三、清末新政及其在四川的施行

1901年1月，《辛丑条约》还未正式订立，远在西安的慈禧太后就以光绪皇帝的名义发布了决心实行“新政”的上谕。从事后的进程来看，清末十年的新政举措，其涉及政治、经济、文化等诸多方面的广度和力度远远超过百日维新期间光绪皇帝所颁布的新政诏令。曾经对戊戌变法运动痛下杀手的清王朝的实际掌控人为何会大力推行新政？实际上，慈禧太后本人对西学和所要实行的新政知之甚少，她的主要目的在于缓解正在兴起的革命风潮和改变自身及清朝政府顽固守旧的形象，期盼受到八国联军重创的清王朝能够万世永存。于是，在部分重臣的多次请求下，新政的帷幕渐次拉开。从辛亥革命发生的必然性角度来看，新政的推行表明封建统治阶级再也不能照旧统治下去了。

1901年4月，清政府设立督办政务处，作为总理新政的专门机构。

清末新政的第一阶段，重点在官制改革、兴学堂、派游学、练兵。

督办政务处的成立，实即清末新政中央官制改革的开始。1901年7月，外务部取代总理各国事务衙门专门办理外交事务，并按《辛丑条约》的有关条款，班列六部（吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部）之前。1903年9月，商部成立，管理商业、贸易、工业、农业等经济事务。同年10月，成立练兵处，总管全国练兵事务。1905年10月，设立巡警部，总管全国警政。1906年，将户部与成立不久的财政处合并为度支部，总管全国财政。同年12月，成立学部，总管全国教育事务。至此，中央官制改革大体结束。在地方官制改革方面，裁撤了总督、巡抚同城的云南、广东、湖北三省巡抚以及专管某些事务的衙门，将一些衙门的管理权限和范围做了相应的调整。

1904年1月，《奏定学堂章程》颁行。这个章程所确立的以日本学制为基础的癸卯（1904年为农历癸卯年）学制，对各级各类学堂的办学宗旨、招生、课程设置、考试、学习年限、教师的任用、学堂管理等做了较为系统的规定。《奏定学堂章程》将全国新式学堂分为三类：基础教育，含蒙养院（即幼儿教育）、初等小学堂、高等小学堂；中等教育，即中学堂；职业教育，含师范教育、实业教育和特别教育，其中又有初级师范及优级师范学堂，各种农、工、商业学堂，艺徒学堂，以及进士馆、译学馆，等等。所规定的课程中，除修身、国学而外，大多为西学或与西学相关的课程，如外语、历史、算学、博物、物理、化学、图画、体操，等等。这个章程沿用多年，成为其后各省兴办新式学堂的指导性文件，同时，也为中国近代学制的改革奠定了较好的基础。癸卯学制施行后，清政府于1905年举行了最后一次科举考试。从1906年起，在中国实行了1000余年的科举制度便寿终正寝了。

清末最后几年，兴办新式学堂的成效是较为显著的。各省一般均在省城设高等学堂，府、厅（相当于现今的地区一级）设中学堂，各州、县设小学堂。1904年，仅湖南长沙一地，即有各级各类学堂34所，其中一所女学堂便有学生184人。在江苏省，1904年的新式学堂数为99所。1909年，全国有各级各类学堂58896所，学生人数达1626720人。

在国内新式学堂不断设立的同时，清政府向国外派遣留学生的数量也明显增加。由于邻国日本迅速强大所产生的吸引力，兼之留学费用相对较少等原因，很多省份都派出了公费留日学生。与此同时，自费前往日本留学的中国青年也为数不少。留日学生最多的时候，达6000余人。再加之各省新式学堂师资不足以及兴办各种实业的需要，还有少数青年被派往美国、英国、比利时、德国等国深造。

新式学堂在中国的大量开办，新式学生和留学生数量的迅速增长，以及随之而来的新学和新思想的广泛传播，客观上形成了数量较为庞大的新式知识分子群体。这个新式知识分子群体所了解的西学知识较多，容易接受新思想，所受的封建思想的束缚也相对较少，爱国热情较高，较为关心国事、家乡事，实际上为清朝末年和民国初年的中国近代化进程准备了人才条件，为中国政治舞台上的革命派、立宪派提供了骨干力量和社会基础，也为辛亥革命的酝酿提供了较好的群众基础。从某种意义而言，清王朝所推行的新政实际上是在自掘坟墓，造就一批自身的掘墓人。所有这些，是与清朝统治者开办新式学堂的初衷大相径庭的，也是清朝统治阶级所不愿看到的。

