第二章非营利组织理论。
第一节概念与分类。
一、非营利组织的涵义。
非营利组织可以统称为民间组织。从理论上说，非营利组织包括着多种类型的组织。在国际社会，由于各国的历史文化、经济社会发展等诸多差异，对于这类组织有多种称谓，如非营利组织、非政府组织、第三部门、社团组织、慈善组织、志愿组织、免税组织、社会经济、公民社会等。但比较广泛使用的则有社团组织、非营利组织、非政府组织、第三部门等。
从全球来看，社会团体是一种普遍的国际现象。不过，作为一种组织形式，人们对社会团体的看法却是仁者见仁，智者见智。
非营利组织是英文non-profitorganization（NPO）的中译，一般认为，非营利组织是指不以营利为目的、主要从事各种志愿性的公益或互益活动的社会组织。现代意义上的非营利组织出现于第二次世界大战前后。非营利组织强调目的的非营利性，但并不是没有赢余。美国学者莱斯特·塞拉蒙在《非营利领域及其存在的原因》一书中，对非营利组织的特征进行了分析。
他认为，非营利组织的首要特征是它所具有的组织性。所谓组织性，就是指非营利组织要有合法的身份，有法人资格，要具有民事行为能力。二是民间性。也就是说，非营利组织不是官办的，而是非政府的，民间的。三是非营利性。所有非营利组织都不能像企业那样追求利润最大化，而是坚持不以营利为目的的原则。四是自治性。非营利组织在内部实行自治，不受政府的干预。五是志愿性，这是指在非营利组织开展活动的过程中，都应该是志愿参与的，而不是强迫的，其从事的活动以服务于某些公共目的，即所谓的公益性，或者互益性，即相互之间提供服务。
至于非营利组织获取资源的方式，有的学者将其概括为三个方面：即社会捐赠、政府资助和收费。
美国当代著名社会学家布劳认为，社会组织可以划分为四种基本类型：一是经营性组织，即以最大利益为目标的企业组织；二是互益组织，主要是指谋利于成员的组织，如职业组织、行业协会、工会、政党、文艺团体、兴趣团体和教会组织等等；三是社会服务组织，主要是指那些致力于服务对象的利益组织，如学校、医院等；四是公共服务组织，主要是指服务于社区公共利益的组织，包括政府、科学院、图书馆、博物馆等。显然，布劳所说的互益性组织主要是指社团组织。英国协会管理专家斯坦利·海曼认为，给协会下定义十分困难，因此，他不力求给协会下一个完美的定义，而是概括出协会所具有的一些共同特征，以此来划定社团的范围。海曼提出的办会所应具有的共同特征主要有：一是成员致力于某些共同目标；二是经费不仰仗于官方；三是首要目标不在于获取最大利润；四是成员有随时退出的自由。可见，海曼的界定说是根据西方社会社团特征归纳而来的，它的要旨在社团的民间性和非营利性。从上面介绍不难看出，非营利组织是目前国际社会中广泛使用的一个概念，但究竟什么是非营利组织，它的内涵、外延是什么，人们的理解并不一致，甚至相距甚远。即使国外，至今也很难找到一个能被各方接受的统一的看法。
在我国，完全符合西方标准的非营利组织几乎不存在。但确实存在许多从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织，因而中国政府往往把这类组织称之为社会组织，或者民间组织。比如，1989年中国政府重新颁布了《社会团体登记管理条例》，并对社团的概念作了政策性规定。这一新的社团政策将社团组织的范围规定为“各行各业”的“各种协会、学会、联合会、研究会、基金会、联谊会、商会等”。并认为，社团是一种“不得从事营利性活动”的“群众团体”。条例中有关不得从事营利性活动的规定，大体符合国际社会中的非营利属性的。而中国学者认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为中国的非营利组织。
