第一章政府与公共管理。
第一节公共管理的概述。
一、公共管理的理念。
公共管理在我国学术界和政府管理部门，至今仍是一个比较生疏的概念。尽管我国的各级政府机关承担着大量公共管理事务，但这方面的理论研究却相对滞后。那么，公共管理的内涵究竟是什么呢？要把握公共管理的内涵，我们以为首先应从剖析公共管理的对象--公共事务人手。
按照西方学者的观点，公共事务是相对于私人事务而言的。西方学者之所以对公共事务作出如此宽泛的解释，原因在于人们对公共事务本身的理解，在现实中存在诸多差异。比如，人们可以从国家学说的角度，对涉及国家主权、合法性、普遍性等，视为公共事务；也可以从政府管理的角度，对涉及人们共同利益的事务如交通、邮电、教育、医疗等，视为公共事务；还可以从个人在公共活动中的体验，如公共秩序、安全、社会保障等，视为公共事务。但更准确地说，包括西方国家，普遍用公共产品的提供，作为界定公共事务的主要依据。
公共产品是公共经济学的一个重要的概念。所谓公共产品，按照美国经济学家萨谬尔逊的解释，是将利益不可分割的产品扩散给社会全体成员，无论个人是否想要购买这种产品。
这就是说，公共产品是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有。它与私人产品能够加以分割并分别提供给不同的个人是根本不同的。正因为公共产品的这种利益不可分割性以及社会全体成员利益共享性，决定公共产品同时具有非排他性和非竞争性两个基本特征。就公共产品的非排他性而言，绝大多数公共产品在技术上都不易排斥众多收益者的，也就是说，这类公共产品的受益对象具有公众性；即使某些公共产品在技术上可以做到排他，但排他的成本是十分昂贵的，在经济上难以行通。比如国防，就是一种较为典型的非排他性的公共产品。政府负有维护国家主权、尊严和保障国家安全的职责，政府提供的这种国防服务，其受益对象是一个国家内的所有公民，而决不是某一特定的群体。就公共产品的非竞争性来看，由于公共产品所具有的不可分割性以及全体社会成员的利益共享性，决定公共产品常常处于非竞争状态。参与公共产品消费的社会成员的消费活动，只要保持在公共产品所提供的最大消费容量的限度之内，都不会增加公共产品生产的可变成本。比如，政府市政建设中为改善市民生活环境而建造的广场、绿地等，就属于非竞争性的公共产品。人们都可以在这里休息、娱乐、参与消费，而并不需要交纳费用。但是，当某种公共产品产生消费竞争时，政府就可能采取某些限制消费人数的措施如收取一定费用等。这时这种产品就不再是纯粹的公共产品而变成一种需要限制使用的公共所有的资源了。通过以上分析，我们可以对公共事务作如下界定：所谓公共事务是指那些涉及全体社会成员的共同利益、满足其共同要求、关系其整体生活质量的一系列活动，以及这些活动的最终结果。社会性、公益性、非营利性以及规模性是其最主要的特征。
当我们对公共事务有了一个基本的认识和理解之后，再来讨论公共管理的对象，就有了基本的前提。按照管理学的基本原理，任何管理活动都必须具备管理主体、管理对象、管理目标、管理职能和方法以及管理环境等五个基本要素。作为人类管理活动的一个独特领域，公共管理主要研究的是对公共事务进行管理的规律和过程。在公共管理活动中，管理的主体是居于社会权力中心的政府；管理的客体是涉及内容极为广泛的各种公共事务；管理的目的是为了维护社会成员的共同利益、提高社会公众的生活质量，促进社会整体协调发展，运用公共权力，采取各种手段，对涉及全体社会成员的共同利益、生活质量等一系列活动，进行有效调节和控制的过程。在理解和把握公共管理这一对象时，还有一个十分重要的问题有必要进行专门的讨论，这就是公共权力问题。
公共权力是指公共机构处理公共事务的权力。这里的公共机构主要是指各级政府部门和一些准公共组织，对于公共权力的产生，历来众说纷纭，难以形成统一的认识。大致说来，主要包括两种相互对立的观点：一种观点认为，公共权力是社会中的强者为维护自己的利益而以法律的形式制定并规范的，’因此，作为公共权力来源的法律只是强权的合法化；另一种观点认为，公共权力是人们相互平等地签订契约而达成“联合意志”的结果，因此，公共权力不是某些强者的意志，而是社会公众的“公意”。尽管人们对公共权力的产生就像对国家、政府的产生一样仁者见仁，智者见智，但有一点则是共同的，这就是公共权力是人类社会发展到一定历史阶段的必然产物，是与国家、政府的出现紧密联系在一起的。
