四、建立健全中国政府恐怖主义危机的预防与应急准备体系
根据我国2006年1月8日发布的《国家突发公共事件总体应急预案》和2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》的相关规定，建立健全突发公共事件的预防与应急准备体系主要包括预案体系和应急准备体系两个方面的内容。突发公共事件预案主要包括应急管理的组织体系、运行机制、应急保障和监督管理等方面。突发事件的应急准备主要包括设施、设备与避难场所的准备；危险源、危险区域的登记、评估与监控；对矛盾的萌芽控制；危险品的管理控制；交通工具、公共场所、人员密集场所的应对措施；应急工作队伍的培训；应急救援队伍的建立和演练；公众应急知识的培训和演练；资金、物质储备制度；通信保障以及国家鼓励应急管理研究等方面内容。根据上述内容，结合恐怖主义危机的具体特性和当前我国恐怖主义危机管理的现状，笔者提出构筑我国政府恐怖主义危机的预防与应急准备的具体路径。
（一）建立危机事前学习机制，重视培养公众的反恐意识和反恐应对能力
前文已经指出，危机并不可怕，可怕的是危机来了不知道怎么做，而之所以不知道怎么做，主要是因为日常时期没有养成危机防范意识，没有掌握抵抗危机的技能。我国长期以来社会稳定，各级政府普遍重视经济发展指数，忽视危机的日常管理。日常行政行为和个人社会习惯导致了政府和社会抵抗危机的能力不强。社会愈来愈复杂，危机越来越难应对已是不争的事实。我们最应做的是在日常时期就该对危机进行管理，做好各项应付危机的准备工作。
提升反恐意识和反恐应对能力主要包括三方面：
一是要充分意识到恐怖主义对中国的现实及潜在的威胁。新疆“7·5”事件的发生使我们真切地感受到了恐怖主义的残暴性，意识到了恐怖分子距离我们并不遥远。在思想意识上，政府除了要加强自身的危机意识外，还要采取多种措施强化公众的危机意识。危机意识是危机预警的心理基础，有学者指出缺乏危机意识是最大的危机。而要强化公众的危机意识，就必须加强危机教育，首先要建立中小学的公共安全教育体系，从孩童时期就开始树立正确的危机观念。在日本，小学课程中就有近40个课时的危机教育，中学课程中也有一定危机教育的内容。
二是要知道当恐怖袭击发生时应该怎么办。政府要加强危机知识的宣传教育，帮助公众掌握基本的识灾、防灾知识与技能，使危机应对能力的培养成为国民素质教育的一部分。当恐怖袭击发生时，民众最起码要知道怎样做才能够最大程度确保自己生命的安全。恐怖袭击形式多样，撒播生物病毒，释放化学毒气，炸弹爆炸，劫持人质，劫持交通工具等诸种类型，而且可能发生在政府大楼、商场、剧院、体育场、飞机、地铁、公共汽车、轮船、大街等不同的场所，因此，需要我们掌握的应对恐怖主义危机的技能也相对复杂些，难度大些，我们可以学习发达国家的一些做法，比如在单位和社区发放危机教育的小册子；在各种建筑物的显眼位置，贴一些警示性的宣传单；经常举行各种层次的防灾演练。这样，既提高了政府的危机处理能力，又提高了民众的危机应对能力。
三是全社会要具有识别恐怖分子和恐怖袭击的警惕意识。民众在日常生活中，要时刻警惕身边的可疑的人、物、事。当发现情况时，要及时向公安机关报告。比如，当发现公共场所无人认领的包裹、神色慌张的或打扮异常的人、没有邮寄地址的邮件、恐怖分子预谋或正在实施恐怖活动等情况，都应该保持警觉的意识，随时向组织汇报。
“9·11”事件以来，我国政府和公众都意识到了恐怖威胁的存在，如有些地方政府通过各种方式进行了反恐怖主义宣传，加大了对危险物品的管理和对重大基础设施及重点目标的防护，特别是2008年北京奥运会召开前夕，公安部反恐局印发了《公民防范恐怖袭击手册》，提出了公民发现和规避恐怖袭击的对策。手册内容较为全面，包括公民如何发现、识别恐怖分子，如何识别可疑爆炸物，如何应对爆炸、纵火、枪击、劫持甚至化学、生物和辐射恐怖活动，紧急情况下如何进行自救互救等具体可行的措施。但只有这些还是不够的，警钟长鸣才能防患于未然。
