论行政执行机制创新

彭向刚1程波辉2

1． 对外经济贸易大学公共管理学院，北京100029  2． 吉林大学行政学院，长春130012

  提要：在既定的体制环境下，寻求机制创新是有效提升行政执行力的关键因素。行政执行机制失灵，是当前我国政府行政执行中存在诸多问题的重要根源。改善和提升行政效能，必须创新行政执行机制，包括决策动员机制、组织协调机制、人员调配机制、行为动力机制、监督问责机制、支持保障机制、应急管理机制、网络回应机制和成本约束机制等。

关键词：行政执行 执行机制 机制创新 政府改革

中图分类号D63文献标识码A文章编号1003 － 3637 2013 06 － 0043 － 05

近年来，从理论研究到改革实践，行政执行力问题越来越 受到普遍关注。习近平同志曾在《关键在于落实》一文中，呼吁要大力强化执行力建设。党的十八大报告也强调指出，深化行 政体制改革，必须创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力。同时，要求全党要增强紧迫感和责任感，牢牢把握加强党 的执政能力建设、先进性和纯洁性建设这条主线［1］。行政执行 是行政管理活动的关键环节，其效能的高低、强弱直接决定了 行政目标的实现程度。然而，当前政府行政执行不力已成为中 国公共行政领域一大顽疾，不执行、乱执行、执行不到位等问题 时有发生，严重影响政府行政效能，损害政府公信力，阻碍政府改革的进程。对此，理论界从不同角度进行了反思和对策性研 究。但已有的研究成果对执行机制的研究明显不够甚至有所 疏忽。事实上，行政执行不力的一个重要根源，就在于执行机制偏差甚至失灵。正如温家宝同志所指出的“治理国家必须依靠民主和法治，归根结底就是必须有一套完善的体制、机制和制度。”［2］因此，创新行政执行机制甚为迫切。

一、行政执行机制创新的重要意义

所谓行政执行机制，是指在特定行政执行目标引领下，执 行主体依据现存的环境及对未来的预测所建立起的有关执行 活动的一系列组织机构以及各种制度的总和。犹如行政执行 在整个行政管理活动中的关键作用一样，执行机制在行政执行 系统中也具有核心价值，是提高政府执行力的关键性因素。概 言之，行政执行机制创新的重要意义主要体现在以下四个方面

一是有利于实现公共政策目标。公共政策是行政执行的核心内容之一，从某种意义上说，行政执行就是公共政策执行。当前，我国公共政策“执行难”的现象普遍存在。强化和创新行政执行机制，有利于从根本上克服这种困境。因为行政执行机 制是由一系列相互影响和相互促进的环节构成的有机体系，它 涵盖并打通了公共政策执行过程中的诸多环节之间的联系，也 调动并整合了所有影响因素的耦合关系，是保障公共政策有效 执行的一种组织设计和系统“装置”。所以，创新和完善行政执行机制，有利于从组织体系上解决我国公共政策“执行难”问题，促进公共政策目标的顺利达成。

二是有利于改善和提高政府行政效能。提高行政效能是推动和谐社会构建与促进服务型政府建设的内在要求［3］。健全执行机制是改善和提升政府行政效能的关键因素之一。当前，我国政府行政效能普遍不高，诸如行政不作为与乱作为，行政腐败，行政方式不当，行政公正缺失，政府信任危机，管理创新乏力等，都从不同层面制约政府行政效能的发挥，也不可避 免导致政府执行力的降低。解决好这些问题，切实提高政府执行力和行政效能，关键是要从执行机制着手，即形成对行政执 行主体行为的激励和约束机制，形成如习近平同志所说的“不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”，形成倒逼行政执行主体实施管理创新的机制等。因此，创新行政 执行机制，有利于改进政府行政行为和提高政府行政效能。