作为行使公共权力的主体，政府是凌驾在社会之上的最具权威的公共机构。这一公共机构的出现，一方面预示着社会成员分裂为管理者和被管理者，以一部分人对另一部分人的控制作为存在的条件；另一方面从事控制和管理职责的公共机构及其人员，必须承担起维护社会生活的基本秩序、调节社会成员和不同群体的利益冲突，以及控制社会秩序和社会生活方式的发展方向等各种职能。这就使公共权力的行使具有相对的独立性。
在社会成员之间的利益冲突、摩擦普遍存在的条件下，公共权力的行使，常常是刚柔并济，强制性和非强制性并行。所谓公共权力的强制性，是指社会成员必须绝对服从的权力，这既是人类社会文明进化的结果，又是公共权力实现对社会进行有效控制的必要条件。所谓公共权力的非强制性，是指通过说服、教化、引导而使之服从的那种大权力。与强制性权力相比，非强制性权力，更容易被社会成员所接受，并能有效地实现公共管理目的。当然，公共权力的强制性，或者公共权力主体拥有运用强制性公共权力的权利，并不意味着公共权力主体可以随心所欲地支配公共权力客体，而是在一定的价值合理性范围之内，通过强制力保障社会规范的效力，维护社会的公共利益。
这就是说，强制性公共权力的价值，主要体现在有能力限制那些非合作的反社会的行为，并保持对全体社会成员所具有的普遍约束力。
在现代文明社会，公共权力的这种强制，常常是以一定的制度、程序的形式表现出来，并借以维持行使强制力过程中的有效性和准确性。至于非强制性公共权力，在公共管理中，则有更大的施展空间，其形式也更加灵活多样：如提出公共规范、树立学习榜样、倡导某种价值取向和伦理道德、实施仲裁和调解、间接干预市场，等等。这说明，运用非强制性权力，是公共权力主体在公共管理中的主要手段。
值得指出的是，近年来随着行政改革的发展，公共权力行使主体也开始发生一系列新的变化，其中最主要的，就是政府的管理职能正在悄悄地变革。随着政府职能的转变、管理方式的更新，以及权力的下放，政府把大量具体的执行性的公共管理职责，转移出政府，由一些准公共机构、甚至私人部门所承担。从这个意义上说，目前我们所说的公共权力，与传统意义上的公共权力已发生了明显变化。如何认识这一现象，将是本书后面要涉及的重要问题之一。
二、公共管理的主要内容
作为一种行为过程，公共管理的目的是维护公共利益，促进社会的协调发展，为公众提供各种服务。因此，公共管理涉及的范围是非常广泛的。从政府职能的角度分析，政府职能可以简单概括为两个方面，即：政治职能和公共管理职能。而政府的公共管理职能又可分解为经济管理职能、社会管理职能和公共服务职能。这就是说，公共管理职能除了国家的政治职能外，几乎涉及其他所有领域。这在一定程度上也决定了公共管理内容的宽泛性。
一般来说，公共管理的内容主要包括公共政策的制定，公共项目的选择，公共资源的组织、协调和控制，公共产品的合理利用与监管，以及为社会成员提供各种社会服务等。归纳起来可以概括为问题、政策、项目、资源、服务五个方面。
一是问题。问题是主客观相矛盾的表现，也是一种普遍存在的现象。无论是一个组织、团体，还是公民个人，在日常的工作和生活中总会遇到各种各样的问题。因此，解决问题，就成为实现集体或者个人目标、推进事物向前发展最重要的环节之一。不过公共管理中所说的问题，是有严格限定的，它只限于属于政府职责范围的社会共同问题，才属于公共管理的范畴。
比如，我们常常说的人们的生存环境问题、城市的道路、交通问题、人口问题、社会犯罪与社会秩序问题、资源的合理利用问题以及社会的危弱群体的保护问题等等。这些问题都属于公共领域的共同性的问题，也是关系到绝大多数社会成员的切身利益和生活质量问题，因此，必须由政府制定相应的公共政策、采取相应的措施加以解决。可见，社会共同性问题的确认及其解决，是公共管理的重要内容之一。
