公共治理与非营利组织管理
第一节社区与社区管理。
一、社区、社区管理与社区服务。
在研究中国的非政府公共组织时，我们不能不对方兴未艾的社区管理，以及活动在其中的社区管理与服务组织进行探讨。
社区是社会学中的一个专门概念。最早提出社区这个概念的是德国社会学家裴迪南·滕尼斯（1855～1936），其基本涵义是：社区是指在一定地域内发生社会活动和社会关系。有特定的生活方式并具有成员归属感的人群所组成的相对独立的社会共同体。其基本要素包括：一个相对稳定的人文区位意义的区域：具有一定规模和同质性的人口；以横向分布联系为主要特征的组织结构；有一定程度共同性的文化心理和生活方式。巾国学者在研究社区管理中。对社区的基本涵义也作_『较为深入的探讨。如有的学者提出，社区应包括五方面的基本内涵：即有较稳定和独立的地域界限；有以一定社会关系组成的社会群体；有维护该地区公共利益的管理机构；有维护该群体生存和发展的生活服务设施以及群体成员具有地缘上的归属感、参与感和认同感。由此我们可以看出，社区是社会生活形态在其社会体制下的组织表现，其内涵和外延既概括了我们目前运用的城市中的区街和农村中的自然村的概念，又超越了区街、村的概念。从这个意义上说，社区实际上可以看作是一个小社会，是社会的基本单位。
社区管理是指在政府领导下，以社区为依托，以基层社区组织为主体，通过动员社区内的广大群众积极参与广泛的自助、互助等活动，为社区内生活的人们提供各种服务。社区管理是公共管理的重要组成部分，也是公共行政的社会基础。一般来说，在我国的城市，社区除了包括生活在社区内的个体成员外，还包括所辖区域内的所有行政机关、企事业单位、社会组织和社会团体。
在社区管理中，社区服务占有重要地位。所谓社区服务，是指社区组织通过较为完整而系统的服务设施和服务项目，面向社区内的所有成员，为增进公共福利，提高生活质量而进行的一系列公益活动。社区服务既包括城市社区服务，也应该包括农村社区服务，不过，一般研究社区服务，多数以城市为重点。
发展社区服务之所以重要，首先在于它是现代文明的重要标志，也是人民生活水平不断提高的客观要求。因为随着社会经济的进步，一方面人们对于生活的质量有了更高的追求，要求有更多、更高质量的社会服务；另一方面社区服务搞好了，也进一步体现出社会的整体文明。其次，从我国的国情来看，搞好社区服务，也体现出为人民服务的宗旨。因为为人民服务是社会主义道德的核心，想人民所想，急人民所急，济困扶危，排忧解难，始终是我国政府管理的基本出发点和归宿点。从这个意义上说，搞好社区服务，实际上就是坚持为人民服务的方向。
第三，通过社区服务，可以培植一大批社会“拥护群”，而“社会拥护群”的形成，既是社区服务水平提高的一个重要标志，也是社会文明程度的一个重要标志。可见，大力发展社区服务，是我国建设两个文明的客观要求。
在社区服务中，服务的主体是基层社区组织，这些组织既包括基层政权组织如城市的街道办事处、乡镇等，更多的是群众性自治组织，如居委会、村委会以及其他各类民间非政府组织。这些不同机构，是社区服务的主要组织者和管理者，在社区服务中扮演着重要的角色。
社区服务从本质上讲，是为满足社区成员的物质和精神生活的需要，并通过这种活动方式，增强社区成员的归属感、参与感以及认同感，解决社区内的社会问题，缓解社区内的矛盾和摩擦，从而创造团结、友好、和谐的人际关系。这对强化社区的整合和稳定，促进社会的健康发展具有重要意义。正因为社区服务的上述本质特征，决定它在整个社区管理中处于特殊重要的地位，并表现出一定的系统性。这就是说，社区服务是以各种形式为他人提供特殊使用价值的非生产性活动，也是以社会效益为主要目标的公益性活动。
在社区服务中，政府的基层组织虽然承担着重要的职责。但是，群众性的互助、互益无疑是整个社区服务的主要方式。
首先，从服务的目的来看，社区服务不以营利为目的，而是以社会效益为主，即使一些服务项目收取一定的费用，也是以保本或微利向社区成员提供免费或低费服务的。其次，从服务的对象和范围来看，社区服务的重点是社会的脆弱群体，如老弱病残、妇幼贫愚等，尽管社区服务可以面向社区的全体成员，并为各种需求提供服务，但其服务的重点是十分明确的。这一点，在社区服务开展比较好的西方国家，也是看得很清楚的。第三，从社区服务的组织机构来看，社区服务是以基层社区组织、为依托，通过动员社区群众广泛参与，实现群众的自我管理和自我服务。
社区服务与其他类型的服务相比，具有情感性、群众性、福利性和灵活性的特征。
社区服务的情感性，主要表现在，社区服务说到底是一种情感性服务，这种服务必须体现以人为中心的思想。比如社区服务中的家政服务、家教服务、商品配送、病人护理、学生就餐、养老托幼、再就业服务等，与传统实物生产和商业服务都是有很大区别的。这种服务需要服务者与服务对象之间的双向互动关系和感情的沟通，而且要不断地加以调整。这就使这种服务带上明显的情感色彩。正是从这个意义上，我们说社区服务是一种情感服务，它必须把服务的对象--人，放在中心的地位。