以上可以看出，无论在中国还是在国际社会，人们对非营利组织的理解是多元的。但这一概念总体上强调的是独立于政府和企业之外的社会组织。基于此，我们在观察中国的非营利组织时，还要看到中国所具有的特殊性。其中的一个明显的例子，就是中国非营利组织的法律地位与实际属性不完全对等。在中国，与国际社会有关非营利组织最接近的法律实体，是在各级民政部门登记注册、并为《民法通则》所承认的社会团体，以及按照有关行政法规所定义的民办非企业单位。但它们并不代表中国非营利组织的全部。这主要与中国民间组织在双重管理体制下的登记困境和税收法律体系不完善造成的公益不足相关。如一些从事非营利公益活动的组织不得不以企业法人的身份存在，而一些营利性的培训机构等也登记为民办非企业单位，在名义上成为非营利组织。同时，社会团体大多缺乏“独立性”和“自治性”，而许多未经注册的组织却在不同程度上合乎非营利组织的定义。
虽然中国的非营利组织有其独特的复杂性，但我们认为，定义中国非营利组织仍然可以设定出一些基本条件。这就是：
不以营利为目的，具有正式的组织形式，属于民间体系、非政府的社会组织。同时，它们应该具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性的特征。
二、非营利组织的特征及分类。
一般讲，非政府公共组织区别于其他社会组织的特征主要有四个方面：一是非政府公共组织必须以一定的法律、法规作为基本的行为准则。其从事的管理和服务活动要具有公共性；二是非政府公共组织在公共管理过程中，要保证其所从事的管理和服务活动，具有客观性和公正性；三是非政府公共组织参与公共管理活动的范围广，领域宽，涉及社会、经济以及教育、卫生、科学、文化等各个领域，并提供大量的、直接的服务；四是随着社会经济的发展，非政府公共组织参与公共管理活动的形式将不断变化，内容也将更加丰富，以适应高度专业化分工和社会化发展的要求。
联合国制定的国际标准产业分类体系（ISIC），在世界上得到了较为广泛的运用。按照这套分类标准，将各种组织的“主要经济活动”共分为17大类，60小类。非营利组织就是其中的一大类，并将其又具体分为3小类：
教育：小学教育；中学教育；大学教育；成人教育及其他。
医疗和社会工作：医疗保健；兽医；社会工作。
其他社区社会和个人服务：环境卫生；商会与专业组织；工会；其他会员组织。
欧共体经济活动产业分类体系（NACE）将非营利组织分为5类、19项，在联合国分类标准的基础上增加了研究与开发、雇主协会以及旅行社等。具体是：
教育：高等教育；中小学教育；职业教育；护理教育。
研究与开发。
医疗卫生：医院、诊所；其他医疗机构；牙医；兽医。
其他公共服务：社会工作；慈善机构；专业组织；雇主协会；工会；宗教组织和学会；旅行社。
休闲与文化：娱乐机构；图书馆、档案馆、博物馆、动物园；体育组织。通过以上分析，我们认为，非政府公共组织是一个范围十分宽泛的概念。它既包括各类社会团体、事业单位、民办非企业组织，还包括大量非营利性组织。甚至还包括政治性的群团组织和一些带有管理职能的准行政组织。我国目前对非政府公共组织还没有进行过科学的分类管理。
按照我国现行的社会组织分类体系，我们认为，我国的非营利组织大体应包括以下三类：
一是社会团体。如各类由官方、民间创办的社会团体以及群众组织等。
二是民办非企业组织，如民办学校、民办医院以及其他民办非营利组织。民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业组织的显著特征是民间性、互益性和同类相聚性。民办非企业组织属于非政府公共组织中的组成部分，也类似于事业单位，只是其不是国家主办的。从这意义上说，民办非企业组织更接近于西方的第三部门或非营利组织。