（二）建立统一协调的反恐组织网络
国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作。根据反恐形势的实际需要，“9·11”事件后，我国公安部设立了反恐局，具体负责反对恐怖主义的工作。县级以上地方各级人民政府设立了由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的反恐应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展恐怖主义危机的应对工作。除指挥领导机构外，发达国家一般设立危机管理的专门机构，负责日常时期和危机时期的危机管理。我国目前除了公安部的反恐局专司反恐职能外，地方也设立了反恐怖办公室。可是反恐办在人员的配备上、职责的履行上尚存在一定的问题。这些问题的存在容易导致“政府很难发觉公共危机发生之前特定潜伏期内的种种外部显像，而在危机爆发后的处理过程中政府又不得不仓促上阵，往往显得被动”。“政府扮演的始终是一个消防队员到处救火的角色，忽视和违背‘预防为主，消防为辅’的原则”，“随着危机处理的结束而解散，分析报告等随之分散进入各自相关机构和政府部门的档案，有关信息不能共享，难以给后面的危机预防及处理提供有益借鉴。”(30)因此，应该明确恐怖主义危机管理专门机构或部门的职责，强化其恐怖主义危机的日常预防与应急处置工作，着重强调其协调和统一各部门的行动的能力，避免政出多门，进而提高政府的危机处置能力。
建立反恐专门机构，并不意味着反恐任务只由专门机构来执行，事实上，几乎所有的政府部门都有危机管理的职能，因为当代的许多危机事件远远超出了传统的危机管理机构的职责、权限和能力范围，实行分灾种的“部门型”危机管理模式容易形成部门分割、条块分割、资源分散、缺乏协调、信息独享等弊端，因此建立直属某一领导的、跨部门的、综合性的危机管理模式已成为国际危机管理的普遍范式。在明确地界定可能发生的各种危机事件的基础上，重新评估一下现有各政府部门的职能，把各种危机事项的管理归入相应的一个或多个政府部门之中，明确各部门的职责和权限以及各部门之间的关系，“把危机管理的职能整合到各级政府和各个政府部门的职能体系之中，整合到各级政府和各个政府部门的日常工作之中”，(31)危机时期则几乎所有的部门都归类到特定的危机管理支持职能之下。反恐涉及的部门较多，如何整合各反恐部门的工作，使其反恐职能快速、有效的发挥作用，是当前必须重视的、不可避免的任务。因此，建立一套反恐协调联动机制则显得尤为必要。
事实上，在“9·11”事件发生后不久，中国便开始着手建立一整套反恐协调机制。在中央层面上，成立了反恐协调领导小组，地方层面上，各地成立了反恐协调领导办公室。为了避免反恐工作的多头管理，必须强调反恐协调机构的协调和指挥作用，加强沟通，重视协调作用发挥的规范性，可以通过制定具体的法律、法规和制度来规范各个部门的权力和责任，当恐怖袭击事件发生时，协调机制便自觉启动，各个部门在反恐协调领导小组的领导下自觉开展工作。
（三）完善反恐法律体系，建立法制保障机制
我国虽然没有反恐的专门法律，但近些年来，我国主要从完善国内相关法律和签署国际条约的方式来为国内反恐提供法律支撑。如2001年12月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《中华人民共和国刑法修正案（三）》做出了增设资助恐怖活动罪、投放虚假危险物质和编造、故意传播虚假恐怖信息罪等新的罪名，扩充了投毒罪的行为特征等多处修改。这是我国第一次专门针对恐怖活动制定的比较系统的法律。它的出台为严厉打击恐怖主义犯罪活动提供了更为完备的法律依据。2006年10月，中国制定了《反洗钱法》；2007年6月，颁布了《金融机构报告涉嫌恐怖融资的可疑交易管理办法》。