第七章非营利组织管理。
第一节社团管理机关的职能。
对于社会团体，各国都制定有相关的管理法规，对其实行统一的管理。这就是说，加强对社会团体的管理，既是政府的一项重要职能，也是世界通行的规则。按照我国宪法的规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，成立包括行业协会、商会在内的各类社会团体，说到底，是宪法赋予公民的一种基本权利，而建立相应的社团管理机构，加强对社团的管理和监督，就是要从组织上保障人民的结社自由，维护社团的合法权益，促进社团的健康发展。
我国对社团的管理始于新民主主义时期。早在1934年，革命根据地的红色政权通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》中，就对有关的事项作出了规定。新中国成立后，我国于1950年颁布了《社会团体登记暂行办法》。经过20多年的实践，特别是经过“文化大革命”的十年内乱，我国在认真总结以往经验教训的基础上，于1989年制定颁布了《社会团体登记管理条例》，1998年9月25日，国务院第8次常务会议通过了新的《社会团体登记管理条例》，使我国的社团管理逐步走向法制化的轨道。
按照《社会团体登记管理条例》的规定，我国行业协会和商会的登记管理机关是各级政府的民政部门；主管机关是各行业协会和商会的政府职能部门。前者主要承担依法登记管理和依法监督管理的职责；后者侧重于对行业协会和商会的业务指导和具体的日常管理。
比如，2001年初，我国将1998年政府机构改革中新组建的国家局撤消（保留国家烟草专卖局），同时加强这方面的行业协会建设。为了更好地发挥行业协会的作用，作为主管部门的国家经贸委对行业协会实行分层次管理。这些被撤消的8个国家局，原来共联系和管理着300多个行业协会。经过调整，国家经贸委今后只联系和管理10个综合性行业协会，即中国商业联合会、中国物资流通协会、中国煤炭工业协会、中国机械工业联合会、中国钢铁工业协会、中国石油和化学工业协会、中国轻工行业协会联合会、中国纺织工业协会、中国建筑材料工业协会和中国有色金属工业协会，其他的行业协会授权由这些综合性行业协会管理，并制定了相应的管理办法。2003年国家经济贸易委员会撤消后，其相关职能合并到新组建的商务部和国家发展和改革委员会。2008年，在大部制改革后，有关工业与信息化的行业管理职能，转移到工业和信息化部。政府机构的调整，都会对相关行业协会的管理产生影响。
如前所述，在我国，对诸如行业协会、商会等各类社会团体管理的政府归口部门，是各级民政部门。根据目前我国社团管理的实际状况，民政部门在管理社团方面的主要职责包括以下四个方面。
第一，草拟社团管理的有关法律、法规和政策。依靠法律、法规对社团实施管理，是加强社团管理的重要前提，也是政府主管部门行使管理权力的基本依据。有关社团管理的法律法规虽然多数不是由民政部门制定的，但又是由民政部门参与拟草的。这就是说，民政部门实际上是社团管理法律法规制定的参与者，并在这方面负有重要职责。从目前的实际状况看，我国虽然制定了一些有关社团管理的法律和法规，如《社会团体登记管理条例》、《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》等，但从总体上看，还远远没有形成一个完整的法律法规体系。
因此，加强有关社团管理的行政立法，仍然是民政部门的一项重要任务，有大量的工作要做。