三是为社区提供服务的公益性组织，如就业服务中心、法律援助中心等。
我们之所以将我国的非营利组织划分为以上三类，其理由主要是这些组织在公共治理中都程度不同地发挥着一定的作用。比如有的是为社会提供某一方面专门的服务，如民办学校、民办医疗机构等；有的是承担起政府转移出来的职能，间接参与某一方面的公共管理，如各类协会、商会以及一些非营利组织等。至于那些带有官方色彩的群众组织如工会、共青团、妇联等组织，也同样在我国的政治、经济、社会生活中发挥着重要的作用，在国家的公共管理活动中扮演着重要的角色。这些不是政府组织的机构，实际上成为我国政府履行政治、社会职责的重要补充，发挥着政府难以替代的作用。
第二节第三部门。
一、第三部门的基本含义。
第三部门是西方广泛流行的一个概念。由于第三部门及其相关的组织与我们讨论的非政府公共组织有十分密切的关系，并在公共管理中扮演着重要的角色，因此，有必要首先对此进行简要的介绍。
第三部门这个概念最早是由美国学者莱维特提出的。他认为，以往对社会组织的分类过于简单，即把社会组织分为两类：公共组织与私人组织。而实际上在政府与私人企业之间有大量的组织，这些组织所从事的事情，往往是政府与私人企业不愿意做或做不了、做不好的事情。于是，他们将这类组织称之为第三部门。有时也称独立组织或非营利组织。
作为一种社会组织，第三部门有其自身的特征。这些特征主要包括：一是组织性。也就是说，第三部门的组织都必须经过合法的注册，有内部的规章制度，有负责人，有经常性活动。
二是民间性。即在体制上独立于政府，既不是政府的一部分，又不受制于政府，但可以接受政府的资助。三是非营利性。这类组织所从事的活动，不能以盈利为目的，即它的活动可以有一定的盈利，但其利润是不能分配给所有者和管理者的。四是自治性。各种组织自己管理自己，不受制于政府和企业。五是志愿性。也就是说，参与这类组织是以志愿为基础的，但这并不意味着其费用大都来自捐赠。
从以上我们对第三部门与非营利组织这两个概念以及特征的介绍，就可以发现，这两个概念尽管表述不同，但其基本内涵和特征并没有什么差别。我们完全可以把它们看作同一类型的组织。至于非营利组织获取资源的方式，有的学者将其概括为三个方面：即社会捐赠、政府资助和收费。社会资助和政府资助是指个人、社会组织、政府，为了促进公益事业的发展，自愿无偿地将财产、资源捐赠给非营利组织。个人捐赠的财产，可以是资金、物资，也可以是无形的知识产权；而政府捐赠的资源，则包括资金在内的各种有价值的资源。除了接受捐赠外，非营利组织获取资源的另一个途径，就是通过提供服务，收取一定的费用。这可以看作是非营利组织用自身所提供的公。共产品，与接受服务的消费之间的一种交换。非营利组织的收费与社会组织或个人的捐赠的区别在于，向非营利组织捐赠的社会成员，不一定就能够享受到非营利组织提供的公共服务；而向非营利组织交费的社会成员，肯定能够享受到非营利组织提供的某种服务。
二、第三部门的分类与结构。
由于第三部门或非营利组织在不同国家的理解和认识存在比较大的差异，因此到目前世界上还没有一个统一的分类标准。
另外，国外一批学者在美国约翰·霍布金斯大学的协调下，对第三部门作了进一步的划分。他们将非营利组织分为12大类，24小类。主要包括：
文化与休闲：文化与艺术；休闲；服务性俱乐部。
教育与研究：中小学教育；高等教育；其他教育；研究。
卫生：医院与健康；诊所；精神卫生与危机防范；其他保健服务。
社会服务：社会服务；紧急情况急救；社会救济。
环境：环境保护；动物保护。