此外，我国加入的国际反恐条约也成为我国反恐法律的重要组成部分，目前我国已经加入了11个反恐国际公约。反恐法律还散见于一些应对公共安全危机方面的法律，如《国防法》、《戒严法》、《传染病防治法》、《突发公共卫生应急条例》等。“反恐怖法应侧重描述两项内容，一是对恐怖活动、行为的方方面面作出法律上的界定；二是赋予执法机构权力，使之能更好地打击这种行为。由于恐怖事件有突发性、隐蔽性，可能会相应扩大执法权力，要求公民进行配合。”(32)因此，制定一部《反恐怖法》，统一界定尚存在争论和混乱的恐怖主义概念等理论问题和政府反恐职能的相关规定等内容，形成“以统一的反恐法为基本法，各单行反恐法为配套法、以反恐基本法为主导，诸法配合”的立法格局，(33)构建起反恐预防法、处置法、制裁法和恢复法为一体的立体反恐法律体系已成为反恐的当务之急。可喜的是，我国近几年正在着手制定一部《反恐怖法》，目前的《反恐怖法》起草工作主要是由公安部牵头并配合全国人大法工委以及国务院相关部门进行，一部统一规范的反恐专门法的出台已为时不远。为避免执法依据的混乱，在《反恐怖法》的制定上，必须重视反恐法与相关法律的有机衔接，争取做到既增强了打击力度，又有利于构成完整的反恐法律网络。有学者认为《反恐怖法》应包括如下内容：明确何谓恐怖活动、何谓恐怖组织和恐怖分子；明确反恐法的主要任务；明确反恐法的适用的范围；明确反恐法的基本原则；确立恐怖犯罪的主体、客体、主观方面和客观方面；确立恐怖活动信息收集权限；明确反恐工作机构及职责权限；对突发事件的处理给予界定；明确反恐机构采取的联动措施；国际反恐公约国内法化问题；关于恐怖犯罪的管辖权的具体规定；反恐法与有关反恐国际公约的具体关系问题；关于切断恐怖组织资金来源；关于对由恐怖活动造成损失的赔偿和对恐怖活动受害人的社会补偿；参与反恐怖行动人员的法律与社会保障等。(34)目前，我国的《反恐怖法》尚未出台，国际刑法学会中国分会常务副主席、北京师范大学刑事法律研究院院长赵秉志教授认为：“反恐法不仅仅是一个刑法问题，实则关涉整个反恐法律制度，包括对刑事法、行政法、军事法乃至经济法等法学理论和相关立法的研究。”(35)出台反恐法的困难，还来自于如何与国际公约相照应。
（四）建立健全反恐资源保障体系
突然性是恐怖事件的重要特征，因此，在人力、财力、物力、技术等方面做好储备，提前预防是战胜恐怖主义的重要举措。
反恐怖应急处置和救援队伍，主要包括反恐专门部队以及反恐救援所涉及的卫生医疗、食品、日用品、交通、能源、通讯等部门的人员。目前，完善反恐部队的建设，加大反恐技能训练是我们的主要任务。由于恐怖主义危机的特殊性，尤其是其处置难度的复杂性，因此，组建专门的反恐部队是提高反恐能力的基本措施。发达国家基本都组建了专门的反恐部队。比如美国的三角洲特种部队、国家警卫队、海豹特战队，俄罗斯阿尔法特种部队，法国国家宪兵干预队，英国皇家海军陆战队突击旅，德国第九边境防卫队，日本反恐怖特种奇袭部队，意大利陆军空降部队枪骑兵团特别行动勤务组等。我国目前虽已组建了自己的反恐部队，但由于组建的时间短、缺乏协调和缺乏实战技能等因素，因此尚需完善。对此，有的专家认为，国内应该建立多层次的反恐怖突击队，军方突击队一般用于处置国际恐怖主义及生化、核恐怖以及其他全国范围的恐怖袭击；武警突击队主要处置国内恐怖主义、劫机等恐怖活动，他们的活动区域可与大行政区划、航空管理辖区对应；市公安局特警和武警负责处置一般的恐怖活动。(36)还有的学者认为，从当前情况看，我国反恐专门力量建设可以充分地利用现有编制体制，通过组建、调整、转型等方式，尽快建立反恐拳头部队，视情况可以专门另行组建，归入武警现役编制，也可以在各级公安机关内建立专门的反恐特别行动队，归地方公安建制，后者可以同防暴特警一体化建设。(37)笔者认为，这都是可以借鉴的方案。此外，反恐部队必须要进行专门的特殊训练，不断提高反恐技能才能顺应恐怖主义的发展趋势，达到战胜恐怖主义的目的。对此，必须预测和研究未来反恐作战的各种可能模式，并据此进行针对性的特殊训练和反恐演练。对于反恐处置和救援所涉及的其他人员，各地政府应当结合本地实际情况，编制详细的反恐预案，组建医疗卫生、通讯、能源、交通、资源等各救援队伍，按照预案规划，他们平时履行各自日常的职能，危机发生时要马上履行危机支持职能。平时要多进行危机救治演习，以提高危机处置和救治能力。