第二，承担行业协会、商会的登记、日常管理和监督的职责。按照《条例》的规定，民政部门对社团的登记管理，主要把握好成立、变更、注销三个环节，并负责对其内设机构进行审核批准。日常管理和监督方面，主要是加强对社团活动的指导、管理的监督，如要求社团必须遵纪守法、依照章程活动，社团的财务状况要接受年检以及违法要受到处罚等。为了有效地实施管理和监督，社团管理部门还要依据《条例》的精神，制定相应的管理制度，如社团年检制度、财务审计制度、社团违法行为的处罚制度以及被撤消或取缔社团的债权、债务的清理程序和步骤等。所有这些，都是加强对社团管理和监督的基础性工作。
第三，协调业务主管部门与社团之间的关系。行业协会和商会的业务活动与政府各级管理部门的职能有密切联系，特别是行业协会，其主管部门大多数是政府的行业管理职能部门。
因此，协调主管部门与行业协、商会的关系，就成为社团管理部门的一项重要职责。一方面，社团管理机关要经常保持与主管部门的联系，听取他们有关对行业协会和商会管理的意见和建议；另一方面要协助主管部门理顺与各行业协会之间的关系，使行业协会、商会等社团组织更好地发挥桥梁、纽带作用。
第四，建立健全行业协会、商会等各类社团的档案管理和统计。有关行业协会、商会等各类社团的档案资料，是社团成立、审批以及所有活动情况的历史记录，也是社团管理机关加‘强对社团进行管理的重要依据。因此，不管是那一类社团组织，只要一经登记，就要建立档案，并按照档案管理的有关制度，作好管理工作。
第二节业务主管部门的职责。
行业协会和商会的业务主管部门，一般是各级政府的专业管理部门和综合管理部门。根据《社会团体登记管理条例》的规定，社团业务主管部门的职责主要有以下四个方面：
一是在方针、政策方面可以对行业协会和商会给予指导。
一般说，业务主管部门是该领域内各项政策、法规的直接制定者和执行者，具有一定的权威性和广泛的影响力，并对某一行业内的业务发展方向和前景也有比较准确的把握。因此，这些主管部门对行业协会、商会的业务指导，不仅能够作到及时有力，而且也为这些协会和商会获取国家政策的意图、相关的资料提供了方便。
二是对申请成立的协会、商会进行资格审查。在我国，各类协会和商会的设立，都要首先经过业务主管部门的资格审查，然后再经由民政部门办理登记手续。业务主管部门的审查内容主要包括：发起人和主要负责人在本行业内或本领域内的代表性和权威性；团体组成人员的广泛性等。这样做，可以缩短审查的时间，提高工作效率，也能够保证协会和商会的代表性和权威性。
三是对已经登记的协会和商会进行日常管理。业务主管部门对行业协会和商会的日常管理主要包括：负责对协会和商会负责人和其他工作人员经常性的思想教育，帮助其了解相关的法律、法规和政策；负责对协会和商会选举、换届任免的审核，重大业务活动、财务活动以及接受资助、外事活动的审核和管理；负责对协会和商会的内设机构的调整、增减的审查并提出意见；协助协会和商会清理有关的债权和债务等。
四是协调行业协会和商会内部会员之间的关系。从整体上看，业务主管部门对行业协会和商会的设立和发展方向负有引导的职责。一方面，业务主管部门可以将那些不便由政府部门管理或管不了、又需要管的事情交给行业协会或商会来管理，并妥善解决协会或商会内部会员之间的业务划分问题，另一方面对会员之间出现的矛盾、纠纷进行及时的协调，这样既可以减少政府对社会经济事务的某些直接干预，也可以发挥行业协会和商会独特的管理功能。
第三节非营利组织的人员管理。
作为社会团体的一种类型，行业自律组织的组织制度和人事管理也必须按照《社会团体登记管理条例》规定的精神办理。
按照《社会团体登记管理条例》的规定，社会团体是由一定数量的自然人和法人自愿组织成的，每一个社会团体必须有50个以上个人会员或者30个以上单位会员（基金会除外）才能设立，这是社会团体成立的法定条件之一。个人会员应是具有中国国籍的公民，外国国籍或无国籍的人不得成为会员，单位会员是除国家机关以外的独立的社会组织。学术性团体应以个人会员为主，行业性社团应以单位会员为主。