发展与住房：经济、社会、社区发展；住房；就业与职业培训。
法律、推促与政治：民权与推促组织；治安与法律服务；政治组织。
慈善非营利与志愿行为鼓动。
国际性活动。
宗教活动和组织。
商会、专业协会、工会。
其他。
在上述12大类、24小类中，又可以分为150小项。这足以说明非营利组织的复杂性。
第三节非政府组织。
一、非政府组织的含义。
非政府组织（NGO），是西方使用较为普遍的一个概念。到目前为止，人们对什么是非政府组织并没有形成一个统一的看法，有些观点甚至相距甚远。归纳起来看，国外对于非政府组织的理解，主要有四种：
第一种是广义上的非政府组织概念，即把处于政府与企业以外的所有组织，都称之为非政府组织。他们认为，所谓非政府组织，是指那些在政府组织体制之外的、而且不是根据政府之间的协议建立的、同时也不是企业的社会组织。如学术研究机构、专业协会、工会、体育组织、慈善机构、宗教组织、商会、青年组织、老年公民组织、旅游组织、民间基金会、各种致力于发展的民间组织、卫生组织、文化组织以及政党等。第二种是狭义上的非政府组织概念，即把非政府组织界定为那些从事非营利活动的非营利组织。他们认为，这些非营利性非营利组织，应该具备的基本点是：是非政府的、自主管理的社会组织，凡是政府机构、政府附属机构或政府控制下的社会组织，以及政府间的国际组织，都不是非政府组织；是合法的社会组织，凡犯罪集团和恐怖组织等也都不是非政府组织；是非宗教组织和非政党组织，那些从事宗教活动以及谋取政治权力的社会组织，也不属于非政府组织的范畴；是非营利组织，这类组织提供的产品或服务，不是利润取向的；组织目标应该具有公益性，也就是说，非政府组织的活动不是为本组织成员服务的，而是致力于一些社会公益事业；具有一定的志愿性质，其成员中应该有相当部分的志愿人员。第三种观点是将非政府组织的范围，界定在广义非政府组织与狭义非政府组织之间的一种看法。他们认为，非政府组织除了应该包括符合第二种定义的各种非营利性社会组织外，还应该将那些社会基层的成员组织也包括在内，如民众自治组织、合作组织以及一些社区组织等。之所以如此，在于由民众组成的社会基层组织，是为其成员谋利益的组织，具有自愿和互助性质，如妇女组织、老年组织、消费者协会等，它们的共同特征是：组织成员具有共同利益；组织活动的使命是为本组织成员服务；在组织内部实行民主管理；具有自我维持的经济实力；具有创收和营利的驱动力等。因此，他们认为这类大量集中在社区或社会基层的自我服务组织，也应该属于非政府组织的范围。
如果说以上三种有关非政府组织的不同见解，只是对非政府组织的涵盖范围存在一定分歧的话，那么，还有一些人则是从更广泛的视角来解释非政府组织现象。对于类似这样的看法，我们都可以将之归纳为第四种观点。
比如有的学者指出，非政府组织的含义经历了一个发展变化的过程。最初是指受联合国承认的国际性非政府机构，并多用于第三世界国家。后来，发达国家里以促进第三世界发展为目的的组织也被包括进来。世界拳行对非政府组织的定义是：
任何民间组织，只要它的目的是援贫济困，维护穷人利益，保护环境，提供基本社会服务，或促进社区发展，都可称为非政府组织。即使如此，世界各地对于这一概念的理解仍存在较大分歧。比如，在欧洲、北美，非政府组织指活跃在国际舞台上的非营利组织，在这些国家，非政府组织与非营利组织实际上只是称谓上的差别而已；在第三世界国家，非政府组织专指以促进发展为的民间组织；在东欧，非政府组织指慈善组织和所有非营利组织。另外，人们在分析国际社会中的非政府组织时，又将非政府组织区分为北方非政府组织和南方非政府组织等。
不过，国外对非政府组织有一个基本的取舍标准，那就是非政府组织一般不包括宗教组织，不带有政治色彩，并且具有公益性。二、非政府组织的分类和作用。