为保证政府在恐怖主义危机的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、恢复与重建各个阶段有充足的财力可供调用，必须建立完善的危机管理财力保障机制。1994年3月通过的《中华人民共和国预算法》第33条、32条规定，各级政府预算应当按照本级预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。但是这笔资金对于恐怖主义危机管理来说，数量并不充足，来源也并不稳定。政府应在三个方面完善恐怖主义危机管理的财力保障：在公共财政方面，政府要对恐怖主义危机的管理进行财政预算，拨付一定的资金以备调用；要最大程度发挥保险公司的功能，以减轻政府的压力；同时应发动整个社会进行慈善捐赠。一些发达国家在这方面积累了一些比较好的经验，如“新加坡国会每年都会在讨论下一年度的财政预算中对17个政府主管部门编制的防灾预算计划进行质询、审查、讨论和审批，并对上一年度的预算外透支予以审计和追加。这些经费包括抢险救灾和灾后恢复与重建等不可预算开支，对于可预算的防灾经费则必须要提前提交所需经费的项目计划和概算。”(38)日本每年防灾预算占国民收入的5％左右。美国议会严格控制着中央的财政预算，并以法律规定了应急的专项资金，国土资源部有专门的账号，这样就可以把联邦应急管理局和其他机构整合成一个新的财务系统，以确保应急管理的资金充裕。美国的联邦财政拨款逐年上升，从2001年的20亿美元、到2002年约22亿美元、2003年的32亿美元、2004年的36亿美元。国际上一些大城市，如芝加哥、纽约、洛杉矶、伦敦等也都在城市的预算中留足了充分的应急资金。(39)在财力保障方面，我国的突发公共事件总体应急预案做了原则规定：要保证所需突发公共事件应急准备和救援工作资金。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人要及时研究提出相应的补偿或救助政策。要对突发公共事件财政应急保障资金的使用和效果进行监管和评估。鼓励自然人、法人或者其他组织（包括国际组织）按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。
物资保障是恐怖主义危机应对的基础，只有物资充足，才能保障危机管理工作的顺利完成。我国要在法律和制度上对恐怖主义危机的物资保障做出明确的规定。应急物资根据不同的分类方式有不同的分类结果。若按其用途来分类可划分为以下这么几类：保障生活的物资，主要指粮食、食油和水、药品、日用品等基本生活所需物品；工作物资，主要指处理危急过程中专业人员所使用的专业性物资，工作物资一般对某一专业队伍具有通用性，如各种专用机械设备、专用运载工具、防疫设备、应急避难场所等；特殊物资，主要指针对少数特殊事故处置所需特定的物资，这类物资储备储量少，针对性强，如一些特殊药品、专门的疫苗、防洪救生艇等。(40)上述物资的生产、储备、运输、调配、更新和监督都要具有规范性，力争达到物资准备信息的迅速准确；物资生产和运输的快速安全；物资储备的合理充足；物资分配的及时有效。有关的部门和人员应该在借鉴西方经验的基础上，明确自己的责任，夯实基础，做好准备。如果能制订周详的计划就像日本连萝卜干准备多少都有明确的数字那样来应对危机，我们战胜危机的信心和可能性就会空前大增。