练兵，即编练新军，是清末新政的一项重要内容。新军始自1895年后的袁世凯所编练和控制的北洋新建陆军及张之洞编练的南洋自强军。当时，这两支新军规模不大，但较有成效。其士兵入伍条件、装备、训练、营制、薪饷等，均与清政府原有的绿营军、巡防军有了明显的不同。1904年9月，练兵处主要依据袁世凯所控制的北洋新建陆军的标准，颁布了全国统一的营制饷章。其后，各省大多按照军、镇（师）、协（旅）、标（团）、营、队（连）、排、棚（班）系列组建常备军。一镇之中，还有步队、马队、炮队、工程队、辎重队等5个兵种。每镇官兵、夫役人数共1.2万余人。

清政府计划在全国编成36镇，并于1907年将应编新军镇数名额分至各省，同时还设定了编成新军的年限。至清朝灭亡为止，共编成新军26镇，约30万人。清朝所编练的新军，虽然在装备、训练、官兵素质等方面与欧美国家的军队尚有较大差距，但基本上还算是一支正规的近代国家常备军。

在编练新军的过程中，军事学堂的数量也有较大幅度的增加。1904年以后，不少省份均开办了陆军小学堂、陆军中学堂和陆军武备学堂。与此同时，一些省份为编练新军的需要，所派出的留学生中就有专门学习军事的。这些国内外军事学堂的毕业生回国后，大多担任新军的中下级军官或在军事学堂任教。

新军的编练和新式军事学堂的设立，是清朝军队走向近代化的重要步骤。但是，与新式学堂的大量开办所造成的后果类似，在增强封建统治力量的同时，也造就了自身的不稳定因素甚至反对力量。学习军事的留日学生及国内军事学堂的学生中有不少的同盟会会员，他们在新军中也发展了一定数量的同盟会会员，掌握了部分新军。而在孙中山和其他革命者所领导的数次武装起义中，新军官兵更是重要的参与者。

清末新政的第二阶段或曰第二个重要内容是预备立宪，即宣称采取渐进措施以实行君主立宪制度。在戊戌变法运动时期尤其在运动失败之后数年间，在中国实行君主立宪制度的呼声日益高涨。流亡海外的康有为、梁启超自不待说，他们不遗余力在海外华侨和留学生中奔走呼号，在海外形成了颇有影响的立宪团体 ——政闻社。日本在日俄战争中的胜利，使中国人似乎再次看到日本式的君主立宪制度的优越性。这不仅使当时不少知识分子和青年学生在震惊之余，进一步坚定了向日本学习、走日本明治维新道路的决心，连清朝政府内部的部分中高级官员、驻外使节也要求仿行日本，在政治体制上进行改革，实行君主立宪制度。而革命风潮的盛行，也使清朝的决策者们感到立宪可能成为抵制革命、应对国内外压力的良药。因此，清王朝的预备立宪从其开始，便基本上是作为一种非常手段而不是终极目的予以施行的。同时，“预备”这种表述，便说明在时间上、内容上并无硬性规定，其进程可以由统治阶级中的决策者视国内外局势的具体情况而定。

清廷宣布预备立宪后，便派“五大臣出洋”考察宪政。1905年7月，镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部右丞绍英等五人，奉派准备出国。9月24日，在北京正阳门车站，革命党人吴樾为反对清王朝的立宪，炸伤载泽、绍英，自己也被炸身亡。11月，清廷设政治考察馆，作为专门的筹备宪政的机构。年底，载泽、戴鸿慈、山东巡抚尚其亨、出使比国大臣李盛铎和端方分两路成行，他们先后到日本、美国、英国、法国、德国、奥地利、俄国、意大利等国考察。回国时，这些官员带回了不少关于西方宪政制度的书籍资料，其后，又编写了一些有关宪政的著作，其中少数公开出版的介绍宪政的书籍引起了社会关注。

西太后多次召见这些出使回国的大臣，载泽、戴鸿慈和端方三人也数次上奏，请求朝廷以日本为榜样，实行君主立宪制度。特别是端方于1906年8月的《奏请宣布立宪折》中列出立宪的“三大利”，即“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭”，打动了决策者。而该折中“今日宣布立宪，不过明示宗旨，为立宪之预备，至于实行之期，原可宽立年限”等语，又使统治者感觉到立宪一事可以慢慢来，先应付各方压力再说。于是，在少数高官重臣的推动下，在立行立宪与缓行立宪的争论中，清廷终于选择了后者，决定“预备立宪”。