社区服务所体现出的以人为中心的情感服务，要求社区服务必须把信誉第一放在最重要的地位，也就是信誉高于一切。
就我国的社区服务实践来看，社区服务我们常常称之为“民心工程”，要取信于民，就必须讲信誉、重信誉。比如，在婚、生、幼、教、孤、残、抚、贫、难、老、病、丧等全程服务的键条上，每个环节上都要讲服务质量，讲信誉，这样才能树立起社区服务的良好形象。
社区服务的群众性，体现在社区服务主要是靠发动社区内的所有组织、个人都能积极参与社区的各类活动，共同开发社区内的资源和实行民主管理，使全体成员既成为社区服务的积极参与者，也是受益者。在社区服务活动中，群众的参与度，一方面反映出社区的自主自治程度，另一方面也是衡量和评价社区服务水平的重要标志。因为在广泛的社区服务中，既要求社区中的个人自助，同时也要求群体自助，前者是指社区内每一个成员应以积极的态度，对待社区内的问题和需求；后者指在社区内以共同的行动或互相帮助的方式，来解决社区内的问题。而所有这些问题的解决，或满足社区成员的需求，离开社区全体成员的积极参与和共同努力，都是不可想象的。
社区服务的福利性，主要体现在，社区服务追求的是一种幸福美满、和谐共存的社会效益。其中一个重要标志，就是社区服务的绝大多数服务项目，都不能以营利为目的，更不能像企业那样追求利润的最大化。随着社区服务的发展，中国一些地区在探索社区管理中，虽然有的将社区服务分为非营利性、微利性和营利性三种类型，但整体上看，追求社区服务的福利性以及从事非营利性社区服务的机构和服务项目，在所有社区服务中，无疑应占居主导地位。这足以说明，追求福利性，是社区服务的一个重要特色，也是其区别于其他社会服务的一个显著标志。
社区服务的灵活性，主要表现在，社区服务活动的多样性方面。我们知道，社区服务是以基层社区组织为主体和依托，面向社区内的所有社会成员开展服务活动，以满足本社区所有社会成员的各种需求。由于本社区内居民的年龄、性别、教育、职业、价值观、兴趣爱好、行为方式等都有一定差别，故生活在同一社区内的社会成员的社会需求会有一定差别，这在一定意义上，也决定了社区服务的多样性和灵活性。这就是说，在开展社区服务中，各种社区服务组织，要根据不同服务对象和不同类型服务活动的要求，采取灵活多样、小型、分散等形式，最大限度地为本社区内的成员服务。与此相联系，在开展社区服务活动的过程中，还要根据社区成员的专长、技术和趣味，发挥各自的优势，互相帮助，互相补偿；充分利用社区内的各种资源，为社区成员解决各类问题，从而促进社区的健康发展。
二、社区服务体系及其具体内容。
现代社会生活是一个巨大的复杂系统。随着社会经济的发展和科学技术的进步，一方面社会成员生活水平得到了显著提高，人们对社会服务的需求提出了一系列新的更多的要求；另一方面，由于社会的进步以及人们生活水平的提高，随之也带来一系列新的社会问题，如人口的老龄化等。这在一定程度上，会直接影响到社区服务的规模、体系、范围以及相关的具体内容。
从社会发展的角度看，社区服务又与一个国家的社会福利水平、社会保障制度的建立和完善等也是联系在一起的。一般说，社区服务的内容、范围在一定意义上是城市社会福利的延伸，也是社会保障制度在社会最基层组织形态中的补充。正因为如此，人们把社区服务的体系、规模、服务水平等，往往作为衡量一个国家或地区社会福利政策和社会保障制度是否完善、健全的一个重要体现。
在中国，实际部门与学界对社区服务的具体内容还在探讨之中。如有的学者将中国的社区服务体系，概括为三种类型：
即核心部分是福利性服务，中间部分是事业性服务，边缘部分是商业性服务。按照这种观点，核心部分的福利性服务，是社区服务的出发点和归宿，它的对象主要包括有特殊困难和特殊贡献的人，目的是满足其基本生活需求，并为其提供无偿服务。
这种纯粹的福利性服务主要是由政府投入，如民政部门的拨款等，目的是为老、孤、残、烈人员提供免费的社区服务。中间部分的事业性服务，是社区服务的主要内容，服务于全体社区成员，目的是帮助其解决生活难题，提供非营利性的低偿服务。
如老人公寓等便民项目。边缘性商业服务，是社区服务的扩展和辐射，服务对象不受限制，目的是方便居民，拾遗补缺，它主要提供营利性有偿服务，如自行车修理、小吃摊、菜肉便民市场等。还有的学者提出，按照我国的实际情况，社区服务可以划分为营利型有偿服务、微利型有偿服务和纯粹的无偿服务。营利型有偿服务，主要是指具有营利性质的物业管理等行业部门为社区提供的服务，对于这类社区服务机构，政府的重要职责是制定好政策，吸引这些机构参与社区服务，而不是去管它，组织它。微利型有偿服务，主要由各类非营利组织为社区提供微利服务，其目的不是为了营利，只收取少量的服务费。纯粹的无偿服务，又可以分为两种：一种是政府承担的无偿服务，如民政部门的服务对象以及社区中的道路修建等；另一种是群众的自愿、自治行为，如各类自愿者活动等。笔者看来，上述对社区服务体系的不同理解，实际上并没有实质性的差别。对社区服务的理解和把握上，不仅中国的学者会有不同看法，即使在西方，人们的理解也是差别很大的。