三是有利于推动政府职能进一步转变。当前，我国政府职能转变仍然不到位，政企不分、政资不分、政事不分、政社不分 的状况尚未得到根本改变，市场配置资源的基础作用经常受到 行政权力的过度干预甚至扭曲，职能交叉、政出多门、人浮于 事、效率低下等一系列问题，始终困扰着改革的进程。导致政 府职能转变滞后或不到位的重要根源在于行政执行机制不畅 甚至失灵，即政府职能转变目标缺失制度化、机制化的执行场  域。“‘大部门体制’在实际运行中存在的诸多问题的根源之一是机制运转的不畅与机制改革的滞后。……相对于体制改革，机制调整更注重内源式合作的形成。”［4］可见，创新行政执行机制已成为决定政府职能转变的关键因素之一。

四是有利于推动政府管理方式不断创新。发达国家的政府改革表明，机制变革是行政改革的重点领域，政府行政改革 在很大程度上就是一种机制创新运动。比如美国的政府重塑 运动，就是通过对企业管理机制和市场机制的引入而得以实现。他们认为，传统僵化的、科层的、规制的、单向性的行政执行机制已不合时宜，互动的、合作的、引导性的、结果导向的行政执行机制更能适应时代的发展需要。因此，顺应“公共治理” 发展趋向，建立起以“服务型政府”、“责任政府”、“法治政府”、“绩效政府”、“有限政府”为导向的行政执行机制，有利于从直接意义上推动我国政府管理创新。

二、行政执行机制创新的基本思路

当前，我国行政执行总体上能够基本保证国家政策和法律 法规的落实，在压缩审批项目、规范审批程序等方面也取得不 少成绩。但是，毋庸讳言，行政执行还存在诸多问题。这些问 题的产生，主要归因于行政执行机制的不完善甚至失灵。健全和创新行政执行机制，主要应从以下九个次级机制着手。

1． 决策动员机制。就是指为保障执行力，要形成有利于执行效能的决策机制和决策执行的动员机制。很多执行中的问 题，表面上看是执行不力，但从深层次上看则是决策不科学和 决策质量不高，制约了执行的过程和结果。决策质量与执行效 能密切相关，决策正确与否，事关执行方向和执行风险，它深刻 影响着执行效能。如果决策过程缺乏科学论证、缺乏公众参 与、缺少风险评估，加上决策之后又缺少有效的动员，那么，就 会使行政执行过程的阻力和风险增大，出现执行受阻、执行中 断、执行无效甚至事与愿违的情形。因此，提高执行力要从提 高决策质量开始。

有利于行政执行效能的决策，必须尊重客观规律，符合本 地实际，回应社情民意，同时要加强思想动员。具体来说，一要 完善决策基本制度。在坚持重大事项集体决策的基础上，进一 步健全民主集中制、专家咨询、社会公示与听证、决策评估、合 法性审查等制度，确保科学民主决策有章可循，有制可依。二 要完善决策调研论证机制。坚持把调查研究贯穿于决策的全 过程，做到不调研不决策、先调研后决策，使各项工作真正赢得 群众的理解和支持，从源头上预防矛盾纠纷的发生［5］。三要完 善重大事项决策的规则和程序。涉及重大公共利益和人民群 众切身利益的决策，要向社会公开征求意见，必要时应举行听 证会，增强群众参与度，接受群众监督 涉及重大财政支出和重大公共项目的决策，必须进行科学的评估论证，充分发扬民主，反复酝酿讨论，集体研究决定。四要加强决策动员机制建设。提高决策质量，有效实施决策，必须进行广泛的组织动员，并使 其机制化。所谓动员机制表示的是动员主体与动员客体之间 通过动员因素相互作用的方式［6］。在决策执行语境中，即为决策者与执行者和目标群体之间通过动员因素相互作用的方式，体现为一种促进信息对称、消弭决策隔阂以及达成决策共识、促进执行自觉和实现决策与执行一体化的过程。五要建立健 全决策后评价、反馈纠偏和决策责任追究等制度和机制。对超 越法定权限、违反法定程序的决策行为，要坚决制止和纠正 对重大决策失误要健全调查处理程序，追究决策者的责任。