申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备。从社会团体由发起人申请筹备到社会团体取得法人资格的整个过程，发起人和主要成员应当组成一个相对稳定的筹备组织。筹备组织主要从事的工作包括：一是筹备社会团体所需资金，并对资金进行专门管理；二是联络拟参加社团的会员；三是落实办公场地；四是起草章程和工作条例，待登记机关批准筹备后，筹备组织负责召开会员大会或会员代表大会；五是通过章程，产生执行机构、负责人和法定代表人，并向登记机关申请成立登记。
社会团体一经登记管理机关登记即取得了合法的地位。
在社会团体内部，其专职工作人员包括社会团体的法定代表人、负责人以及各个执行机构的工作人员等，其工资福利待遇等原则上应由社会团体的决策机构讨论决定。但是鉴于我国社会团体的特点以及实践中出现的问题，《社会团体登记管理条例》中对此也作出了原则性规定，即参照国家对事业单位的有关规定执行。其主要内容包括：
1.社会团体编制管理。
社会团体编制管理，属于我国现行编制管理中的一种，从1991年起在全国范围的社会团体中实行。按照我国现行政策，国家管理的编制主要分为行政编制和事业编制。这两种编制一般都由国家财政承担费用。而社团编制的经费则来源于社团的各种正当收入，属于自筹自理性质。
为了保障社会团体开展活动的需要，加强对社团编制的管理，1991年中央组织部、民政部、人事部、财政部和劳动部等五个部委联合发布了《关于全国性的社会团体编制及其有关问题的暂行规定》。这个规定就社团编制的使用范围、核定原则、人员渠道、编制人员待遇，以及经费来源等都作了规定，从而使社团编制作为一个序列纳入了国家行政管理的范畴，也进一步充实了社团管理的内容。其主要包括：一是自实行社团编制起，全国性社会团体均开始实行社团编制，国家编制部门不再对全国性社团核定行政和事业编制。二是全国性社会团体专职工作人员的配备，可从国家正式职工中聘用，也可按国家有关规定从退休、离休人员中聘用。三是社会团体执行国家有关评聘专业技术职务的有关政策。四是全国性社会团体专职人员的工资和福利待遇，参照国家对事业单位有关规定执行。
社团编制与我国现行的行政事业企业编制相比，有如下特点：
首先，社团编制属于自收自支范畴。它与国家实行的行政编制和事业编制有根本性差别。要申请社团编制，必须要有经费收入。也就是说，具有了社团编制，就要由社会团体来支付社团编制人员的工资及业务经费。社会团体编制的多少，主要根据社会团体的经济实力来决定。
其次，社团编制又属于行政管理范畴。按照国家的政策规定，社会团体申请社团编制须经其业务主管部门或办事机构的人事部门审核同意，由民政部门进行核定。这与企业经过人事制度改革后，其编制由企业自行决定是不同的。正因为如此，社会团体编制的使用，仍属于行政机关管理的职责。
那么，在社会团体实行编制管理究竟有什么重要意义呢？
第一，建立社团编制管理制度，填补了我国编制序列中的-个空白。因为社会团体虽然不属于行政和事业单位的范畴，但毕竟是国家社会组织结构中的一个组成部分。过去社会团体的编制管理因套用事业单位的模式，从而使一些社会团体及其工作人员也形成了一定的行政级别，出现了政社不分的现象。随着社会团体的发展，改革传统的管理办法也势在必行，其中改革社会团体的编制管理就是一个重要内容。
第二，社团编制的建立也适应了政府机构改革和民间社会团体发展的需要。改革开放以来，随着行政体制改革的深入，政府的许多职能逐步向社会团体转移，社会团体的职责也更加重要。为了配合政府机构改革和政府职能的转变，加强对社会团体编制的管理，可以更好地适应行政体制改革发展的需要。
另外，适应市场经济发展的需要，目前我国的社会团体组织发展十分迅速，特别在农村，自上而下的社会团体异军突起，在社会团体的民间化方面迈出了重要步伐。民间社会团体的工作人员如何配置、使用和管理，过去无章可循，无法可依，使这类社团的队伍建设受到了影n向，而社团编制的建立，也为解决这方面的问题提供了依据。