一般来说，西方国家的学者对于社区服务的理解，更多的是按照非营利机构提供的服务范围进行研究和把握的，并十分强调它的自治性。根据我国目前对于社区服务体系、内容的研究，我国社区服务的内容，主要应包括以下四个方面。
1.特殊群体服务在社区服务中，特殊群体主要是指生活在社区中的老、弱、病、残等特殊需要照顾的群体。这中间，最突出的是老年人服务和残疾人服务。
随着社会经济的进步，老龄化问题已成为一种普遍的现象。因此，解决好老年人的问题，在社区服务中加强为老年人的服务，显得尤为突出。老年人服务包括广泛的内容，如养老服务、健康服务、生活娱乐服务、教育就业服务等，在这些服务项目中，每一项服务，又包括一系列具体内容。比如养老服务，包括老年公寓、社会福利院、老年人保护组织、老年人生活服务站等；老年人健康服务，包括医疗保健服务、体育锻炼以及其他保证老年人身心健康的服务等；生活娱乐服务，包括建立老年人娱乐活动中心、老年人乐园、设立老年图书馆和阅览室、老年人用品商店等；教育就业服务，包括兴办老年学校、老年人劳动介绍所等；婚姻服务，包括开办老年婚姻介绍所、举办娱乐活动等。
残疾人服务是特殊群体服务中另一个重点。残疾人服务主要是一种无偿服务，政府在这方面承担着重要的职责，但社会的关怀、帮助更是不可缺少。残疾人服务的具体内容十分广泛，但最主要的包括就业服务、康复服务、生活服务三大类。就业服务，主要是指通过社区创办一些福利性企业以及按摩诊所等，帮助残疾人从事力所能及的工作，解决其就业问题。康复服务，主要是通过提供医疗服务如开设康复门诊等，为残疾人的康复提供社会救助。生活服务，主要是为残疾人的日常生活提供一些方便。如在建筑设计中设计“无障碍”社会环境，铺设残疾人道路，建立残疾人养老基金，对丧失劳动力的残疾人实行社会保障，组织社区自愿者为残疾人提供直接的生活服务，如送货上门等。这些服务，不仅需要资金的投入，更需要社会的关怀和援助。
2.未成年人服务未成年人服务，是指社区组织为生活在社区内的青少年所提供的各种服务，其目的，是为青少年的身心健康和成长提供帮助。
在未成年人服务中，目前我国的社区组织提供的服务项目主要包括青少年生活服务、教育服务等。在生活服务方面，主要是兴办托儿所、幼儿园，解决双职工的后顾之忧，如解决幼儿的饮食、提供休息、活动的场所，以促进青少年的健康成长。青少年的教育服务，又分为两种类型：一种是开展学前教育和中小学生校外教育，例如建立社区少年宫、少儿阅览室、街道文化站、青少年俱乐部，举办青少年培训班等，培养青少年的业余爱好，开发青少年的智力和能力；另一种是帮助失足青少年矫正自己的行为，预防青少年犯罪，帮助青少年的健康成长。在这方面，社区承担着重要的职责。如社区可以组织家长、学校、派出所等有关部门，进行思想教育，解决他们的实际困难，并协助劳教等机构，做好失足青少年的转化工作。
3.便民服务便民服务，是指社区面向社区内所有成员所开展的各种旨在提高居民生活质量和生活水平的服务。
便民服务的内容十分广泛，主要包括：为优抚对象、孤寡老人和失去行动能力的病人提供上门服务，如生活用品、医疗药物等；开办代办服务，设立代办业务站，开展电话服务，接送病人、老人；开办便民小吃点、便民理发店、便民自行车修理店、保姆介绍所、临时职业介绍所、家庭劳动服务站等便民服务机构。
另外社区还应当根据居民的生活需要，设立自行车保管服务以及日夜商店等。应当说，在便民服务组织中，既有非营利性机构，也包括一些微利性和营利性组织，从而形成社区内多层次、多领域的服务网络，以满足各类不同层次人员的生活需求。
4.社区其他服务社区服务除了上面讲到的一些服务形式外，还可以按照社会需求，开展其他一些服务。之所以如此，在于中国的市场经济体制基本框架虽已建立，但还很不完善。在这一过程中，传统由企业、单位管理的一些职能正在向社会转移，如住房、医疗等，再加上社会成员收入的普遍提高，社区成员对社区服务的要求愈来愈高，社区有责任为社区成员提供更多的服务。
在社区服务中，其他服务主要包括：卫生、安全服务、咨询服务、文化生活服务、环境服务以及各类经济服务等。安全、卫生服务在社区服务体系中占有十分重要的地位。有的地方通过设立治安调解委员会、治安巡逻队、卫生服务队等，为社区内的居民提供日常的安全和卫生方面的服务。文化生活方面的服务，主要是针对社区内居民文化生活的需求，通过设立文化馆、文化站、图书亭、阅览室、录像室、舞厅、文艺演出队等服务组织，为活跃社区文化事业服务。咨询服务主要是根据社区成员的要求，通过设立心理咨询服务站、法律咨询服务站等组织，为社区提供有关心理和法律方面的咨询服务。