2． 组织协调机制。就是指行政执行过程中，多元执行主体及相关因素的协同整合机制。执行机构是执行活动的组织载 体，是执行目标得以实现的重要基础。执行机构主要涉及的是 部门分工、领导职数、权责关系以及协调运转等问题。机构设置是否科学、合理，很大程度上决定着执行效能的高低。当前，我国行政执行机构尚不健全，职责不清、权责脱节、人浮于事、互相推诿，有的地方或部门甚至普遍不作为、集体不负责，出现系统性失灵和执行结果失控的现象，对此，人们形象的说法是“多个大盖帽追撵一顶破草帽”、“八个部委管不好一头猪”、“十几个部门管不住食品安全”［7］。尽管改革开放以来我国已进行了七次行政机构改革，但上述问题并没有得到根本解决。 因此，加强和创新组织协调机制，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府，显得十分紧迫。

为了推进组织协调机制的创新，必须做好以下工作 一要进一步转变政府职能。在理顺党政关系的基础上，深入推进政 企分开、政资分开、政事分开、政社分开 在完善政府职能体系的前提下，“重点加强经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项职能的建设，实现政府职能从生产建设型向公共服务和社会管理型转变”［8］在行政体制内部探索实行决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的机制，确保政府机关按照 法定权限和程序行使权力。二要调整优化组织结构。横向要 积极推进和深化大部门体制改革，整合归并相关、相同或相近 的职能，并切实解决好合并后的部门内部职能划分和流程改 造，消除职能交叉、重叠现象，减少推诿扯皮行为，提高办事效率。纵向要减少行政层级，加大省级政府管理幅度，积极探索 和推行省直管县体制，逐步推行乡镇自治，切实解决好条块分割对县乡政府职能的肢解问题。三要理顺中央与地方的关 系以及地方政府的府际关系。坚持中央统一领导，维护中央政 府权威 明晰中央与地方的职责权限划分，使中央与地方关系进一步法制化 完善分税制，建立健全财权与事权相匹配的财税体制 健全完善中央对地方权力运行的监督制约机制，确保地方政府规范行政对涉及基本公民权的公共事务，中央政府应建立派驻各地的办事机构，促进基本公共服务的均等化 建立地方政府间的合作治理结构，减少恶性竞争 加强对土地、矿藏等重要资源的统一管理，降低地方政府与中央政府的博弈能 力。四要加强部门内部和部门之间的沟通协调。涉及多个部 门的公共事务，要建立专门沟通协调机构，使沟通协调职能专 业化、权威化，同时，要畅通沟通协调的渠道，包括部门间的会 商机制，形成稳定顺畅的工作沟通关系。对跨部门业务，实行“政务超市”，推行“一站式”集中办公，打破部门壁垒，统一办事标准 涉及部门内部的关系，要本着精兵简政原则，定职能、定机构、定编制，切实做到权责统一，同时，优化业务流程，减少副职领导人数，强化主管领导的协调作用，缩短沟通距离，形成组织合力。涉及系统内上下级之间的关系，要减少行政层级， 健全行政指导机制，拓宽信息渠道，及时实现上情下达和下情上达。

3． 人员调配机制。就是指人员选拔、调配和评价要服从于执行效能要求的人事管理机制。执行主体是执行活动的重要影响因素，也是执行力的主要来源。行政执行主体的价值观、 利益倾向、认知水平、执行心态及工作能力，这些往往是决定执行目标实现与否的主导因素［9］。当前，行政执行过程中表现出的各种执行不力的问题，一个重要原因是执行主体素质及调配问题。“唯上唯书”、“权钱交易”、“安于现状”、“弄虚作假”等执行问题，折射出执行主体思想观念陈旧、执行文化落后的深层次问题 “收发室”式的工作方式、简单粗暴的工作作风、“花钱买平安”的执行手段、得不偿失的执行成本、南辕北辙的执行结果等诸多问题，反映了执行主体业务能力不足、综合素质不高的普遍性问题。频繁见诸报端的由城管与摊贩“斗智斗勇”引发的各类群体性事件，就是非常典型的执行能力和智慧不足的表现。应对这些问题，亟须改善人员调配机制，按照行政执行的效能要求，做好人员选拔和配备工作。