恐怖主义危机的事态跟踪、决策和协调指挥有赖于高端的技术设备和装备，清晰的图像信息、文字信息、语音信息的获得需要电信网络、广电网络、移动网络、互联网等的支持，为保证恐怖组织和恐怖分子相关信息能及时准确向相关部门提供，必须加强对高端科技设备的研发；促进其尽早应用到反恐实践；加快相关设备和装备的及时更新；培训相关人员正确使用这些装备和设备。
（五）完善危险品的管理制度
危险品主要指枪支、弹药、爆炸物品、放射性物品、剧毒物品以及生物病菌、化学武器、核武器等恐怖分子用来进行恐怖袭击的物品。其中生、化、核武器危害极大。为了扩大恐慌的效果，恐怖分子一直在寻求以新的武器、新的方式发动袭击。随着恐怖组织科技手段的提高和苏联解体导致的一些非常规武器的遗失，以生物、化学、核武器为手段的超级恐怖主义正给全球带来更大的潜在威胁。“1995年奥姆真理教在东京地铁使用沙林（sarin）致命毒气，是对恐怖分子获得和使用WMD（Weapons of Mass Destruction大规模杀伤性武器）意向的一种早期警示。1998年，本·拉登公然声称获取WMD是一种‘宗教责任’。在阿富汗收集到的证据表明，基地组织正在完成这种‘责任’。”(41)“9·11”事件以来，美国已出现数千宗炭疽疑案，大多是利用邮件来散播炭疽菌病毒，一些国会议员等政界人士收到了“货真价实”的病毒邮件，还有一些人收到了假炭疽病毒邮件。化学武器只要有简单的原材料就可以生产，制作工艺简单却可以造成成千上万的人死亡。生物武器只要有致病病菌也不用复杂的工艺就能生产出来，譬如前文所言的炭疽病菌，恐怖分子通过信件邮寄等方式传播病毒，虽然染病和死亡的人并不多，但恐怖分子已造成事实上的全民炭疽恐慌效果。核武器的巨大杀伤力我们早已从日本广岛、长崎所受之害知晓。核恐怖活动的危险并不是假想的，而是现实的。“核和辐射恐怖活动可能涉及以下几个方面：①盗窃或购买核裂变材料以制造粗糙核装置（IND）、盗窃或通过其他途径获得完好的战术核武器；②盗窃、购买或通过其他途径获得放射性材料以制造放射性散布装置（RDD）；③对选定目标实施IND或战术核武器爆炸；④对选定目标实施RDD爆炸，直接将放射性物质散布在选定的目标区域；⑤用常规手段袭击和破坏核设施如核电厂反应堆、核燃料贮存设施、核燃料后处理设施、高效废物场所、研究反应堆等。”(42)
就我国而言，由于生、化、核武器管制严格，因此，它们的现实威胁性并不大，不过由于我国举办大型国际性活动的次数和频率都在逐渐增多，北京奥运会、上海世博会都在我国举行，而大型活动一向是恐怖分子热衷的袭击目标，因此，我们对其也不能忽视。
对我们的现实安全威胁大的是枪支、弹药、爆炸物品、放射性物品、剧毒物品等常规的危险物品。由于体制机制等原因，得到这些常规的危险物品并不是很难。2001年制造石家庄爆炸案的靳如超仅用950元人民币购买的土制炸药，以并不专业的爆炸手段就制造了这起死亡108人，伤数十人的特大爆炸案。(43)2001年陕西省榆林市横山县特大蓄意爆炸事故，造成70人死亡。2003年2月黄旻翔购买了用于制造爆炸装置的物品，组装了两套定时爆炸装置，放置在清华大学荷园教工餐厅和北京大学农园食堂并引爆，造成9人受到不同程度的身体伤害。2002年南京汤山陈正平毒鼠强投毒事件，造成38人死亡，431人中毒的严重后果。而陈正平只花了8元钱，就在农贸市场上轻而易举地获得了这种剧毒品。