二是政策。制定公共政策是政府最基本的职责之一，也是公共管理机构实施公共管理的依据和主要手段。这里所说的政策，是指政府为实现一定时期的战略目标而制定的行动准则和措施，包括法规、条例、决定、命令、规则等。公共政策的制定与实施之所以成为公共管理的主要内容之一，是因为任何一项公共政策的制定与实施，总是与政府要解决的社会问题紧密地联系在一起的。一般说来，任何时代、任何政府都会面临一系列需要解决的社会问题，比如公共交通、公共安全、公共设施等。在当今时代，各国几乎都面临着环境、人口、资源等方面的社会问题。但这不是说社会面临的所有问题都可以成为公共管理的内容。而是说只有某一社会问题的解决属于政府职责范围之内，并关系到众多社会成员的利益、人们共同的生活质量时，才属于公共管理的内容。换言之，公共管理中社会问题的确认是有条件的，这些条件主要包括：它是客观存在的，是绝大多数人普遍关注的，是在一定时期或一定范围之内必须解决的，它的解决又是与人们生活质量的提高或一定社区的整体进步息息相关的。可见，公共性是公共管理中所确认的社会问题的最基本的特征。在我们的日常生活中，除了前面我们提到的一些社会问题外，诸如教育、文化、社会福利、公共卫生、住宅、市政、能源、交通，直至人们的生活方式等，都属于公共管理的重要内容。政府的重要职责之一，就是要针对公共管理中的问题，按照一定的程序和方法，制定出解决这些社会问题的公共政策，从而促使社会的协调与发展，推动社会的进步。
三是项目。公共管理中的项目，是指公共管理机构依据一定的公共政策而采取的具体行动，是把公共政策具体化的过程。在公共管理中，制定政策无疑至关重要。但制定政策的机构不限于公共管理机构，还包括立法部门等。后者在公共政策的制定方面，发挥着更重要的作用，因为原政策几乎都是由立法部门制定的。公共管理的一项重要任务就是要把有关的政策变为现实，使其不仅仅停留在行为指导的层面。而公共项目正是把公共政策具体化。从这个意义上说，公共项目不仅是公共管理重要内容，而且是最直观、可见的管理行为。
在公共管理中，通过确立公共项目使政策具体化，就必须遵循公共项目管理的基本准则。一般说来，所有公共项目都直接关系到人们的生活环境和生活质量，因此，公共项目的确认和对公共项目的有效管理，都直接关系到一定时期政府公共政策的实现。为了加强对公共项目的管理，不仅要注意项目预算、。质量、结果等各个具体环节，而且要有严格的实施项目的组织保障，建立相应的责任机制，从而使公共项目的确认、制定、实施到项目的验收、评估、反馈，形成一套严格的规范的管理制度。只有这样，才能保证公共项目真正发挥其作用。
四是资源。作为公共管理内容的资源是有特定含义和范围的。一般说，为一定社区的人们共同拥有的有形财产和无形财产，都属于公共管理资源的范畴。这些资源，在名义上是每个人都可以享有的财物，但实际上任何人都不可能完整地占有它。这些资源主要包括：自然资源、公共产品、公共信息、公有企业以及人力资源等。
自然资源是社会赖以存在和发展的各种自然性物质条件，也是一定社会存在、发展的基础，如土地资源、矿产资源、水资源、森林资源等。这些资源虽然属于一定社区的共同财产，一般不属于个人所有，但是如何合理使用、开发，则对社会的整体发展影响极大。正因为如此，自然资源就理所当然地成为公共管理中的重要内容。
公共产品是指一定社区内所有人都可以享用和受益的公共设施、公共产品的总称。它与自然资源的区别在于，公共产品首先必须是一种劳动产品。如果不是一定社区所有成员都可享用、而只为部分人享用的公共产品，则不在公共管理的范围之列。比如能源、道路、桥梁、交通标志、城市的公园等都属于公共产品，属于公共管理的内容；而那些有一定限制条件的公共产品如专用道路等，则不属于公共管理的范围。需要指出的是，由于不同层级的公共管理机构其管理的地域、范围不同，因此有些属于“公物”的物品，不一定都作为公共产品纳入公共管理的范畴。
公共信息是指一定社区的全体成员可以共同拥有和享用的各种精神产品，如经济信息、科技成果、文化产品等。作为一种资源，信息在现代社会中的作用显得愈加重要。纳入公共管理范围之内的信息，是指那些为一定社区的成员可以共同拥有和享用的信息，而不是指供部分人拥有和享用的信息。