改善人员调配机制的重点是把好人员准入关、岗位调整关和教育培训关。一要坚持正确的用人导向。坚持以德领才、以德润才、德才兼备的用人导向，选拔任用政治坚定、才能卓越、 实绩突出、群众公认的干部，让想干事者有机会，让能干事者有舞台，让干成事者有待遇，让不干事者有代价，不让老实人吃亏，不让投机钻营者得利。从执行力的角度来看，就是要强调根据岗位职责、个人兴趣、能力倾向，选拔执行胜任者 根据任务要求、个体相容性和整体合力，组建执行团队。二要创新选用激励机制。要建立严格的公务员招录机制，实行公开、平等、竞争的笔试、面试和考核，择优录用 要建立定期转岗的流动机制，保持工作热情，增强工作适应性，促进人员与岗位的动态平 衡 要完善公务员晋升和退出机制，逐步建立完善基层单位中层干部职务任期制、最高任职年龄制和自愿辞职、引咎辞职、责 令辞职等制度。三要创新教育培训机制。以提高培训质量和效益为重点，全面推进教育培训理念、内容和方式的改革完善。坚持按需培训、服务实际工作的原则，整合优化培训资源，在培训内容上要加强理论基础，突出业务能力，特别是注重提高执 行能力，包括任务理解能力、工作计划能力、科学预见能力、业 务操作能力、管理创新能力、沟通交流能力、危机管理能力以及 和谐善治能力等。同时，注重培训结果的跟踪考核和反馈调节。

4． 行为动力机制。就是指激发和保持执行主体包括机构和人员 的执行动机和执行热情的方式方法及其形成的工作模式。执行动力在行政执行工作中居于重要地位，是持续执行的必要条件。如果政府及其行政人员缺乏执行动力或动力不足，那么，执行活动就无法启动或难以持续，也就很难提高执行效 能。当前，我国行政执行活动中出现的各类执行问题，遭遇到 的各种执行困境，在某种意义上看都与行政人员的执行动力缺失有关。比如“不愿执行”、“拖延执行”、“选择执行”等现象，背后折射出执行动机偏颇或执行动力缺乏。因此，创新行为动 力机制是行政执行机制创新的内在要求和重要内容。

一般来说，动力包括内在动力和外在动力，这里的动力主要限于影响行政执行效能最重要的动机因素及其作用。当前，加强和创新行为动力机制，主要应该从执行文化内在动力 、评价体系 外在动力 以及公务员承诺制 内在动力与外在动力相互转化的一种机制 三个方面来着手。

一要创新执行文化。执行文化是指在行政执行活动中形 成和积淀下来的、体现行政执行的宗旨要求和目标导向并为执 行者认同和遵守的价值观系统。执行文化对行政执行行为具  有“软约束”作用，是保证执行目标实现的主观条件和内驱力量。创新和培养执行文化，首先要强化行政职业精神。职业精 神是执行文化的核心，是行政执行的灵魂。当前我国行政执行 不力、动力不足的重要根源之一在于行政职业精神匮乏，出现 虚执行、乱执行、不执行等不良现象。加强执行文化建设，就是要促使行政人员执行理念和执行态度发生根本转变，由被动、消极执行向主动、积极执行转变。要教育和引导执行主体崇尚执行价值，认同执行理念，转变执行作风，养成执行习惯，做到 以执行为荣，以不执行为耻 以主动执行为荣，以被动执行为耻 以执行到位为荣，以执行失误为耻。其次，创新符合执行力要求的行为规范，包括爱岗敬业、求真务实、认真负责、公平公 正、主动自觉、结果导向、精益求精、创新求变、规范管理、沟通  交流、团结合作等行为准则。践行上述职业精神，遵循上述行 为规范，必定有利于冲破行政执行过程中的利己主义思想、官 僚主义作风、畸形的政绩观等消极影响，从而为行政执行效能 的提升注入高尚的动机和持续的动力。二要创新执行评价体 系。考核评价作为一种有效的治理工具，能够对行政执行发挥 杠杆性功能，由对执行者的外在压力转变为内在动力。要在明 确规定行政机关和行政人员的执行责任的基础上，对“做与不做”、“做得怎样”制定出明确的衡量标准，坚持以责任和效果论功过。应该采用科学方法对执行能力、执行过程和执行结果进行全面监测、考核、分析和评价，并以此作为行政人员的薪 酬、培训、奖惩、晋升的依据，激发行政人员履行执行责任的积 极性、主动性和创造性。在考核评价的指标体系设计上，可从 计划制定、组织运行、资源整合、领导能力和控制实施以及工作 效果等维度进行考量。三要创新服务承诺制。所谓服务承诺制，就是政府及其部门依据工作的职能要求，就行政服务的内容、服务的标准、办事程序、办理时限及监督方式等事项，向社会和公众做出承诺并承担违诺责任的制度。通过公开承诺和社会监督，形成社会要求履行契约的外部压力，进而把这种外 部压力转化为内部动力，实现服务水平和质量的持续改善［10］。