近几年来，爆炸案、投毒案频发，说明了我国危险物品管理的混乱。生产这些物品的企业数量多，人员数量庞大，难于管理；有关部门的多头管理和管理人员的责任意识差、思想松懈；制毒技术简单、外泄是造成危险物品唾手可得和大量流向社会的主要原因。据资料显示，截至2002年10月底，全国34个省（区、市）危险化学品从业单位为289670家，其中生产单位22740家，储存单位10056家，经营单位124298家，运输单位8903家，使用单位123005家，废弃处置单位638家，其中剧毒化学品从业单位14896家。仅危险化学品生产环节从业人员人数就达5174104人。(44)我们以被称作“恐怖杀手”的剧毒鼠药毒鼠强为例，据百度词条介绍，它又名“三步倒”，是一种神经毒素，能引起致命性的抽搐，它对所有温血动物都有剧毒，其毒性相当于氰化钾的100倍，砒霜的300倍，5毫克即可致人死亡，1公斤可毒死20万人，而且目前尚无有效解毒剂。化学性质稳定，在植物体内毒作用可长期残留，对生态环境造成长期污染，被动物摄取后可以原毒物形式滞留在体内或排泄，从而导致二次中毒现象。1952年发现，以毒鼠强处理过的土壤生长的冷杉，4年后结的种子还能毒死野兔。我国国家有关部门已于1991年发文确定毒鼠强属禁用品。然而，自从1984年辽宁一化工厂率先生产后，已逐渐蔓延至全国。毒鼠强用一口铁锅和一把铁锹就能生产，一公斤原药成本不足千元，但可卖出十万元。据不完全统计，仅2002年1—11月全国就发生毒鼠强投毒案件5530起，造成3139人中毒、493人死亡。(45)南京汤山投毒案后，据央视《经济半小时》的追踪调查，公安局表示，在市面流通的毒鼠强不归他们管；负责集贸市场管理的工商局表示“自己没有检测手段，属于质检部门管”；拥有检测手段的防疫站表示“自己没有处罚权力，不是自己的职责”。多头管理，往往就成为无人管理。
各种中毒事故易引起群体性恐慌，毒药一旦落入别有用心的人手中，后果不堪设想。有鉴于此，必须完善现行的危险物品管理的法律法规；改革经营管理体制，采用风险评估的方法去识别风险、评估风险、分析风险，并在此基础上有效地控制风险，加大对危险物品的管控力度；创新管理技术，提高管理人员的整体素质；规范危险物品的生产、销售、运输、储存和使用。
（六）加强对重大基础设施、重点目标、重要人物的防护
重大基础设施、重点目标和重要人物具有性质重要、作用大、影响大的特点。恐怖分子往往倾向于选择具有象征意义的、或关系百姓生活的、或容易造成重大人员伤亡和财产损失的目标加以袭击。因此，军事目标、政治目标、经济目标和社会目标都会成为恐怖分子青睐的袭击对象。军事目标包括：国家重要的能源基地，导弹、卫星发射基地，军事基地，战略物资库；政治目标包括：政府大楼、国家和政府的领导人、国家领导人的居住地、领导人可能去的地方等；经济目标包括：大型水电工程，大型厂矿企业，如大型炼油厂，大型制造基地等；社会目标包括：交通主干道，重点桥梁、港口、机场、车站、车船飞机等交通工具，城市的水、电、气、油、通讯网络供应系统，学校、商场、超市、饭店、电影院、体育场、广场、医院等人员密集场所，城市标志性建筑，历史文物、自然资源，文体明星等重要人物这些重要的基础设施、重点目标和重要人物，有的事关国家的经济社会发展，有的事关人们的政治生活、经济生活或文化生活。因此，要加大对这些基础设施、重点目标和重要人物的防护力度，避免给恐怖分子可乘之机。
众所周知，“东突”恐怖分子在上个世纪90年代在新疆制造了多起公共汽车爆炸案，党政机构、商业街区和少数民族爱国宗教人士、政府工作人员都是“东突”恐怖分子的袭击目标；法轮功分子于2002年9月数次攻击鑫诺卫星，致使中央电视台“村村通”节目和中国教育电视台、部分省级电视台的节目传输受到严重干扰，全国部分边远农村、山区和电视教育节目的观众无法正常收看。(46)
从上述对中国威胁较大的几类恐怖组织和个体恐怖分子发动和预谋发动的恐怖袭击事件来看，加大对基础设施、重点目标和重要人物的防护是当前我国反恐工作的重中之重。尤其是飞机、公共汽车、火车、地铁等交通工具、人员密集的公共场所、计算机网络等必须建立和完善反恐怖主义的应对措施。