公有企业主要是指由国家投资兴办的国有企业。公有企业之所以成为公共管理的一个重要内容，最根本的在于这些企业的兴建，实际上都是用纳税人上缴的税收兴办的。这种投资主体的公共性，决定公有企业属于公众共同所有的。与公共财产不同，公有企业是可以增值的，因此，如何保证公有企业为纳税人负责，成为政府的一项重要职责。中国目前进行的有关国有企业的改革与探索，说到底，就是运用公共管理杠杆，促使国有经济尽快走出低谷，适应市场经济的发展，为国家创造更多的财富。
人力资源是指一定社区的劳动力、人才所形成的社会资源。作为公共管理的内容之一，人力资源管理并不是指一个单位内部对人才资源的开发和利用，而是指一定社区的共有人才资源的开发和利用。由于人力资源是社会资源中最活跃、最积极的因素，因此，任何国家的公共管理都不能不关注这个领域。
特别在知识经济时代到来之际，更是如此。
五是服务。公共管理中，公共机构为社会提供各种服务，是其管理内容中极为重要的部分。特别是近十年来，由于政府公共职能范围的扩大，对经济生活干预的加强，使公共服务显得更加重要。在西方一些较为发达的国家，由于中央政府与地方政府有较为明确的事权划分，因此，公共服务主要是由地方政府提供的，其涉及的领域也十分宽泛，诸如教育、福利、警察、消防、垃圾处理、污水处理等。当然，面对日益复杂的公共事务，政府在提供各种公共服务中，也不是没有选择的。事实上，任何一个国家的公共管理，也不可能把所有公共事务都包括其中。更何况，政府的公共管理以及由此提供的公共服务，也是随着社会经济的发展变化，不断地进行调整的。但就其发展趋势而言，公共服务的领域、范围的扩大似乎带有一定的普遍性。
作为社会主义国家，中国的公共管理，随着社会经济的进步，应该为广大民众提供更多的公共服务。只有这样，才能真正体现为人民服务的宗旨和社会主义性质。
第二节中国政府及其公共管理职能。
一、政府在公共管理中的主导地位。
政府是政治系统的实体形态，是国家实施政治统治、经济管理和社会管理的代理机构。政府有广义和狭义之分。狭义的政府指中央和地方的行政机关；而广义的政府除了包括一个国家的行政机关外，还包括国家的立法机关和司法机关。本文在阐述中国政府与公共管理的过程中，主要用的是广义政府概念。
政府体制则是指国家立法、行政、司法机关的构成原则、机构设置、职权划分、结构形式及其相互关系的总和；各国的政治、经济、社会以及历史传统等情况不同，决定各国政府的构成原则、机构设置、职权划分、结构形式等也不相同。这在一定程度上都会影响一个国家的公共管理和公共服务。
作为社会主义国家，中国的政府体制实行的是人民代表大会制度，人民通过自己的代表开会议事，掌握和行使国家权力，管理国家事务和社会事务。在人民代表大会制度政体下，各级行政机关都是同级人民代表大会的执行机关，向人民代表大会负责并报告工作。比如国务院就是全国人民代表大会设立的最高国家行政机关，国务院贯彻执行全国人民代表大会及其常务委员会通过的法律和决议，向全国人民代表大会负责并报告工作，在全国人民代表大会闭会期间，向常务委员会负责并报告工作。人民代表大会政体的主要特点是：首先，突出了政权的人民性。人民代表大会是人民民主专政的国家政权，是人民的权力机关。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由人民民主选举产生，对人民负责，受人民监督。其次，这一政体还表现了政权的统一性。在社会主义条件下，只有一个人民政权，不存在任何其他的权力，国家政权统一于人民代表大会，其他国家机关都由它产生，执行它的法律和决议，对它负责，受它监督。再次，体现了民主集中制的组织原则。人民代表大会政体不仅在它的各个工作机关实行了民主集中制的原则，而且，它本身就体现了民主集中制的原则。正因为人民代表大会政体的上述特点，决定它在我国的政治和社会生活中，有着强大的生命力。
按照宪法规定，我国的行政机关是国家的管理机关，也是国家行政和武装力量的领导机关。行政机关负责拟定并执行国家的政策，是推行国家政令、组织领导和管理国家事务的工具。我国行政机关的组织形式实行的是行政首长负责制。作为最高国家行政机关，国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。在2008年十一届全国人大一次会议后，国务院通过机构改革，共设立除国务院办公厅外，27个组成部门，1个直属特设机构，16个直属机构，4个办事机构。