5． 监督问责机制。就是指对执行主体的执行行为和后果，追究责任的管理机制。没有监督问责就没有执行力。对执行不力进行监督和惩戒，这是引导和约束政府及行政人员主动履 职、认真负责的有效机制，是提高执行效能的关键环节。这里 的监督问责，主要指特定的问责主体针对各级政府及其行政人员履行职责的状况所进行的监督和审查。对因故意或过失、不履行或不当履行职责而导致行政效率低下、执行无果或者损害行政相对人的合法权益，给行政机关造成不良影响和后果的行 为，依据法定程序予以责任追究。执行监督问责机制的实质要求是权责一致，是针对各级政府及其行政人员所承担的职责和义务的履行情况而实施的制度规范，换言之，是对行使行政权 力的行为所进行的监督、约束与追惩机制。与西方发达国家相 比，我国行政管理体制中对执行活动的监督问责力度不够，因此，强化监督问责机制非常迫切。

改革和创新执行监督问责机制，一要形成完善的执行问责规范。各级政府可以根据自身的实际情况和需要，在保持与国家问责规范和相关法律法规要求一致的基础上，制定相应的执行问责规范，以实现问责有据可循，从而保障问责的规范性和常态化。明确执行问责的主体及其权限，解决由谁来问责、由谁来监督的问题 明确执行问责的客体及其权责，确定所要承担的责任类型及其责任追究方式 明确执行问责的具体事由和相关情形，确定哪些执行行为应该被问责，哪些执行行为可以免责 明确执行问责的程序和步骤，如问责的启动、调查、申辩、审核、决议、问责处理结果的告知和公布、问责救济等。二要实现执行问责公开化。执行问责的整个过程向问责客体和社会全面公开，保障问责客体和社会的知情权，避免问责的“暗箱操作”，增强问责的权威性和公信力。三要保障问责主体的合法权益。将执行问责与政务公开、绩效评估结合起来，保障问责主体的知情权。对那些在执行问责过程中打击报复问责主体的被问责人依法进行严肃处理，保障问责主体的问责权不受侵害。四要完善执行监督机制。逐步建立健全多层次、多功能、 内外沟通、上下结合的立体的监督网络。包括增强政策执行的透明度，使各种政策执行活动广泛置于公众的关注和监督之下 建立健全行政执行的督导和巡视制度，发挥明察暗访的威慑作用 保障专门监督机构的独立地位，可以借鉴香港廉政公署的运行机制，对上集权，对下独立 落实和完善社会监督制度，不断拓宽社会监督的渠道和方式，加强社会监督和舆论监督立法，开通政策咨询和监督举报热线等。