对于非政府组织的分类，国际上还没有建立起统一的分类标准，这或许是由于人们对非政府组织内涵的理解存在诸多差异决定的。不过，按照一般的研究规律，对非政府组织还是可以进行多种划分的。比如，从非政府组织活动的范围看，有从事跨国性的国际非政府组织，有全国性的非政府组织，也有社区或乡村的地方性非政府组织；从非政府组织的活动领域看，有全面促进社会经济发展的综合性非政府组织，也有致力于单一发展目标的非政府组织，如妇女非政府组织、环境非政府组织等；从非政府组织的地缘政治与经济的角度看，有发达国家的非政府组织、发展中国家的非政府组织，有南方非政府组织、也有北方非政府组织，等等。
不过，对于非政府组织的分类，更多的还应该是按照非政府组织的功能进行分类。按照这一标准，有的学者将非政府组织分为两大类：草根组织和草根援助组织。
所谓草根组织，是指以社区为基础，以推动社区进步为宗旨的会员性组织，包括社区协会、合作社、农会、工会等。据统计，目前世界上大约有20多万个草根组织活跃在亚非拉各国。
这些组织在改善本地区居民的生活质量如卫生条件，减轻妇女的负担、保护环境、普及基础教育、救助弱势群体、推动经济发展等方面，发挥着重要的作用。
所谓草根援助组织是指地区性或全国性发展援助组织。
与草根组织相比，草根援助组织有两个特征：一是其工作人员主要不是志愿人员，而是拿薪水的专业人员；二是草根援助组织的功能主要不是直接参与基层的发展行动，而是为草根组织提供资金、人才、组织、计划和协调方面的服务。草根援助组织是从20世纪60年代末期首先在第三世界国家发展起来的。到目前为止，第三世界至少有5万个活跃的草根援助组织，接受服务的对象也随着时间的推移，成倍地增加。据有关资料介绍，到20世纪80年代，大约有3亿人接受了草根援助组织提供的服务，到了90年代，这个数字已经翻了3番。另外，也有的学者按照非政府组织的发展目标进行分类。
按照这样的标准，将国外的非政府组织分为发展取向的非政府组织和非发展取向的非政府组织两大类。所谓发展取向的非政府组织，是指那些组织使命主要是致力于社会经济发展的非政府组织；而非发展取向的非政府组织主要是指那些致力于人道主义救济、难民救援以及同人权相关的各种组织。从整体上看，发展取向的非政府组织占据主导地位。这类组织活动的领域十分广泛，组织类型也形形色色。其中主要包括：乡村发展、扶贫、教育、保护妇女儿童、计划生育、卫生保健、扶持小企业、社区发展、社区组织建设、合作社与信贷体系建设以及环境保护等。除了上面介绍的几种分类以外，国外有的学者还按照非政府组织在不同发展阶段所从事活动内容方面的差异进行分类。
据此，他们将非政府组织分为第一代非政府组织、第二代非政府组织、第三代非政府组织和第四代非政府组织。
第一代非政府组织的工作重点，主要是放在救济和福利性服务方面，并直接为特定的社会群体提供诸如医疗、食品、收容等服务；第二代非政府组织将服务的重点转移到了以自力更生为基础的、小规模的社区发展上，并通过增强社区自力更生的能力，减少一些社会成员对慈善和人道援助的依赖性；第三代非政府组织则将可持续发展放到了突出地位，如加强与政府的合作，完善制度建设，推广非政府组织的成功经验等；第四代非政府组织虽然初露端倪，但其发展态势则有着明确的指向，这就是通过不同非政府组织的结合，形成在全国范围甚至世界范围的联盟，促进制度和结构的改革。尽管人们对非政府组织的分类有种种不同的看法，但对非政府组织在社会经济生活中所发挥的作用，则是不容置疑的。
一般来说，人们对非政府组织在社会经济生活所起的作用，大致可以归纳为以下几个方面。