第二节社区服务模式与社区服务组织
在社区管理与服务中，社区服务组织的形式可以是多种多样的，也可以是十分灵活的。但不管何种服务，都是要有一定的组织机构来实施。因此，认真研究社区组织的形式及其性质，就成为一个有意义的课题。本节中，我们不可能探讨所有有关社区服务的组织，而是主要就与我们讨论的非营利组织相关的组织，进行一些必要的研究。在论述非营利性社区组织之前，我们首先要对社区服务的模式进行一些简要的介绍。
一、社区服务模式。
社区服务模式，是指在开展社区服务中，所形成的带有规律性的服务范式。目前，无论是实际工作者还是理论工作者，对于社区服务的模式，还没有形成一种比较统一的看法。这一方面在于，社区服务本身是从西方国家引进的，西方国家对于社区管理与服务，在不同层面的理解上就有一定差异；另一方面，在于中国的社区管理与服务，还是一种新生事物，加上社区管理与服务正处于快速的发展之中，因此，人们一时还难以形成比较一致的看法。
按照目前的理论，社区服务大体可以概括为两种模式：一种是“设施网络型”，另一种是“两翼起飞型”。前者主张建立系列化的服务设施；后者主张设施服务与互助服务功能互补，相辅相成。也有的学者提出中国的社区服务模式应当朝着“三元整合模式”发展。所谓“三元整合模式”，是指扶助、互助、自助，并通过扶助、互助和自助达到社会整合的目标。按照这种观点，“扶助”主要是指用金钱、物品、劳务、安慰等对有各种困难的人们给予关怀、扶持、帮助，为其排忧解难；“互助”是指居民之间的自愿活动、不取报酬的效劳；“自助”是指尽力发掘提高个人与家庭的能力，让其解决自己的困难，提高自己的生活质量，更好地为社会作贡献，有利社会发展。尽管人们可以从不同的角度对社区服务的模式进行各种各样的探讨，但有一点是非常清楚的，这就是；社区服务是随着社会经济的发展以及人们对于生活品质追求的不断提高而变化的，不同的国家或者一个国家在不同的发展时期，社区服务的内容、方式等都会有所差别，这从西方国家以及我国社区服务产生发展的过程，都可以看的比较清楚。
我们知道，社区管理与服务，最早是在西方国家发展起来的。早在18世纪的欧洲工业化过程中，由于社会问题层出不穷。城市社区严重失控，直接影响了人们的正常生活，于是，一些社会学工作者通过深入调查和研究，提出了有关引导社区走向有序化的相关理论。但在当时的情况下，社区服务主要集中在对一些脆弱群体的帮助方面。
西方国家社区服务真正受到重视，并达到大力发展，应该说是近几十年的事。这种重视和发展又是与西方国家战后所实行的社会福利政策的变化紧密地联系在一起的。第二次世界大战以后，西方国家的经济普遍得到了较大发展。经济的快速增长，不仅改善了人们的物质生活，对社会的教育、服务等也提出了新的要求。在此过程中，西方发达国家普遍调整了社会福利政策，纷纷走向了福利国家的道路。受福利国家的影响，多数西方国家的政府已将生、老、病、死、伤残、失业等种种风险都承揽起来，这就是所谓的“从摇篮到坟墓”。在经济高速增长的年代，政府增加社会福利性开支似乎算不了什么，然而，到了70年代以后，由于西方国家的经济进入了滞涨阶段，政府在无所不包的社会福利面前，显得捉襟见肘，难以应付沉重的财政压力。为了改变这种被动的局面，一些西方国家开始调整社会福利政策，并试图通过把一些社会保障项目向基层社区转移的的方式，来减轻政府的负担。战后西方国家的社区管理与服务，正是在这样的背景下快速发展起来的。
当前，西方国家的社区服务又有了新的发展，参与社区服务的非营利组织、个人愈来愈广泛，服务的项目也更加多样化。
比如，衡量一个社区的社区服务水平的高低，主要通过一系列“参与率”作为检验的标准。这些参与率包括：社区居民参与率、社区内单位参与率、设施服务工作的良好率、社区服务受益率、服务需求的客观满意率以及居民对于服务的主观满意率等。在社区服务方面，美国是开展较为普遍的一个国家。据资料显示，美国社区服务的大力发展，不仅缓解了社会矛盾的激化，而且在调动社区成员的广泛参与方面，也收到了明显的效果。比如，从1988年到1990年的两年时间里，美国参与社区服务的人员增加了20%，占全部成年人的50%。美国制定的“社区服务人员活动标准”是：每周为社区无偿服务不得少于4小时。志愿人员中大部分是有职业的全天工作的成年人。社区活动的领域也十分广泛：如照顾老人、儿童、残疾人、病人、单亲母亲等；其服务方式包括上门服务、免费午餐服务、健康保健服务、咨询服务等。这些服务活动提高了家庭和社区居民的生活质量，增进了人们之间的社会感、满足感和成就感以及居民对社区的参与感、归属感、认同感，节省了大量的社会管理资金，提高了社区工作的效率和效益，促进了社区发展和城市社会改革，也促进了社会的稳定和整合。如果说社区服务在西方国家的兴起与发展是与西方国家战后对社会福利政策的调整有关，那么，中国社区服务的出现，在某种意义上说则是市场化改革的必然产物。我们这样认识问题，并不意味着在改革开放前中国就不存在社区服务，只是说，在传统计划经济体制下，中国在城市和农村中所实行的类似社区服务的一些活动，都是由政府按照计划经济的管理模式来进行的，也没有冠以“社区服务”的概念。比如，从新中国建立初期开始，中国在城市通过街道和居委会，对残疾人、孤寡老人以及特困户的关照和救济，在街道创办托儿所、幼儿园、洗衣组、缝纫组等，实际上都带有社区服务的萌芽。