在国家的行政系统中，国务院行使的职权主要包括：首先，国务院规定各委员会、各部的职责，统一领导各部委以及不属于各部委的全国性的行政工作；规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作。其次，国务院有权改变或撤消各部委发布的不适当的命令、指示和规章，也有权改变或撤消地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令，以保证国家政令的统一和各项法律、法规、政策的贯彻和落实。再次，国务院依据宪法和法律制定的行政法规、发布的命令以及采取的行政措施，具有普遍的约束力，各级国家行政机关都必须认真贯彻执行。
在现实生活中，公共管理之所以成为政府的一项重要职能，与政府在整个社会中所处的地位是分不开的。正像前面我们提到的，公共管理的目的是有效地管理公共事务，合理配置社会公共资源，提高人们的生活质量。在这个行为过程中，作为公共管理的主体，政府扮演着其他任何公共机构难以取代的角色，承担着公共管理的职责。在公共管理中，虽然其他一些非政府公共组织也在一定程度上承担着部分公共管理职责，但这毕竟处于辅助地位。从这个意义上说，自从有了政府，公共管理以及与此相联系的公共服务，就成为政府的一项重要职责，政府也理所当然地成为公共管理最主要的社会主体。
当然，政府对公共管理的重视和关注，在整个政府发展的历程中，是经历了一个漫长的过程的。在现代国家建立之前，由于社会生产力发展水平较低，作为国家统治的工具，政府的主要职责是维护国家的政治统治，其经济职能和社会职能还较弱。现代国家建立之后，伴随社会生产力的提高，社会化大生产的发展，政府的公共管理职责也在不断增加。
作为社会主义国家的政府，中国政府在社会的公共领域一直发挥着重要的作用，承担着重大的职责。比如，维护社会秩序，贯彻政治主张，发展社会文化和推动经济增长等。由于社会主义国家政府是建立在以公有制为基础之上的，中国政府还管理着大量国有资产，正因为如此，人们普遍认为，中国政府处在国民经济总枢纽的地位。
二、中国政府的公共管理职能。
政府职能是政府实施对社会公共事务管理的依据，也是适应国家的根本目的而形成的政府活动的基本方向和基本内容。
各个国家因政治制度、政体模式不同，政府职能的范围、功能也不尽相同。作为国家的公共权力机构，政府的基本职能是维护、处理国家的各类公共事务。当然，对政府职能也可以从多种角度进行划分。比如，从职能作用的领域，可以将政府职能区分为政治职能、经济职能、教育科学文化职能和其他社会职能；从职能属性，可以将政府职能分为保卫职能、统治职能、管理职能和服务职能；从职能的作用方式，可以将政府职能分为立法职能、行政职能、司法职能和监察职能等。由于政府职能是随着社会进步和经济发展而不断变化的，因此，目前人们常常把政府职能简单地概括为政治统治职能和公共职能，这里所说的公共职能，是指国家在实行政治统治之外的一切职能，如经济、社会、文化以及其他公共事务职能。政府职能发展变化的总的趋势是，政治统治职能的弱化和公共管理职能的强化。
在公共管理职能中，尤以经济职能和社会管理职能明显膨胀，以至于，有的人将政府的经济管理职能从公共管理职能中分离出来，使之与政治统治职能和公共管理职能相并列。
在中国的政府职能结构中，公共管理职能占有重要地位。
与政府的政治统治职能不同，公共管理职能主要表现在社会的公共领域。即在经济方面，政府作为公共权力的代表，对影响社会全体公众的经济环境进行调整和管理，促进社会经济的发展和进步，提高社会生产力水平和人民生活水平，提高国家的综合国力；在社会方面，则要缓减社会矛盾和紧张，维护社会的稳定和秩序，发展社会文化事业，促进社会整体协调发展，提高社会精神文明水平。这里需要特别指出的是，在阶级社会中，作为国家代表的政府无疑具有一定的阶级属性，也就是说，政治统治职能会因阶级属性的不同，会有某些质的差别，但在公共管理领域则会有许多相似之处。这说明，公共管理职能的大小，并不决定一个国家政府的阶级属性，公共管理职能只反映着一个国家实行阶级统治、执行政治统治职能的基础。