第三，社团编制的建立将有利于社会团体的组织建设。据统计，目前我国全国性社团中，享有行政事业编制的招聘人员和兼职人员占社团办事机构人员总数的1／3，这表明，一方面行政事业编制普遍面临转为社团编制的问题，转编后这些人的医疗、住房等如何解决，成为一个突出问题；另一方面，由于这些人员多数年龄较大，严重影响社团工作的开展，再加上有些人兼职过多，不利于社团工作的发展。鉴于此，建立社团编制制度和制定相应的配套政策，可以规范社团专职人员的待遇，也可以提高社团工作人员的质量，把好进入关，加强社会团体的组织建设。
社会团体编制管理的核定程序是：首先，申请编制的社会团体要提出书面申请。申请的内容主要包括：按照该社团的规模、经费、财产状况和开展活动的需要提出编制的数量；该会办事机构和分支机构设置情况及申请编制数额的分配使用意见；该会现有经费状况；今后经费收支预测。并同时要附上银行或业务主管部门出据的资金状况证明。其次，填写民政部门下发的《社会团体编制申请表》。再次，征得业务主管部门或社会团体办事机构所在人事部门的审核同意，并在其《社会团体编制申请表》上加盖公章后，报送民政部门。民政部门将根据社会团体的申请和其他材料综合审议，经批准后核定编制数额，并将核定结果发给申报编制的社会团体，同时抄报业务主管部门或社团办事机构所在单位的人事部门。
2.社团人事管理的职责与档案管理。
社团人事管理，是指社团组织对社团工作人员的录用、培训、考核、奖励、待遇等所实施的管理。按照国家《关于全国性社会团体编制及其有关问题的暂行规定》，对社会团体的人事管理工作所作出的规定，国务院各业务主管部门或全国性社会团体办事机构所在的单位，负责社会团体办事机构专职人员的人事管理工作。目前我国社会团体人事管理工作的配套政策还不够健全，尚需进一步完善。但就已有的政策法规以及我国社会团体管理体制的职能划分，业务主管部门对社会团体人事管理具有如下职责：一是承担社会团体办事机构专职工作人员录用的审定工作；二是社会团体办事机构返聘离退休人员的备案工作；三是社会团体兼职工作人员的备案工作；四是社会团体分支机构、实体机构专职工作人员的备案工作；五是社会团体专职工作人员的人事档案的管理工作；六是社会团体专职工作人员专业技术职务的评聘工作。另外。国家还规定，除少数经过批准的社会团体外，所有社会团体一律不能设立专门的人事管理机构，并接收人事档案。
社会团体人员的档案管理部门也就是人事管理部门。这意味着，社会团体人员的档案管理应由社会团体的主管部门实行管理，任何其他非人事管理机构均无权对社会团体人员的档案进行管理，更不得篡改、更换、新增、销毁人事档案材料。中央组织部制定的《-部档案工作条例》规定，“严禁任何人私自保存任何人的档案材料，对私自保存他人档案材料拒不交出或利用私自保存的档案、材料整人的，应视情节轻重，予以严肃处理”。应当看到，国家之所以要加强对社会团体人事档案的严格管理，一方面在于人事档案的形成是人事管理部门的组织行为，人事档案反映着个人经历和德才表现等重要的文字材料，是各个部门、机构选拔任用人员的基本依据；另一方面在于目前我国社会团体在人事档案管理方面确实存在不少问题。这些问题主要表现在：少数社会团体未经批准擅自成立人事管理机构，私自接受、保存人事档案；有些社会团体违背社会团体的宗旨和根本性质，将社会团体办成了宗教组织、家族组织、家庭组织，集中了一大批社会闲散人员，私自将其档案接受和保管，甚至私自篡改、更换、销毁。给国家的人事档案管理造成了极大的混乱。为了制止这种现象的蔓延，必须采取坚决的措施，予以纠正。其解决的主要办法。就是按照国家有关社会团体人事档案管理的规定，严格对社会团体人事档案的管理。同时要进一步理顺社会团体与社团人事管理部fJ的关系，坚决取缔社会团体内部私自设立的人事管理部门，杜绝私人存放社团人员档案材料现象的出现，并使其走向规范化。