当然，真正意义上的社区服务，应该说还是从改革开放以后才逐步发展起来的。据民政部门提供的资料，中国从20世纪80年代中期以来，社区服务首先在一些大中城市得到蓬勃发展，以后逐步向中小城市和一些先进的农村地区辐射。随着改革开放的深入，城市基础设施建设的加强和完善，城市的社区管理与服务在各级政府的推动和社区成员的积极参与下，开始形成规模，并在社会上产生了广泛的影响。到90年代初，全国城市社区服务设施已达8.5万个，其中为老年人服务的设施约2万多个，为残疾人服务的设施约0.5万多个，优抚对象服务设施1.2万多个，综合性服务设施约4.5万多个，在社区服务的硬件建设方面，取得了重要进展。在社区服务有了一定发展、社会对社区服务的期望值不断提高的情况下，中国的社区管理与服务正向着多元化、社会化的方向发展，并逐步形成了具有中国特色的社区管理与服务的模式。这里所讲的社会化，既包括社区服务内容、服务对象的社会化，也包括服务队伍、服务设施的社会化；这里所讲的多元化，是指社区服务将体现出广泛的社会化功能、广泛的大众参与以及广泛的社会化效果，从而使中国的社区管理与服务，逐步朝着适应市场经济的要求发展。
二、社区服务组织。
1.社区服务的组织体制。
社区服务组织，是指在社区内从事社区管理与服务的官方、半官方以及民间等各类机构的总称。这些社区服务组织，按照一定的组织体制和各自的管理目标，执行一定的社会职能，合理利用社区内的资源，为解决社区内的各种问题、推动社区的整合提供服务。社区服务组织是社区管理与服务的组织载体，也是直接推动社区发展的重要力量。因此，加强社区服务的组织建设，不仅关系到社区服务的水平、服务质量，而且对国家的公共管理以及社会的整合，都会产生重要影响。
在我国的社区服务组织管理体制中，政府始终处于主导地位。这种状况与我国长期实行的高度集中的管理体制有关。
比如，在改革开放以前，我国城乡基层的社会公共事务管理，主要是通过城市的街道办事处和农村“政社合一”的人民公社来组织实施的。至于其他组织，虽然也有一定组织形式，如城市的居民委员会、农村的村民委员会等，但实际上很难发挥真正的作用。
改革开放以来，随着社区管理与服务这种新的管理模式的出现和兴起，许多地方政府开始探讨新形势下社区管理与服务的新体制。其中较为普遍性的作法是，将社区管理的重心下移，加强街道办事处的管理职能。在这方面，上海的做法颇具代表性。
上海市在社区管理的组织体制改革中，主要是确立了“两级政府、三级管理”的框架。所谓两级政府是指市、区政府；所谓三级管理是指市、区、街道三级管理。这一改革的主要点在于将街道办事处这一区政府的派出机构，作为一级重要的管理层次，并使其得到了加强。从1995年起，上海市在十个街道办事处开始试点工作，经过近三年的实践，已取得了重要进展。
上海市的具体作法是；将街道办事处，作为社区管理与服务的主要载体，并相应地扩大了街道办事处的管理权限。以往，街道办事处缺少权力，也缺乏财力，更没有管理的力量。其主要职责是做一些协调性工作。经过改革后，街道办事处虽然不是一级单独的政府，但实际上承担了大量有关社区管理与服务的工作。其工作范围包括：社区管理、社区服务、社会治安、精神文明建设、综合管理、监督检查等，并对社区内的社会性、群众性以及地区性的事务，承担起全面的责任，对于区政府派驻在本地区的机构，拥有一定组织管理权，同时还组织了属于街道直接管理的城市综合执法大队，从而极大地增强了社区管理的有序性，也有利于社区管理与服务的开展。一般来说，城市社区中的官方组织，主要是城市政府的区政府、街道办事处等行政组织，他们承担着社区管理与服务的组织和领导职责。在一些社区服务开展比较好的地方，街道办事处还成立了社区服务工作委员会，负责社区服务的组织领导工作，并具体落实社区服务的规划和措施。另外还成立了一些专门的机构，如社区服务中心、社会福利委员会、社会保障委员会、社会福利基金会等组织，直接从事社区管理与服务工作。
按照我国现行的管理体制，各级政府的民政部门，是社区管理与服务的归口管理机关。在农村，社区管理的领导和组织工作，主要是通过乡、镇政府来完成的。