1906年9月1日，清王朝宣布了预备立宪的上谕，内称：“时处今日，惟有详析甄核，仿行宪政，大权统于朝廷，庶政公诸舆论，以立国家万年有道之基。”由于“民智未开”、制度不健全等原因，又不能贸然立即施行宪政，“必从官制入手”，以整顿和兴办财政、法律、教育、武备、巡警等为“预备立宪基础”。可以看出，清廷的意图是先立预备立宪的基础，而且没有时间的限制。不过，可以肯定的是，清王朝多多少少有了改弦更张的打算，朝廷上下似乎也有了一些新气象。

中国的资产阶级革命派一贯认为，清政府的立宪是假立宪，是应对革命的手段。对立宪派人而言，“预备立宪”的提出既使他们看到了一线希望，又不满意清廷的拖拉。即使在统治阶级内部，也不乏反对者。清廷预备立宪的总体思路，实际上主要着眼于“皇位永固”、“内乱可弭”两个方面，对于立宪派人要求尽快地、真正地、彻底地立宪的呼声，并未认真关注，因而清政府后来的预备立宪举措也导致了立宪派人对清政府的不满、愤懑甚至离心离德。

预备立宪的第一个重要举措是官制改革，包括中央官制和地方官制两方面，由新设的官制编制馆主持。1906年11月，新的中央官制颁布，仍设内阁和军机处，设立外务部、吏部、民政部、度支部、礼部、学部、陆军部、法部、农工商部、邮传部、理藩部、都察院、大理院等十三部。在这些部门中，满族贵族执掌实权，占据了重要职位。在地方官制改革中，打算增设各级审判部门以为独立的专门司法机构，增设若干职位以为着手进行地方自治的官员。此外，将省一级的按察司改为提法司，增设巡警道、劝业道等。这些举措，有促进地方司法、警政、农工商事务发展的作用，但还不是真正政治意义上的制度改革。同时，在官制改革过程中，各派政治势力之间的权力争斗有所激化，中央政权与地方督抚之间的裂痕有所加大，也在一定程度上使执掌实权的满族贵族有所孤立。从武昌首义前后的官员心态和动向来看，保官的、保命的、捞钱的，甚至于脚踏两只船的，实即不为大清王朝出死力的，为数不少。

预备立宪的第二个重要举措是出台《钦定宪法大纲》。1907年8月，清廷设立宪政编查馆，作为总管筹备宪政的机构。其后，又派出大臣赴英、日、德三国考察宪政，考察这三个国家的君主立宪制度。考察官员带回了一些介绍西方政治制度的书籍，也编写了一些有关宪政的读物。1908年8月，仿照日本的《钦定宪法大纲》出台。这个《钦定宪法大纲》共23条，其中关于“君上大权”的有14条，涉及“臣民权利义务”的有9条。按照这个大纲，皇帝被赋予了无限的权力，拥有颁行法令、召开和解散议会、任免官员而议院不得干涉、统率全国军队等权力。显然，《钦定宪法大纲》以实行宪政为由，着眼于君权，着眼于清王朝的万世一系，披着近代宪政的外衣而进一步加强封建专制制度。

在这个大纲的附件中，还宣布了预备立宪的“预备”期限为9年，即从1908年到1916年。这个期限，进一步显示了清王朝应对“真立宪”所实施的拖延战术思路，引起了海内立宪派人的极大不满。《钦定宪法大纲》公布三个月后，光绪皇帝和慈禧太后先后死去。因光绪无子，由醇亲王载沣之子溥仪入继为皇帝，是为宣统皇帝。溥仪时年三岁，即由载沣监国摄政，人称摄政王。载沣监国，意味着满族贵族的权力再次增强，朝廷中满汉大臣之间的矛盾明显加剧，给辛亥革命时期的政局又增添了若干变数。