首先，绝大多数非政府组织能够深入社会基层，贴近民众，在扶贫济困、帮助社会弱体方面，发挥着重要的作用。许多活跃在社会基层的非政府组织，经常深入到民众之中，及时地了解一些受损群体的生活状态，与他们保持着密切的联系，并通过各种途径，为这些受损群体脱贫解困，实施帮助。其次，非政府组织还可以利用自身与外界沟通、联络的优势，及时沟通民众与政府、组织与组织之间的关系，向政府反映民众的疾苦，或者发动各种募捐活动，促进某一方面问题的解决。有些活跃在国际社会中的非政府组织，甚至可以利用国际非政府组织体系，以及与政府间的交往，交换信息，建立联系，进行合作，从而在聚集资源、知识和技术等方面，发挥重要的作用。第三，非政府组织所具有的创新精神和灵活的组织形式，为其有效地开展各项服务提供了保证。作为民间组织，非政府组织的组织形式灵活多样，没有政府机构那种僵化、呆板的痼疾，也不容易产生官僚主义的习气，这样的组织结构以及灵活的活动方式，使非政府组织具有较强的适应能力和应变能力。另外，非政府组织具有强烈的创新欲望和能力，通过在社会活动中的不断创新实践，使其提供的服务有了质量上的保证。比如，在促进新技术的应用或采用新的管理方法等方面，非政府组织都有明显的优势，这些都是非政府组织在解决一些社会生活中的突出问题，有效发挥其自身作用，并产生较大影响的重要原因。
第四节非营利组织参与公共治理的理论依据
对于第三部门在公共管理领域的作用，西方学者进行了比较深入的论证和分析。他们认为，第三部门参与公共管理的理论依据主要有四个方面。
第一，“互补理论”。在公共管理的实际过程中，存在着市场失灵和政府失灵的问题，因此第三部门可以起到弥补这两种失灵的功能。从理论上来说，政府应该是公共管理的唯一主体，因为政府作为整个社会组织中最具权威的公共机构，它的存在就是为了管理公共事务，为社会提供公共产品。这就是人们平常所说的，政府是为了弥补市场的不足，或市场失灵的。但在现实生活中，问题远不是那么简单。比如说，市场经济由于其内在的运行规律决定市场不可能是万能的，市场经济固有的局限性，肯定会导致市场在某些方面的失灵。如修建一个城市的公共广场或绿地这样的公共产品，私人部门就不会有多少投资的积极性，因为一旦投资了，他们可能永远也收不回投资，所以在这些领域，就需要政府发挥作用，弥补市场的缺陷。
然而，在实践中人们发现，政府如同市场一样也同样会失灵。因为在众多的公共产品中，社会成员对公共产品的需求不是完全一样的，而是有很大差别的，而政府在作出这样的选择的时候，不可能满足社会成员的个性化需求，而只能从中性的角度作出选择，这就势必会造成这样的结果：一部分成员满足了，而另一部分成员则不满足，从而引起一些社会成员的不满，表现出政府在提供某些公共产品方面的无奈。这说明，政府在满足社会多元化的需求方面，确实存在失灵的问题。而恰恰在这个方面，那些存在于政府与企业之间、大量的第三部门或非营利组织，则可以弥补政府在提供某些公共产品方面的不足，为社会成员提供更多的个性化服务。难怪有的学者指出，第三部门实际上就是提供公共产品的私营机构。当然，在分析政府提供公共产品的某些缺陷以及第三部门在这方面所发挥的作用时，必须弄清一个基本前提，这就是对那些纯粹的公共产品而言，如国防、法律、政策以及社会秩序等，政府也许永远是唯一的提供者，在许多领域，非政府公共组织是不可能具备提供能力的。我们所说的那些个性化的服务，如教育、医疗等公益事业，更多的是一些准公共产品，正是在这样一个广阔的领域，非政府组织作为对政府职能和市场功能的补充，可以发挥重要的作用。这就意味着，非政府组织与政府、市场三者之间是一种互补而不是排斥的关系。