在社区管理与社区服务组织体系中，除了政府的行政组织外，决大多数直接从事社区服务的组织，都属于民间性的非营利组织。其中，除了城市的居民委员会和农村的村民委员会以外，更多的是社区群众性组织，如志愿者协会、互助协会以及各类义务服务组织等。这些组织，一般以街道或居委会为单位，动员和鼓励居民参与，共同协商互助项目，定期或不定期地开展服务活动。在一些社区服务开展比较好的地方，还通过街道或居委会，将社区内的各类人员有效地组织起来，开展专门性的义务服务活动，如组织青年团员、学生以及驻军战士等，为孤、寡、残、烈等特殊脆弱群体服务；还有的地方组织社区内一些有专门业务技能的人员，开展专门性的义务服务，为生活在社区内的居民提供方便。
2.城市社区的居民委员会及其改革。
居民委员会是城市社区中最主要的民间性非营利组织。
但在传统的计划管理体制下，居民委员会实际上不可能是真正意义上民间性群众组织，而是街道办事处直接管理的基层准政府组织。因为，那时的居民委员会从事的主要工作，不是按照群众组织自主管理的原则进行活动，而是按照街道办事处所下达的任务，开展各类工作。这在一定意义上就失去了使居民委员会存在的本来价值，变成了街道办事处直接领导的下属机构。
改革开放以来，随着社会经济的发展，我国的居民委员会的功能、作用，也发生了一系列重要变化。其基本趋向是，逐步恢复了居民委员会作为群众组织的社会定位，向着自治的方向发展，并在社区管理与服务方面，正在发挥着重要作用。
居民委员会在社区管理与服务中的功能和作用，全国各地都进行了一系列有意义的探索，其中，上海所创立的“四级网络”和沈阳市公开选举居民委员会人员，具有一定的代表性。
正像前面我们提到的那样，上海市在社区管理中不仅创立了两级政府、三级管理的模式，而且还形成了“四级网络”。所谓“四级网络”，就是指在街道办事处管理的社区范围内，各居民委员会作为民间组织，在社区服务中，发挥着至关重要的作用。这种作用，从组织形式上看，是以居民委员会为网络，下面又分别设立了居民小组，居民小组下面又设立了以楼道为主体的服务支点。上海人称之为“四级网络”（居委会）、“五级基础”（居民小组）、“六级支点”（楼道）。在这三级组织体系中，居民委员会处于领导、支配地位。在居委会的组织下，通过居民小组、楼道这些基层群众组织，开展自我服务、自我教育、自我约束和自我管理。为了更好地发挥居民委员会的作用，上海还创立了居民委员会的一种新的组织形式：即居民议事会。居民议事会由社区内知名人士和各方代表组成，也有居委会成员参加。他们不拿报酬，社区有事时，常以议事会的名义写报告要求解决。议事会每季开会，每月组织视察活动，听取居委会汇报，对居委会的工作进行监督，同时又向居民报告居委会的工作情况。这样，居委会便有了与群众沟通的渠道，得到了群众的拥护。而原来的居委会则变成了居民议事会的执行机构，设专职干部5～7人，其中3～5人是事业编制。与上海在探索居民委员会在社区管理与服务中的作用相同，辽宁省沈阳市对居委会在社区管理与服务的功能，也进行了大胆探索。所不同的是，沈阳市的做法，主要集中在对居民委员会成员的公开选举方面。1999年4月，沈阳市春河社区经过社区内全体居民投票选举，选出了新中国历史上第一位完全由居民自主投票选举的社区管理委员会主任，这意味着一种全新的居民自治组织形式--社区管理委员会取代了传统的居民委员会。这种组织形式与传统的居民委员会的最大不同，就在于它的纯粹民间性以及自主、自治性。据此，许多人认为，这是中国城市基层民主进程的一个重要跨越，也为社区管理与服务的组织形式开创了一种新的途径。继春河社区的民主选举之后，沈阳市在市范围内的社区普遍推行了这一做法，并产生了6400名经过居民代表选举的社区管委会干部，代替了原来的13381名居委会干部。有9000多名居委会干部退出城市基层管理舞台，而2000多名从未做过居委会工作的人走上了社区管理的岗位。
沈阳市之所以率先对居委会实行改革，主要出于两方面考虑：一是传统的居委会组织作为城市管理的最小细胞，虽然在协调邻里关系、维护社会治安等方面起过积极作用，但随着市场经济的深化，传统意义上的居委会由于其职能单一、规模过小，加上队伍严重老化，文化程度较低，已经不能适应社会的巨大变化。二是在社区管理与服务得到一定发展以后，原来的按照居委会管理的范围，划分社区范围的做法，也遇到了一系列新的问题。为了有效地解决这些问题，需要对社区的范围重新予以界定。为此，沈阳市通过此次调整，将新划分的1277个社区取代了原来的2753个居委会。为了与现行的法律相适应，在新划分的社区内仍然挂有居委会的牌子。经过重新划分，社区管辖规模由原来居委会管辖的平均523户，增加到1264户，使社区管辖规模与社区发展相适应。沈阳市在社区选举的同时，还在每个社区选举产生了一个类似上海市社区的议事协商委员会，对社区管理委员会实行民主管理。