在中国的公共管理中，中央政府主要承担着制定方针、政策和一系列规则的职责，除了宏观调控权的行使外，大量的公共管理具体事务主要是由地方政府来承担。在国外，也大致如此。在中国，地方政府之所以在公共管理方面承担了更多直接、具体的职责，是与地方政府所处的地位以及公共管理的客观要求决定的。
首先，从公共事务的特点来看，政府公共管理涉及的事务多数都是具体的，不是抽象的，而且常常是与公众的切身利益息息相关的。作为某一特定区域的公共机构，地方政府都有确切的地域管辖范围，在这个管辖范围内，地方政府对本区域公众的共同利益有比较全面的掌握和了解，这就使地方政府在实施公共管理的过程中，可以采取更加切实、有效的措施，使公共管理能够收到更好的成效。
其次，从地方政府的组织体制和运作机制来看，中国的地方政府都有完整的组织体系和较为规范的运作机制，全国的地方政府大体分为省、市、县、乡四个层次，各级政府在中央的统一政令下，分层决策。这一方面反映了中国单一制国家的特征，另一方面也为地方政府有效地实施公共管理提供了相应的组织保证。
再次，中国的各级地方政府除了自身相对独立的地位和权力外，首要的任务是要认真贯彻执行中央的法律、政策和法令，也就是说，大量与公众有关的公共事务，最终的落实都是由各级地方政府完成的，因此，地方政府、特别是县乡两级地方政府承担较多的公共管理事务，就是非常自然的了。
三、公民参与公共治理的法制基础。
1.公民参与公共管理的法律保障。
改革开放以来，伴随着市场经济的发育，以及公民公平、公正、自强、自立意识的唤起，公民出于对自身以及相关组织利益的关心，产生了强烈的参政议政的愿望和要求，并对政府机关及其公职人员执法行为也提出了更高的要求。特别是中国非营利组织的快速发展、公民社会的兴起，为公民、社会组织参与公共治理创造了条件。早在20世纪80年代中期，当中国社会生活中出现了第一起“民告官”的案件时，中国才发现国家还没有制定出规范这方面活动的法律。正是在这样的背景下，中国的全国人民代表大会在1989年制定、颁布了《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》），于1990年起正式实施；与此同时，国务院也于1990年制定了《行政复议条例》，于1991年开始实施，并于1994年修订。经过若干年实践，1999年全国人大常委会在总结以往《行政复议条例》实施经验的基础上，将该条例上升为法律，制定了《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》），于1999年10月1日正式实施。1994年，为了进一步落实行政机关在行政执法中的违法行为对公民、法人和其他组织所造成伤害的法律责任，中国还制定实施了《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）。
《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》的制定颁布实施，标志着中国在维护公民、法人以及其他组织的合法权益方面的法律框架已基本确立。
《行政诉讼法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》的颁布和实施，为中国公民参与行政管理，用法律手段维护自身的利益提供了强有力的武器，也为普通老百姓参政、议政，监督政府机关及其行政人员的执法行为提供了重要的途径。据资料显示，从《行政诉讼法》和《行政复议条例》颁布实施以来，全国发生的“民告官”案件逐年上升。这些案件，大多数涉及公安、城建、土地、工商等行政执法部门的执法违法行为，以及行政机关在执法过程中有失公正引起民众不满的问题。以行政复议为例，从1991年至1997年发生的22万起行政复议案件中，涉及公安机关的占所有案件的65%～70%；城市建设部门的6%；土地部门的6%工商部门的4%。涉及的行政层次，县级占650%;地市级占30%；省级占5%。