清廷宣布预备立宪之时，革命派表示坚决反对，而立宪派则一度抱有希望。梁启超等海外立宪派于1907年在日本成立政闻社，但他们无法在国内公开活动。在国内，则由江浙地区的立宪派人张謇、汤寿潜等人于1906年成立了预备立宪公会。该会在1908年夏发动了第一次国会请愿运动，参与此次请愿的还有来自湖北、湖南、安徽、河南、广东、山东、山西、贵州、直隶、四川等省的立宪派人士。他们齐聚北京，向都察院递交请愿书，要求迅速召开国会，但未有结果。1909年，各省咨议局纷纷成立，立宪派在国内的声势和力量有了明显的增强。1910年1月，在江苏咨议局议长张骞的鼓动组织下，由各省咨议局代表组成的国会请愿同志会在北京请愿要求“速开国会，组织责任内阁”，被清政府拒绝。同年6月，该会组织第二次国会请愿，再次被清廷拒绝。

1910年9月，由“钦选议员”和“民选议员”各100人组成的资政院成立，再次为立宪派人扩大了声势和力量，也增加了他们合法活动的场所。一些立宪派政党，如宪友会、宪政实进会、辛亥俱乐部等，先后成立。资政院成立后，各省咨议局代表又举行了第三次国会请愿。此次请愿终于迫使清廷下诏：将预备立宪的时间由9年缩短为5年；定于宣统五年即1913年召开国会，国会未开之前先设立内阁。清廷的让步并未使所有的立宪派人满意，部分立宪派人坚持要求速开国会。这些请愿代表有的被押送回原籍，而直隶议员温世霖则被发往新疆充军。清廷的高压政策再次引起立宪派人士的不满，与清廷离心离德的倾向又有所加强。

1911年5月8日，清政府任命了13个国务大臣，组成了责任内阁。在这13个国务大臣中，满族9人（其中皇族7人），汉族4人，因此，这个责任内阁在当时就被称为“皇族内阁”。“皇族内阁“的成立，是清政府集权于满族贵族的又一重大举措，是对立宪政治的否定，使立宪派人对清廷的期盼进一步落空，迫使部分立宪派人开始考虑应变措施。其后，“皇族内阁”所下达的政令，尤其是“铁道干线收归国有”的政策，遭到了全国人民的强烈反对，也为革命派、立宪派所一致声讨和批驳。大清王朝这个本已枯朽的大厦，终于在一片怒斥声中，轰然倒下。

如同全国其他省份一样，四川省（含现重庆市）按照清政府的要求，也在逐步推行新政。清末新政期间，先后实际担任了四川总督或代理四川总督的有6人，即奎俊、岑春煊、锡良、赵尔丰、赵尔巽和王人文。

早在19世纪末年，四川就爆发了有相当规模的余栋臣领导的二次反洋教斗争，后被镇压。1900年北方义和团运动兴起后，四川又有小规模的反洋教斗争。1902年,四川再次爆发了较大规模的反洋教斗争，四川总督奎俊将主要精力放在镇压此起彼伏的群众起义事务上，来不及推行新政，因此四川新政的推行相比其他很多省份都要晚一些。不过，奎俊为了上缴清朝中央政府摊派给四川每年的庚子赔款白银220万两，设立了按粮（即田赋，类似农业税）分摊的“新捐输”以及其他一些杂税的增收。因此，清末四川新政主要是其后的几个总督负责实施的。

四川的新政中最早推行的是新式警政。在省会成都开办警务学堂，设立警务局，并于1907年设立四川通省巡警道，培训出一批新式警察，负责维持地方治安、清洁卫生、管理妓院和戏院。开办了乞丐工厂和罪犯习艺所，以收容乞丐及罪犯。此外，还设立了消防队，以应对突发火灾。新式警政的推行，是四川警政近代化历程上的一次革新，在一定程度上有益于城市的公共管理。但因额外征收经费及警察的专横等，其“卫民防患”的职能并不为一般群众所肯定，其强化封建国家机器的功能也被后来的事实证明不成功。

编练新军一镇是清朝中央政府下达给四川省的指令性任务。四川原有军队主要是绿营80营，兵丁33000余人，分属总督、成都将军、四川提督及四个镇的总兵统领。岑春煊任四川总督时，曾编练新军四营，但他赴任署理两广总督时即将这支新军带走。锡良任四川总督后，着力整顿旧军、编练新军。至1910年，四川编成不足额的新军第十七镇，下辖步队两协，另有炮队三营，马兵、工兵、辎重各四队，总计官兵8000余人。此外，四川还先后开办了数所新式军事学堂。1903年，四川武备学堂设立。