为了进一步加强社区在政治、社会中的功能，沈阳市还准备出台社区选举人大代表等制度。如果这一制度形成，沈阳市各区的人大代表将由社区而不是原来的单位推选产生。这些代表也主要是对选举他的社区负责，而不是对其所在的单位负责。这将对我国的整个民主政治的发展和运作，都会产生深刻的影响。
当然，在社区的自治组织一一社区管理委员会建立以后，如何处理政府与社区自治组织之间的关系，已成为沈阳市社区管理与服务中面临的一新问题。比如，一项调查表明，沈阳市通过民主选举产生了社区管委会后，一些政府部门仍然像以往对待居委会那样给社区组织下达指示和任务。据沈阳市和平区、沈河区的调查，有一个社区管委会竟然列出了60多项由政府相关部门下达的“任务”，其中仅民政部门就多达14项。为此，有的专家指出，社区要防止成为政府的“腿”，就必须明确社区组织体系的法律地位，社区该干什么、不该干什么，都需要立法，要依法管理社区。同时，政府的管理要向社区下移，理顺街道和各行政部门之间的关系，形成条条向块块负责的机制，变原来的“为民作主”为“让民作主”。
3.农村社区的村民委员会自治。
社区管理与服务这一新的公共管理模式，虽然最早是在城市发展起来的，但这决不意味着这一管理模式只能在城市的公共管理中才可以采用。事实上，在西方国家，无论是社区这个概念还是社区服务的形式，早已在包括农村在内的广泛社会领域被采用。由于我国社会结构的“二元性”特征至今仍比较显著，城市和农村整体上说还有比较大的差距，所以人们谈论社区管理与服务时，往往有忽视农村的现象。
对于社区这一概念在农村的使用范围，在我国的政府以及学术界似乎还没有形成统一的看法。但多数人认为，应以目前我国农村的行政村而不是自然村为单元。因为，在农村，由一家一户构成的村落，实际上已形成了一个类似城市的社区。正因为如此，本书的分析，也是按照这一边界作为分析对象的。
在我国，行政村可以说是最基层的一种民间自治组织，也是数量最大、涉及范围最广的一种民间组织。行政村作为民间自治组织的法律地位，是从1988年我国颁布实施《村民委员会组织法（试行）》后才真正被确立起来的。在此之前，由于我国的基层组织形式变化频繁，且长期受到“左”的错误的影响，因此，不可能实行真正的自治。
实行村民自治在中国有着十分重要的意义。首先，实行村民自治制度，建立民间性的自治组织，反映了广大农民的愿望，也为广大农民提供了一种直接参与民主管理的途径。作为一种制度模式，村民自治反映出农民自我管理、自我服务和自我教育的特征。这种管理制度，是通过村民委员会这样的组织形式来实现的。村民自治之所以受到广大农民的普遍欢迎，并在全国范围内迅速扎根，一个重要原因在于，它不仅符合我国当前农村的实际状况，反映了农民的愿望和要求，更重要的是，它使农民群众找到了一种能把参与村务管理同保障自身的利益、实现自己理想以及行使当家作主的民主权利等相互结合的最好形式。正因为如此，广大农民群众一开始就对这种自治管理模式，表现出极大的热情。据资料显示，从1988年实行村民自治制度以来，我国的决大多数地方的农村，已实行了四届村民委员会的直接选举，农民参与的程度一次比一次更高。多数地方农民群众的参与率达到90%左右，先进县高达96%以上。其次，实行村民自治制度，建立村民自治组织，有利于把我国农村的社区管理逐步纳入法制化的轨道。在实行村民自治之前，我国的农村基层管理长期处于一种无法可依的状态。实行村民自治制度以后，这种状况有了根本性的改变。其中最显著的就是农村社区的决策、管理以及监督等都逐步朝着法制的方向发展。在决策方面，由于村民委员会这一自治组织的建立，可以进一步扩展民主决策的范围，使更多的农民群众直接参与村里重大事务的决策，避免以往由少数人决策而造成的失误。在村务管理方面，由于一大批为农民直接参与管理的组织形式的出现，如在村委会下设立了村民议事会、道德评议会、红白理事会等更具体的民间组织，从而把农民参与民主管理的活动落实到实处，保障了村务管理的顺利发展。在民主监督方面，由于在实行村民自治的地方，多数都建立了村委会定期向村民报告工作的制度，坚持政务公开，以及加大群众对村干部的监督的力度，使以往在村务管理中的监督缺位问题有了很大改变，从而促进了村务管理中的廉政建设。
第三，实行村民自治制度，建立村民自治组织，也有利于推动农村社区服务的发展。农村社区与城市社区的一个重要差别，就在于农村社区多数是以一定的村落血缘体系为基础组织起来的，并在促进社区经济方面，承担着重要的职责。大量的实践已经证明，在农村社区，社区组织如果不能帮助农民在发展经济方面有所作为，不能为促进农村经济的发展提供大量的服务，就不会得到农民群众的拥护。正是在这个方面，农村社区自治组织、特别是村委会承担着重要的职责，有着广泛的发展空间。