美国在“9·11”事件后加大了对关键基础设施的保护力度，明确了联邦政府和私营部门在保护关键设施中的职责，要求国家、州和地方政府、私营部门和公民付出同等的努力和行动；确认了17类国家重要基础设施和关键资源需要保护，即农业和食品，银行与金融，化学，商业设施，通讯，水坝，国防工业基地，应急服务部门，能源，政府设施，信息技术、国家纪念性和标志性建筑，核反应堆、核原料和废料，邮政和投递，公众健康和保健，交通系统，供水等；各联邦分部门机构各自制订了关键基础设施和重要资产部门分计划；通过跨部门合作、设立国家基础设施保护中心、增加用于关键基础设施及重要资产保护的经费来加强对重要基础设施和关键资源的保护。(47)因此，我们应该明确相关政府、组织和公众的在保护重要设施和关键资源中的职责；确认生产和生活中需要保护的对象；采取有力措施实现对他们的保护。“9·11”事件提醒我们，必须及早制定和修改民航法规，加大民航安检技术设备及其他安全防护设施的投入，加大危险品的检查力度。信息部门也应构筑先进的反网络恐怖活动的网络，避免网络恐怖分子给国家的政治、经济、军事生活造成破坏。
（七）消除可能引发恐怖主义危机事件的社会矛盾的萌芽
贫穷和贫富分化悬殊是国际恐怖主义的重要根源之一。上海合作组织成员国在2003年5月29日在莫斯科签署的《上海合作组织成员国元首宣言》指出：“本组织成员国坚信，与现代威胁斗争的胜利，在很大程度上取决于贫困、大规模失业、文盲、种族歧视、民族歧视和宗教歧视这些社会经济问题的解决。寻找有效解决安全问题的关键在于建立联合国领导下的应对新挑战和威胁的全球战略。”“尽管许多恐怖分子组织和贫困、赤贫的群众并没有多少共同之处，但他们却利用这些条件作为发展自己的优势。”(48)
改革开放30年来，我国的生产力水平突飞猛进，国家综合国力明显增强，人民的生活水平也水涨船高，但部分群众的温饱问题尚未彻底解决。尤其是随着改革的深入发展，出现了贫者愈贫、富者愈富的现象，目前已发生了多起由仇富心理引发的社会矛盾。这类矛盾往往易引发个人恐怖犯罪活动的发生。
民族问题是多民族国家不能回避的一个重要政治问题，虽然新中国成立后我国制定和实行了正确的民族区域政策，民族地区经过几十年的发展，政治、经济和文化都取得了长足的进展。但由于历史原因等因素，少数民族地区发展滞后已是不争的事实。由发展、民族习惯等引发的民族矛盾是事关民族地区乃至全国稳定的重大问题。特别是在国际民族分离主义浪潮的刺激和敌对势力的鼓噪之下，部分民族地区如新疆的民族分裂分子于20世纪90年代在新疆境内制造了多起血案，在国外也制造了多起分裂祖国的活动，疆独因此成为目前对我国威胁最大的恐怖势力。特别是某些国际因素的加入，以及和宗教问题的相互交织，更是使民族问题趋于复杂。
宗教领域的问题也是影响国家和社会稳定的重大问题，尤其是该问题容易掺杂着国际因素，因此解决的难度更大。无论是东突还是藏独无不打着宗教的旗号开展活动。邪教法轮功分子这些年来也制造了攻击鑫诺卫星、自焚、围攻政府等多起事件，严重威胁了社会稳定。
随着社会的发展，日趋复杂的社会矛盾会日渐增多，矛盾的对抗性和激烈程度也会日渐加剧。因此，必须从矛盾的源头抓起，采取多种方法，提高人民群众的生活水平，促进整个社会的和谐发展，力争把未产生的矛盾消灭在萌芽时期，把已发生的矛盾消除或减缓，从而在根源上消除恐怖活动滋生、泛滥的土壤。“削弱恐怖分子寻求发展的这些潜在条件的努力，可以从物质和无形的两个方面进行。”(49)
对社会矛盾的解决应抓住矛盾的萌芽期，在社会矛盾尚未演化成普遍性的社会问题时，采取有力的措施把矛盾消灭在萌芽状态。
第一，建立和完善社会矛盾监测和预警机制。社会安全事件的发展演变一般经过了“民意—民怨—民怒”的过程，对事件的预防就是在民意阶段顺应社会需求，防止社会矛盾的出现。在这一过程中，首先应重视民意，理解民意，回应民意，在民众需求尚未演化为民怨时就采取措施阻断矛盾的形成；其次应充分重视民怨，加强对民怨的监测，以便及时发现、分析民怨，在问题的萌芽阶段努力寻找解决问题的方法，防止民怨转化为民怒而引发危机事件；再次当发现民意转化为民怨，民怨转化为民怒时，应该及时发出预警，提醒有关部门注意事态的发展；最后应重视预警信息系统的建立，完善矛盾纠纷信息收集、报送、分析制度，准确了解掌握民间矛盾纠纷信息，及时发现可能导致矛盾纠纷的潜在因素。加强信息沟通、汇报和发布，避免因封锁消息，谣言泛滥而造成社会心理的波动，防止民怨和民怒的扩大化。