3.社会团体工作人员的工资待遇。
工资待遇是在社会团体从事管理工作人员的劳动报酬，也是劳动者的主要收入来源。按照国家对事业单位的规定，目前在社会团体实行的工资管理制度，主要是参照2006年事业单位工资制度改革后的一些规定执行。其主要内容包括：一是根据事业单位的特点和经费来源的不同，分为全额拨款、差额拨款、自收自支三种类型，实行不同管理办法。二是根据事业单位的工作特点，其专业人员分别实行不同类型的工资制度。三是根据事业单位的管理人员自身特点，在建立职员职务序列的基础上，实行职员职务等级制。
4.社会团体工作人员的保险福利待遇。
在社团组织工作的人员，其社会保险也同国家事业单位人员相同。就社会保险本身来说，它是国家通过立法建立起来的一种社会保险制度，其目的在于使劳动者不因年老、患病、生育、伤残、死亡等原因丧失劳动力或中断劳动，本人及其供养的家属失去救助。社会保险具有保障性、强制性、互济性、福利性和社会性的特性。社会保险与商业保险的区别在于，二者在保险的对象和作用、权利义务的对等关系、待遇水平和给付办法、管理体制以及立法范畴等方面都有不同。实施社会保险制度为各类人员从不同的方面提供了各种保险待遇，从而可以大大缓减社会矛盾，促进社会稳定。按照国家政策，在社会团体工作的人员，其社会保险待遇主要包括：生育待遇；离休、退休、退职待遇；职业病待遇、伤病待遇、病伤假待遇、残病抚恤待遇；优异待遇、待业待遇、丧葬待遇；职工副食价格补贴、生活待遇补贴等。
5.社会团体的法律责任以及国家对其违规后的处理。
社会团体是一种承担民事法律关系的主体，其主体资格是根据法律规定的程序而取得的。社会团体法人作为法人的一种，是一种法律拟制的民事主体，法律可以赋予它民事主体的资格，也可以根据一定的条件否定它以取得的民事主体资格。
根据《社会团体登记管理条例》的规定，成立社会团体应当具备法定的条件。这些条件主要包括：一是法定数量的会员。
社会团体法人属于社团法人的范畴，是人的集合。它不像财产法人属于财产的集合。因此，具备一定数量的会员，就成为社会团体能够取得合法地位的重要条件之一。二是规范的名称和相应的组织机构。这也是社会团体作为民事主体的必备条件。一个社会团体的名称是对其进行识别，并区别于其他社团法人的重要标志。不仅如此，作为法律关系主体，社会团体还必须形成自己独立的意思表示，而这种独立的意思表示又必须由健全的组织机构来作出，形成社团法人独立于每个会员独立的人格。所以，有自己独立的思考力，也成为社会团体能够获得法人资格的必备条件。三是固定的场所和与其业务活动相适应的工作人员。这里所说的工作人员是指办事人员，而不是指决策人员。四是符合法定数目的资产和经费来源以及独立承担民事责任的能力。作为一个独立的法人，只有具备了上述条件，才能申请成立社团，并由发起人向登记管理机关提交筹备申请书、业务主管单位的批准文件、验资报告以及场所使用权证明、发起人以及拟任责任人的基本情况和身份证明、章程草案等。发起人向登记管理机关提交的上述材料，必须真实可靠，不得弄虚作假，如果没有法定数目的资金，而发起人通过伪造验资报告的形式欺骗业务主管机关，或者通过伪造场所使用证明、隐瞒事实骗取业务主管单位的批准文件，发起人、拟任责任人曾经受到剥夺政治权利的刑事处罚，但在申请成立时隐瞒事实骗取登记等，登记机关有权撤消登记。这些规定，对严格社会团体的登记管理，提供重要的法律依据。
思考题。
1.社团管理机构的主要职责是什么？
2.我国在社团管理方面面临的突出问题有哪些？
3.如何加强社团组织内部管理？