应当看到，中国农村实行村民自治的时间虽然还比较短，而且实行比较好的地方主要集中在一些经济比较发达的地区，但是，这种发展态势，毕竟代表了今后农村基层管理的发展方向。因为从20世纪80年代中国农村开始推进家庭联产承包制以来，过去那种以国家控制为主的农村组织体系以很难适应市场经济发展的需要，因此，现代意义上的社区管理与服务在我国农村的兴起，是一种历史的必然。正是从这个意义上我们说，以村民委员会为代表的民间自治组织的产生和发展，不仅为今后我国农村社区的管理与服务提供一种新的组织形式，而且这一民间组织，也必将成为党和政府对广大农村实施有效管理的重要的依靠力量。从发展的眼光看，只有农村社区以民间性为代表的组织服务体系得到大力发展、巩固和完善，各类社区组织提供的服务项目能不断满足广大农民群众的要求，才能进一步促进我国农村经济社会的健康发展。
第三节社区组织管理。
社区管理与服务是一项系统工程。在社区管理与服务中，政府作为公共机构中最具权威的组织，对社区内的其他组织承担着重要的管理职责。特别是城市的街道办事处和农村的乡镇政府，在社区管理与服务方面承担着更为直接的责任。值得指出的是，政府在对社区其他组织实施管理时，要改变以往那种主要靠行政手段进行管理办法，而应该更多的注重法律的、经济的手段。这样才能适应市场经济条件下社区管理的需要。
具体来说，政府在社区管理与服务的过程中，对其他社区组织的管理职责主要表现在以下四个方面。
第一，制定社区发展规划和政策，并以此规范其他社区组织的行为。在社区管理中，制定科学合理的社区规划和社区政策，是保证社区健康发展的前提条件，也是引导社区内各类组织开展社区管理与服务活动的指导性方针。在制定社区发展规划时，城市政府要将社区建设纳入城市总体发展规划和第三产业发展规划当中，尽量做到面对现实，立足当前，总体思考，着眼未来。要使社区发展规划既有明确的目标，反映出一定的科学性和超前性，又因地制宜，切实可行。在社区发展规划中，各个城市要根据本城市的实际情况，制定与社区发展相适应的社区服务指标体系，如服务内容、服务项目、投人人力、才力以及预期效益等。这些指标体系，也是政府加强对其他社区组织实施管理、监督的重要依据。
制定社区政策措施，是政府加强社区管理与服务的另一种重要手段。一般来说，有关社区发展的大政方针，是由中央政府制定的，其他各级政府、特别是市区政府主要应根据国家社区发展的基本政策，结合本地区的实际，制定具体的政策措施，并在实践中使之逐步完善，这样才能保证社区管理与服务朝着制度化、规范化的方向发展。
第二，协调社区内各类非营利组织的关系。在社区管理与服务中，直接从事社区服务的组织，主要不是政府，而是其他各类民间的非营利组织，企事业单位或社区成员。这些组织或成员，除少量带有一定的营利行为外，绝大多数都是从事无偿服务的自愿者组织，或其他提供社区服务的组织。因此，不以营利为目的，是从事社区服务组织的基本特征。大量的组织在社区内开展服务活动，必然需要统一的管理与协调，在这方面，社区同样承担着重要的责任。按照我国目前的管理体制，民政部门是社区管理与服务的主管机关，而社区则是直接从事社区管理与服务，对社区内的管理与服务，实施统一领导与协调，以保证各类从事社区服务的组织在本社区内能够互相配合，合理运作，保证社区管理与服务的健康发展。在我国一些社区服务搞的比较好的地方，对在开展社区服务中政府的组织、协调功能等，也进行了有益的尝试，并建立了相应的制度。比如沈阳市明确要求，计划、财政部门要对服务部门安排专项资金；规划、房产部门要将社区服务设施列入城市建设规划；教育部门应对基层特教班给予业务指导和支持；卫生部门要加强对街区社区康复中心、卫生救护网以及残疾人中心的工作予以指导；工商、税务部门要对发展社区服务给予优惠和保护等。与此同时，对参与社区服务的其他非营利组织，也要进行有效的管理与协。调，帮助这些组织解决一些实际困难，协调它们之间的关系，为这类组织创造更多的开展社区服务的有利条件。
第三，对社区管理与服务实施有效的指导和督查。社区管理与服务是一项复杂的社会系统工程。为了加强对社区管理与服务的领导，各级政府要承担起对社区服务工作的宏观管理和督导检查的职责，并将其纳入政府的重要工作范围。在实施对社区管理与服务的监督、检查时，关键要处理好市、区政府、街道办事处以及居民委员会的之间的关系。市、区政府的民政部门是搞好社区服务的职能部门，担负着组织动员社会各类非营利组织和社会成员参与社区管理与服务的任务；街道办事处则是直接领导、规划、协调、指导社区服务的政府基层政权组织，承担着直接组织实施的职责，并对社区内的其他服务组织进行必要的协调和监督；作为民间组织的居民委员会，则是社区服务的具体组织者和实施者，要在自愿、自治、自助、互助的基础上，开展社区服务活动。可见，在社区管理与服务的组织体系中，政府虽然不是直接服务的主要提供者，但在管理社区各类组织、实施督导、检查、协调等方面，则承担着任何其他组织难以替代的责任。
思考题。
1.什么是社区服务组织，其主要作用是什么？
2.我国在社区管理中应该如何完善社区服务组织体系？