四川兴办新式学堂的成效则是比较显著的。1902年，开办省城高等学堂，由翰林院编修胡峻任总理，另有中等学堂一所。1904年，省城高等学堂招收的第一批学生达500人。据隗瀛涛教授主编的《四川近代史稿》统计：1903年，四川兴办师范学堂、高等小学、两等小学、初等小学、中学28所，学生人数为1550人；1904年，四川有各类学堂150所，在校学生人数为6308人；1905年，四川有学堂4361所，在校学生人数为73219人；1906年，四川学堂数为4897所，在校学生人数为145876人；1907年，四川学堂数为7775所，在校学生人数为242782人；1908年，四川学堂数为8700余所，在校学生人数为277000余人；1909年，四川学堂数为8762所，在校学生人数为268382人；1910年，四川学堂数为11387所，在校学生人数为411738人；1911年，四川学堂数为11085所，在校学生人数为320340人。新式学堂的门类，除一般的小学、中学、师范学堂外，还有军事、蚕桑、铁路、矿务、法政、商业、医学等专门学堂，也有专为女生开办的女学堂。

新式学堂的开办，与“派游学”即公派出国留学生有较大关系。1903年，四川派出20人赴日本学习师范。1904年，又派出160余人赴日本学习师范。1905年，派出若干学生出国学习各种专业。这些较早公派出国学习的留学生以及通过其他途径出国学习的留学生，回国后大多成为各级各类学堂的教员。至1911年，四川省内各类学堂的男女教员人数有15291人。

仅从人数上看，四川新式学堂的在校教员、学生在1910年就达到40余万人；如果再加上已经毕业的学生和未在新式学堂任教的归国留学生，则四川省受过新式教育的人数估计在50万人以上。这些受过新式教育的青年学生和知识分子，构成了近代四川的新式知识分子群体。这个庞大的新式知识分子群体不仅为数众多，有专门知识功底，而且社会地位较高，政治参与欲望较强，爱国热情高，分布的地区广。其中的大多数人在清末四川新政的实施过程中崭露头角，不少人在政治、经济、教育、文化等领域成为领军人物或骨干力量，在相当程度上影响了四川的近代化进程。就对四川保路风潮和辛亥革命的直接影响而言，他们中的很多人在几年的时间内就成为四川资产阶级革命派和立宪派的骨干力量，其中的佼佼者则成长为领导核心。

遵照清朝中央政府关于预备立宪的安排，四川省于1908年初成立了宪政筹备处。依据《各省咨议局并议员选举章程》，四川于1909年选出咨议局正式议员105人。能够参与选举的，须为本省的官员、士绅、有科举功名者，或是新式学堂中学以上的毕业生以及拥有5000元以上资产者。照此规定，四川全省有选举资格的人数仅为19万余人，大约每1000人只有3人享有选举权。能够当选为议员的，除满足上述条件外，还必须年满30岁。1909年10月，四川省咨议局在成都正式成立，四川总督赵尔巽（即赵尔丰之兄）出席成立大会并致词。来自广安的归国留日学生蒲殿俊当选为咨议局议长，来自涪陵的归国留日学生萧湘与来自西充的罗纶当选为咨议局副议长。1910年，6名四川省咨议局议员入选资政院。

1908年，四川省按照《城乡地方自治章程》成立了四川省全省地方自治局，统一安排各地自治事宜。至1911年3月，四川全省共成立城会110处、镇会130处、乡会67处，合计307处。这些成立了地方自治会的城、镇、乡，一般均设立了自治公所与议事会，以地方士绅为乡董（即负责人）或参与人。按照乡会20人、城镇会40人的规模，这些参与地方议事会的主持人或骨干人员，总人数约在1万人左右。

从四川省咨议局议员的选举人与被选举人的资格以及地方自治会人员的组成来看，士绅、有科举功名者、受过新式教育者以及有相当财产者，实即在当时有一定社会地位的人，占据了绝大多数。他们中的很多人因认购各种铁路股款而与筹建中的川汉铁路有经济上的联系；同时，也因清末新政在四川的实施，而与清朝末年的四川政局有了关联；更因他们大多并不同情或不参与反清革命，在实际上成为四川立宪派形成的重要因素。

必须强调指出的是，赵尔丰、赵尔巽兄弟在20世纪初期分别主持了两次四川地方政府召集的重要会议，即川汉铁路公司成立大会与四川省咨议局成立大会，这两次会议均与后来四川保路风潮的走向有较大关系，而保路风潮的走向又在相当程度上与以赵尔丰为首的四川地方官员实即四川地方政府对保路风潮的态度及举措相关。