这说明，政府管理的行政执法，关键在县市这两级，这两级行政机关的执法行为，成为民众关注的焦点，也是发生民告官最集中的领域。另据对广西和江西两省区的调查，行政复议案件呈逐年上升的态势。1991年广西开始实施行政复议法时，当年只发生行政复议案件300起，而到1998年，当年就发生行政复议案件1800起。江西的情况则更能说明问题。1992年，江西只发生行政复议案件3起，1998年则高达3000起。“民告官”法律、法规的确立，对中国公共行政以及政府与市民社会的关系产生了深刻的影响。首先，对行政机关及其公职人员来说，必须严格按照法律授权行使自己的职权，坚持依。法行政，否则，随时有可能被推上被告席，成为法律诉讼和行政复议的对象。特别是行政复议法规定的行政复议不仅可以提请复议具体行政行为，而且还可以同时复议作出具体行政行为所依据的抽象行政行为，就意味着公民有权状告政府的红头文件，这对通过制定红头文件的违法行政行为，如乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资等现象，无疑设置了一道难以逾越的法律障碍，迫使其在行使公共权力时，严格用法律规范自己的行为。
其次，对市民社会来说，“民告官”法律、法规的确立，也为公民维护自身的合法权益提供了新的法律武器。在《行政诉讼法》、《行政复议条例》以及《国家赔偿法》颁布实施以前，由于公民对政府机关及其工作人员的行政行为即使不服，也是无能为力。因为在国家没有相关法律对行政机关及其工作人员的行政行为加以限制和约束的条件下，公民是不能也不可能对政府的行为说三道四的。更不可能将政府机关推上被告席。正是由于法制的欠缺，助长了行政权在某些领域的乱用，侵害了民众合法的权益。而《行政诉讼法》、《行政复议法》以及《国家赔偿法》的制定，则从根本上改变了这种状况。从20世纪90年代以来中国行政诉讼和行政复议案件的大量出现，就充分说明了这一点。这既是中国公民法律意识增强的表现，也为公民运用法律武器维护其合法权益提供了法律保障。
再次，《行政诉讼法》、《行政复议法》以及《国家赔偿法》的实施，促进了中国市民社会的发展，为提高社会自我管理水平，公民参与公共行政，实现行政民主创造了有利的社会环境。众所周知，中国是一个传统色彩比较浓厚的国度。社会发育程度低、社会自我管理能力差、公民参与公共行政的意识淡漠等长期成为制约中国社会发展的重要因素之一。改革开放以来，随着市场经济的发展，一方面公民的主体意识、竞争意识、自强、自主意识不断提高；另一方面社会各类组织也迅速发展，从而使社会的自我管理水平有了很大提高。在这样的条件下，国家及时制定并实施有关调节政府与公民社会的相关法律，这对进一步促进市民社会的发育，提高社会的自我管理水平无疑具有重要意义。
2.公民参与公共管理的法律程序作为规范社会行为的一种准则，行政诉讼、行政复议等法律的制定实施，无疑对公民、法人和其他组织运用法律武器维护自身的合法权益提供了制度保证。然而，要使民告官真正显示出它的威力，成为公民监督、制约政府行使权力的一种重要手段，关键在于法律所规定的程序，即程序的民主化。其衡量的标准就是程序是否便民、合理、公正。从这个意义上说，程序民主是通向公民对行政机关行政行为实施有效监督的桥梁。
在“民告官”的程序中，解决行政争议的法律救济主要包括司法程序和行政程序两个方面。司法程序是指法院依据《行政诉讼法》规定的法律程序，对起诉人起诉的审查、行政诉讼的具体程序以及行政诉讼审判监督的程序等所作出的法律规定。
而行政程序则是指行政机关在行政复议时所遵循的法定步骤和规则，其具体包括复议申请、复议受理、复议审理、复议裁决以及再复议等几个步骤组成。