第二，“合约失灵”理论。在服务与消费领域，还存在“合约失灵”问题，非营利组织或第三部门比营利性企业能更好地解决这方面的问题。所谓“合约失灵”是美国学者翰斯蔓提出来的一种理论。他认为，在有些领域，消费者由于缺少足够的信息，或者由于服务购买者不是最终的消费者，因此对提供服务的机构的服务质量，难以作出准确的评估。比如，捐款者很难判断慈善机构的表现，因为捐款者购买的服务是让第三者受惠的。同样，家长也很难对托儿所的服务质量作出准确的评估，因为，直接接受服务的是不懂事的幼儿。因此，翰斯蔓认为，如果这类公共服务让利益性组织提供的话，他们就可能为了追逐更多的经济利益，不履行自己的承诺，降低服务质量，这实际上是一种“合约失灵”的现象。也就是说，一般的合约机制无法帮助消费者监督生产者的行为，消费者为了寻找一种可以降低监督成本的制度安排，而更愿意将这类服务委托给不以营利为目的的非营利机构来承担。鉴于此，翰斯蔓认为，正是在这样的领域，非营利组织可以提供比营利性组织更好的服务，并能起到弥补合约失灵的作用。
第三，“供给理论”。非营利组织或第三部门所从事的服务活动，虽然不以营利为目的，但参与非营利组织的成员，仍然可以获取许多利益，这是非营利组织能够产生发展，并能在公共管理领域发挥重要作用的另一个理论依据，这就是所谓的“供给理论”。按照这种观点，他们认为，参与非营利组织的成员、特别是那些担任一定领导职务的成员，他们虽然不能将从事服务的盈余用以个人分配，但这不是说，他们的参与完全是无偿的。实际上，这些参与者，不仅有较好的合法收入，如工资、福利等，而且还有许多无形的好处，如社会地位、荣誉和权力等。
在西方国家，一些重要非营利组织的领导人，正是通过非营利事业，获得很高的社会地位，并为日后进入政界参与竞选等，奠定了基础。从供给角度讲，这是非营利组织能够快速发展，并广泛活跃在公共服务领域的重要原因。
第四，“合作理论”。非营利组织虽然可以弥补市场与政府在提供公共服务方面的失灵，但它的功能也是有限的，非营利组织或第三部门的事业发展，还有赖于政府的支持，实现政府与第三部门的互补，以弥补“志愿失灵”的问题。在一些学者看来，政府与第三部门在对社会提供的公共服务方面，是各有所长，互相补充。比如，政府难以满足社会多元化的服务需求，但是政府通过税收政策的制定等，有强有力的筹措资源的手段；而非营利组织或第三部门虽然在满足社会多元化的服务需求方面可以弥补政府的不足，但靠社会捐赠或募捐，其资金来源是非常有限的，难以满足公益事业对资金的需求。在西方国家，一般的公益性机构，其所需资金的多数，不是靠社会募捐，而是靠政府资助。政府之所以愿意资助非营利组织的公益活动，在于这些非营利组织实际上承担着大量本该由政府承担的职责，许多国家的政府还有意识地将一些特殊性的公益性服务，交给非营利组织来承担，以减轻政府的负担，提高服务质量。这就是所谓的“志愿失灵”理论。正因为如此，非营利组织或第三部门在开展公益性服务的过程中，只有通过与政府的合作，才能更好地发挥其在公共服务中的作用。
除了以上四种较有代表性的观点以外，有关第三部门参与公共服务的理论还有所谓“制约政府权力”的理论等。按照这种观点，政府自身对公共权力的制约力度是有限的，要加强对政府行使公共权力的有效监督，必须依靠政府之外的力量。但是靠政府之外的社会成员个人的力量是不可能对政府的权力进行有效制约的，只有通过社会成员的各种组织，形成强大的市民社会，才有可能真正对政府的公共权力形成强有力的制约力量。而市民社会中的第三部门或非营利组织，在这方面可以扮演重要的角色。
思考题。
1.从全球视角看，非营利组织包括哪些称谓？
2.非营利组织、非政府组织、第三部门有没有区别，为什么？
3.中国非营利组织可以分为哪几类，为什么？
4.非营利组织参与公共治理的理论依据是什么？