第二，完善社会矛盾纠纷调查处理机制。切实做好矛盾纠纷大排查大调解工作，深入开展矛盾纠纷调处化解是减少社会矛盾爆发几率、降低社会矛盾对社会稳定的影响的重要举措。当前，我国各级政府基本建立了社会矛盾纠纷调查处理制度，对维护社会稳定产生了积极的影响。针对当前的社会矛盾的形势，还需做好如下几方面的工作。一是要确保矛盾排查工作的制度化和长效化，坚持以人为本、预防为主、源头治理，预警在前、调解优先，立足抓早、抓小、抓苗头，避免排查工作的形式化，要通过制度的形式规范排查工作，并确保工作的时效性；二是要建立矛盾纠纷联排联调的大调解工作平台，建立以基层政府为核心、社会组织为基础，依托广大社会群众的多层次、多方位、网络状的调解格局，健全人民调解、行政调解、司法调解制度，充分发挥律师、法律援助工作者和专家学者参与调解工作的作用；三是加大法制宣传工作的力度，提高群众法律意识。虽然有许多问题法律法规有明确规定，但由于缺乏法律意识和法律知识，群众不愿也不想把法律当成武器，而诉诸于法律之外的渠道谋求问题的解决。因此，要深入基层、深入群众，利用橱窗、横幅、标语、广播、电视、网络等多种渠道，有针对性地宣传各种法规和政策，使群众知法、懂法、守法、用法，以法律为准绳和武器来维护自身权益。
第三，建立和完善利益表达和协调机制。利益表达机制是指社会成员通过正常合法的渠道和方式表达自己的利益诉求的机制，完善的利益表达机制是维护社会稳定的关键，缺乏有效的利益表达机制使社会矛盾得不到化解和宣泄。当前利益表达的途径大概有三种，一是通过组织进行利益表达，二是通过媒体表达，三是通过行动表达。可见，我国公众的社会利益表达途径少，社会安全危机事件的多发更揭示出我国目前的利益表达机制很不畅通。当公众的利益受损时，他们往往经由上述前两个途径四处奔波寻求权利的自我救济，但群众的利益诉求并没有很好的解决。面对表达机制的僵化，他们往往投诉无门，没有更好的途径来改变自身的状况。群众在无可奈何的情况下，便会通过采取行动的方式来表达诉求。因此，一是要构建多元化纠纷解决的平台，强化社会组织在矛盾纠纷解决中的功能，向社会提供尽可能多的纠纷解决途径；二是畅通利益表达渠道，首先要强化信访部门的权力和责任；其次要充分发挥媒体在引导公共舆论方面的正向引导作用；再次要加大社会组织对群众利益的聚合作用，最后要建立对政府部门的责任追究机制。使群众的利益表达纳入制度化、规范化的轨道，切实减少社会矛盾。三是加强对社会矛盾诸方利益的协调。利益协调机制是中共十六届六中全会提出的构建社会主义和谐社会的重要机制之一，是指妥善协调各方利益关系，化解社会矛盾和冲突的有效机制。通过利益导向、利益调节、利益补偿、利益约束及利益的疏导达到社会各方利益的协调。
铲除社会矛盾萌发的土壤，必须致力于构建社会主义和谐社会，秉承民主法制、公平正义的原则，大力发展经济，消除贫富差距、地区差距；切实尊重少数民族与宗教界人士的风俗习惯，促进民族团结和民族繁荣，消除民族间隔阂，以缓和民族和宗教矛盾，控制不满情绪的滋生与蔓延；还“要通过组织积极健康、丰富多彩的文艺活动，坚决抵制各种宣扬暴力恐怖和享乐主义的影视、书籍和游戏，尽量避免市场经济和消费文化带来的人格异化、精神虚空等负面影响，不给各种极端思潮、邪教思想滋生、发展的社会心理空间。”(50)
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(1) 金进喜：《论地方政府危机预防机制的建立》，载《中共浙江省委党校学报》，2007（4）。
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