要把过去由企业承担的社会职能，通过政府的主导作用，由政府和社会共同承担起来。这是世界政府管理的趋势，也是我们必须面对的选择。
二、要创造条件，认真清理、整顿“官办”的非营利组织，实现政府与非营利组织的分离应当看到，在过去的若干年间，中国非营利组织的“官办”
现象，在某种意义上有一定的历史必然性。这不仅在于政府精简机构后的富余人员有一个出路、安置问题，而且还在于非营利组织在中国几乎是一种全新的社会组织形式，通过政府相关部门办理，对全社会也有一个示范导向作用。这些年来，中国各类非营利组织之所以发展迅速，并在社会经济生活中发挥了重要作用，与政府的这种示范导向作用是分不开的的，但这毕竟是权宜之计。从市场经济发展的内在要求和政府管理的规律看，非营利组织只有具备了相对独立的地位，摆脱对政府机关的依赖，其非营利服务才能真正具有公正、公平性。
如果继续允许政府机关直接开办非营利组织，或者大量非营利组织仍然把政府机关作为承揽非营利服务业务、资金来源的后盾，甚至借助行政权力的影响力强行非营利，势必会带来更多的问题。因此，通过对各类“官方”非营利组织的清理、整顿，限期与政府主管部门脱钩，不仅有助于政府职能的转变，规范政府在管理社会经济生活中的行为，而且也有利于非营利组织自身的健康发展。与此同时，还要把打破部门和所有制界限，建立非营利组织纵横交错的组织网络，作为今后培育和发展非营利组织的一个重点。从长远观点看，只有这样的非营利组织服务网络形成以后，才可以从根本上改变目前部门分割、所有制形式分割的局面，“政中不分”的问题也才能从根本上得以解决。
在实行政府与社会组织分离的过程中，关键要解决好四个问题：一是财政上的分离；二是行政隶属关系上的分离；三是职责分离；四是非营利组织的社会化问题。解决非营利组织在财政上对政府部门的依赖，关键是要切断政府机关和所属非营利组织之间的财源关系，改变非营利组织也实际上“吃皇粮”的局面，使其与政府机关脱钩。如果作不到这一点，实现政中分开几乎是不可能的。因为大量的事实证明，非营利组织与所依附的政府部门在财政方面的这种看似不合理的关系，其实有其更深刻的内容：这就是这样一种“互动”关系其实对政府部门来说有可能带来某种潜在性好处，即非营利组织的一般开支由财政负担，而非营利组织上缴的某些收入，则可以成为某些政府部门增加收入的重要渠道。这就足以证明从财政上实现政府与社会组织分离的重要所在。
解决非营利组织与所依附的政府部门的行政隶属关系，实现非营利组织的社会化，关键是要解决政府用办行政机关的方式办非营利组织的问题，改变非营利组织与所依附的政府机关事实上的行政一体化的问题。一般来说，政府及其部门对非营利组织实施管理是非常必要的，但这种必要性并不意味着政府及其部门就要与非营利组织之间形成某种直接的隶属关系。
因此，实现政府与社会组织分离，还必须割断政府及其部门与非营利组织之间的行政隶属关系。
解决政府机关与非营利组织的职责分离的问题，关键是要划清政府机关与非营利组织在公共管理中的职能分工问题。
对绝大多数非营利组织来说，并不承担政策制定的职责，而是承担具体的公共服务职责。也就是说，非营利组织在国家制定的法律、法规、政策的范围之内，为各类社会主体提供服务。但非营利组织提供的服务，不可能代替政府的公共服务职能，因此，合理划分政府与非营利组织在公共管理和公共服务中的职责，并使其分离，就成为实现政中分开的一个关键问题。在解决政府与非营利组织的职责分离的问题时，还要防止一种倾向，即把一些本来必须由政府机关承担的不应该收取费用的某些公共管理或公共服务项目，变为收费项目转交给非营利组织，从而加重民众的负担。
从发展的角度看，解决政府与非营利组织的分开，最终要使非营利组织走向社会化的轨道，使其真正能够成为独立、自主的社会实体，这是促进我国非营利组织健康发展的唯一途径。
三强有关非营利组织的立法，规范非营利组织的行为。
非营利组织发展中的一个主要问题之一，就是其运作中的行为不规范。而这个问题的直接原因，又是法制的欠缺。也就是说，在我们的现行法规体系中，有关非营利组织的设立、运作等的规制严重空缺，致使大量的非营利服务行为处于无序状态。导致这一现象的原因是多方面的，如非营利组织在市场经济体制的建立过程中，由于发展势头过猛，相关法规的制定相对滞后；作为一种新生事物，人们对它的服务和运作机制还不太了解等，但有一个问题是至关重要的，这就是作为公共产品的提供者，政府在这方面的管理不力，至少是一个不容忽视的重要原因。要改变这种状况，就必须从政府加强对非营利组织的监督、管理人手。通过建立健全相应的法律规范，而不是靠政府的行政命令推动非营利组织的发展，实施对非营利组织的监督管理，是社会各方面的普遍共识，也是西方发达国家发展非营利组织、强化对非营利组织管理的主要经验。
在进行有关非营利组织的立法方面，要把政府与非营利组织之间的关系，通过法律的形式确定下来。因为在社会各类主体、非营利组织、政府三者之间，非营利组织是联结社会与政府之间的纽带。政府不应该直接开办非营利组织，决不意味政府就不应该加强对非营利组织的管理。因此通过立法的形式推动非营利组织的发展，就有一个政府如何运用法律手段加强对非营利组织的管理的问题，也有一个政府与非营利组织本身的关系问题。要避免政府过多地运用行政手段干预非营利组织的活动，只有通过严格的法制，才能得到有效解决。