司法程序的民主、公正与公平。中国行政争议案件审理的司法程序，在审理程序和执行程序两个方面，都充分体现出民主、公开和公正的原则。在审理程序方面，首先对审理的诉讼审查作出了明确的规定。这些规定包括：起诉人是否符合法律规定，是否认为具体行政行为侵犯了其合法权益；是否有明确的被告，即起诉人的起诉状中的被告是否具体，且符合法律规定；是否有具体的诉讼请求和事实依据；起诉是否符合行政诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖。如果上述条件都具备或合法，法院还应依据行政诉讼法和有关法律法规的规定，审查起诉人的起诉期限、本案件是否先要经过行政复议以及是否已经过其他法院的审理等。除此而外，该程序还特别强调了对起诉人申请起诉权利的维护。比如，在公民、法人和其他组织起诉行政机关及其公职人员的违法行政行为时，法院必须组成合议庭进行审查，如法院认为不符合受理条件不予立案时，必须在7日之内告诉起诉人，当事人对此裁定如有疑异，可以继续上诉。其次，在行政诉讼的第一审程序中，除了对开庭审理前的准备工作、开庭、判决与裁定的具体程序作出了明确、严格的规定外，还把坚持民主、公开的原则贯彻其中。比如，在对行政争议案件进行开庭审理时，行政诉讼法规定：行政诉讼不适用简易程序；行政诉讼法律关系的主体同时能够参加诉讼；诉讼当事人可以充分地行使诉讼权利，展开辩论；案件的全部证据都能够得到审查核实等。在此基础上，法院的合议庭进行评议，并进行公开宣判。如果诉讼当事人不服判决的结果，在规定的期限内，还可以继续向上一级人民法院提起上诉。这标志着行政诉讼案件已进入第二审程序的阶段。
第一，为了保证法院审判的公正、公平性，维护公民的合法权益，行政争议的司法程序还加强了审判监督的程序。所谓审判监督程序，实际上是人民法院纠正错判案件的一种程序，也是检查法院已结案件办案质量的一种监督程序。适用审判监督程序的行政案件，无论是发生在何时、执行和尚未执行的判决、裁定等，只要发现确有错误，为了维护法律的尊严和当事人的合法权益，都可以按照审判监督程序予以纠正。其纠错程序主要包括：当事人对已发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误，可以向原审法院或向上一级法院提出申诉；原审法院院长对本院已发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，应提交审判委员会决定立案再审；上级法院对下级法院已经发生效力的判决、裁定，发现有错误的，有权提审或指令下级法院再审；人民检察院对人民法院已经发生效力的判决、裁定发现错误的，有权按照审判监督程序提出抗诉等。很显然，所有这些规定，都是为了更有效地维护法律的尊严。维护司法审判的公正公平，保护公民及其当事人的合法权益。中国在解决行政案件争议中所坚持的上述司法程序，不仅在监督行政机关的具体行政行为过程中发挥了重要作用，而且在维护公民权利、改善政府与公民的关系方面也有着重要的意义。
第二，行政复议程序的便民、公正与合理。如果说行政诉讼法是通过司法程序对行政活动中有可能出现的失当或违法的具体行政行为的一种法律救济，那么，行政复议作为与行政诉讼迥然不同的一条救济之路，其复议程序以其便捷高效的方式，更有利于公民对自身合法权益的维护。值得指出的是，从1991年开始实施的《行政复议条例》，虽然在复议程序方面与行政诉讼法相比，简单灵活的多，但是，有许多规定现在看来似乎孕育了过多的司法色彩，这些“司法化”的行政复议程序设计，有效地提高了行政机关的效率，却忽略了对复议申请人应有的保护。在许多人看来，打官司麻烦，申请行政复议也不轻松，条条框框的限制常常令老百姓左右为难，备感困惑。
为了从根本上改变上述状况，中国历时数年的《行政复议法》的立法过程，始终把确立便民、公正、合理的行政复议程序，放在了突出的地位，并最终取得了重大突破。综观从1999年10月1日起实施的《行政复议法》有关复议程序的规定，其突出特点表现在以下四个方面：一是延长申请复议期限、扩大申请方式、打破申请管辖的局限，为申请行政复议提供了方便。二是对申请复议抽象行政行为的程序作出了明确的规定。为了加大公民等对行政机关行使行政权力监督的力度，《行政复议法》增加了公民等对抽象行政行为提出申请的法律规定。这无疑具有重要意义。三是加强了被申请人在举证制度中的责任。
四是强化了行政复议的法律责任。《行政复议法》的普遍实施，不仅为公民维护自身的合法权益提供了武器，也为包括非营利组织在内的公民社会的广泛参与，提供了法律保障。
思考题。
1.如何理解公共管理这一概念？
2.公共管理的主要内容包括哪些？
3.在公共管理活动中，为什么要强调公民参与？