为了通过法律途径同时规范政府和非营利组织的行为，还应该建立政府制定规制的审查、约束机制。也就是说，要建立防止政府利用制定规制的权力，制定出带有部门利益化倾向的法规。在西方法制较健全的国家，一般也都有这方面的制度。
在中国，这种审查机制是放在立法机关，还是由行政机关设立专门的机构进行，可以研究，但建立这样的制度是非常必要的。
根据我国经济社会发展情况，逐步将现行管理体制中所有民间组织的成立均须有关政府机关批准的规定改为：一般民间组织，只要其不违反国家的法律法规，不危害国家安全及公共利益，均允许其按照发起人的合意自由设立，无须再经过业务主管部门和民政部门的批准即能合法地成立。宪法赋予并保障公民的结社自由，而法律法规应当通过更详细的规定使其得以具体化，而不是予以过多的限制。另外，按照现行的双重管理体制，许多有益于社会的民间组织因不能找到所谓的业务主管部门而不能依法设立，最终或者转而到工商部门登记为企业，或者只能以非法的形式存在，造成所谓的“民间组织的合法性困境”。不仅如此，许多民间组织的设立和活动更多地体现了业务主管部门和登记主管部门的价值取向，只有符合有关部门意图的组织才有可能设立。事实上，业务主管部门及登记主管部门的实际管理能力是有限的，在科学技术飞速发展的今天，从管理成本投入与产出效益的对比来看，继续依靠传统的社会控制模式已难以取得理想效果。因此，应根据我国的实际情况，将现行管理体制转变为允许民间组织依照公民的自由意志设立，而不需要民政部门及业务主管部门再行审批。
所幸的是，在中央政府层次，在对社团和民办非企业单位登记管理规定的修订中，已经将双重管理体制作为重要问题讨论和考虑修改，甚至提出取消双重管理体制的意见，尽管法规的修改尚未明确，但中央政府的态度和观念表明，双重管理体制的突破已经具有可操作性。
在此共识下，地方率先作出了创新。2000年底，中共上海市委办公厅、上海市政府办公厅转发《市民政局、市社团局关于确认本市社团和民办非企业单位的业务主管单位的若干意见》，在部分市区承认街道可以作为社区社团的业务主管单位，使得社区的草根NGO得以突破“准入门槛”的制约。2002年，青岛在社区内试行NGO备案制，社区NGO勿需再经过严格的审批程序获得活动资格，政府并对备案的NGO颁发“准社团”、“准民非”证书，扩大了NGO的法律生存空间。
四、政府要为非营利组织加强自我约束与管理，提高自身素质创造良好的社会环境非营利组织作用发挥的好坏，特别是那些在政府与社会之间起桥梁、纽带作用的行业自律性组织功能发挥的好坏，对较好地实现社会自我管理影响极大。而非营利组织要充分发挥自身的管理功能，又取决与两个条件：一是非营利组织自身的素质，即从业人员的业务水准，规范的非营利行为等；二是非营利组织从事非营利活动的外部环境。这两者，在一定意义上说都与政府有关。一方面政府要通过对非营利组织的管理，促使其提高非营利服务的水平，加强非营利组织专业化队伍的建设，并通过资格认定等，不断加强管理；另一方面还要为非营利组织的生存与发展，营造良好的外部环境，使其健康有序地发展。
从目前中国的实际状况看，在上述两方面都程度不同地存在一些问题。从政府方面看，既有对非营利组织监督不力、管理不善的问题，也有对非营利组织的健康发展扶持不够、干预过多的问题。比如，一些从政府分离出来的行业性自律组织，其行业自律功能之所以发挥不好，其中一个重要原因，就是政府主管部门干预过多，而对大多数应该加强监督和管理的非营利组织，政府则显得软弱无力。从非营利组织发展的外部环境看，问题就更加突出。造成这种现象的原因是多方面的，比如，在市场经济发展的初期，特别在两种体制并存的社会条件下，由于计划体制的惯性，以及市场规则的欠缺，市场运行过程中的某些混乱现象，必然对非营利组织的培育和发展会产生一些负面影响，从而使非营利组织发展的外部环境恶化。加上非营利组织的自身素质不高，大大提高了其违规操作的可能性。目前在我们的社会经济生活中，存在的种种坑、蒙、拐、骗，唯利是图等社会丑恶现象，都可以从这里找到原因。但对政府来说，也有一个如何为非营利组织的健康发展创造一个良好的外部环境的问题。比如，通过制定规则，如何更好地使非营利组织能够公平竞争，对违规者如何能保证给予及时的处罚，制定合理的收费标准，等等。所有这些，离开政府的有效管理都是不可想象的。
为了使非营利组织的发展有一个良好的外部环境，可以采，取如下一些对策：首先，要大力鼓励民间非营利组织的发展，通过贯彻实施《民办非企业组织管理条例》，加强对其的管理。其次，要在政府与社会组织分离的基础上，把原来政府部门开办的非营利组织，推向社会，使其与民间的非营利组织开展公平的竞争，这样不仅可以克服非营利组织由于隶属关系的不同，形成非公平竞争的现象，还可以使非营利组织在公平的市场竞争中，进一步规范自身的行为。第三，要严厉惩处那些参与制假、坑害服务主体的非营利组织，使其在社会上没有立足之地，使非营利组织真正树立起良好的社会形象。第四，要进一步规范市场行为，健全市场规则，通过加强市场经济体制本身的建设，促进非营利组织行为的规范。
思考题。
1.我国非营利组织发展中存在的主要问题有哪些？
2.政府如何为非营利组织发展创造良好的环境？
3.中国非营利组织健康发展的路径是什么？
主要参考书目
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