6． 支持保障机制。就是指围绕提高行政执行效能这个中心，形成的资金投入、设施改善、流程优化、制度创新等支持和保障系统。执行保障是行政执行活动的重要基础和基本前提。 任何行政执行任务都不是在真空状态下完成的，必须具备各种支持条件，尤其是执行资源的有效保障。当前，我国行政执行过程中保障性条件还不够充分，某些部门或系统程度不同地存在着执行资源短缺、业务流程缺失、办公条件较差、制度不够完善等问题。一方面，地方政府尤其是基层政府不仅普遍面临财政困境，而且执行资源的配置和利用率也比较低。如困扰乡镇  政府改革的“债务危机”，各种矿难事件的“治理失灵”，城 镇化建设中各类危房改造的“久拖不决”等，就是财政资源严重不足和配置不当的一个重要体现。另一方面，许多政府组织对执行过程缺乏科学规划，履行职能时缺乏流程设计或流程设计不科学，制度规范不完善，行政人员更多的是按照上级领导的即时性要求或文件批示甚至口头“旨意”办事，有的则干脆仅凭经验或惯例开展执行活动，对整个执行过程缺乏应有的顺序性、时效性、组织性和控制性。于是，执行权力部门分割，执行要件重复审查，执行过程主观随意，执行标准各自为政，执行成本居高不下，执行结果难以预期，执行效能不尽如人意。

为了保证行政执行目标及其效能的实现，创新支持保障机 制十分必要。一要保证执行资源的有效供给。一方面，要保证 执行资金的充分供给。大力培植稳定税源，建立财政增长长效 机制 改革公共财政，实现事权与财权相统一 改革预算编制方法，加大财政转移支付力度，确保行政执行活动的财政需要。另一方面，要保证执行信息的畅通与共享。通过大力拓宽执行信息的传递渠道，广开言路，提高信息传递的时效性，减少信息 流经的中间环节，控制信息干扰和失真，从而保证信息传递的 畅通，提高信息利用效率。二要优化业务流程。这里所说的业 务流程主要是指“政府为公众提供特定服务或产品的一组相关的、结构化的、有清晰输入和输出的活动集合”［11］。要通过清理非增值政务流程，降低执行成本 打造以公民为中心的政务流程，促进职能转变 减少政府管理层级，构建扁平型政府组织结构，减少执行阻力 无缝隙集成政务流程，降低公众与政府之间的交易费用，提高执行效能。三要完善办公设施、办公条件 和执行所需的必要装备。行政执行在很大程度上是以“办公室”为中心的行为活动，办公设施的好坏、办公条件和装备的优劣直接影响执行的效果。信息化社会对政府办公室工作的一 个基本要求就是办公设施的现代化，因此，办公现代化是行政 执行的必然诉求。要通过加强电子政务建设，推行政府上网工 程，实现无纸化办公，使文件的传阅、注批、发布等环节在线 完成。

7． 应急管理机制。就是指应对紧急事件和处置公共危机事件过程中的预警、快速反应、紧急处置和善后等一系列环节 的政府行为模式。如何应对突发公共事件，是检验行政执行效 能的试金石。近年来，我国政府对应急管理建设给予了重视并 取得了一定的成绩，统一指挥、分级负责、协调有序、运转高效 的行政执行应急管理体制初步形成。但是，政府在执行过程中 应对各种突发公共事件时所暴露出的问题仍然不少。比如，一 些突发事件执行处理中，政府及其行政人员在信息传递方面存 在严重的迟报、瞒报和漏报的行为，并且对一些突发公共事件 信息的处理不及时，给民众的生命财产造成不必要的损失和损 害，这类案例可以说屡见不鲜。因此，完善行政执行过程中突 发公共事件应急预案体系，完善应急管理机制十分紧迫。

针对我国的实际情况，结合国际先进经验，应从以下几个方面加强和创新行政执行过程中突发公共事件的应急管理机制。一要创新执行预警机制。要通过预测执行过程中可能存在的隐患，为防范突发事件提供依据。要明确执行预警预防方式和执行监督检查措施，建立健全执行预警支持系统，以及相关执行技术支持平台，做到执行信息传递及时反馈，保证执行资源共享、指挥有力。二要创新执行应急响应机制。执行过程中要明确不同类型突发公共事件应急管理的牵头部门，其他有关部门和单位提供必要的支持和协作 要实行“分级管理、重心下移”，强化地方政府“属地管理、就地消化”的能力，重点加强县 市 级政府行政执行的应急管理机制建设 要坚持“预防为主，平战结合”，在全面整合的行政执行应急管理模式指导下，按照“长期准备、重点建设”的要求，重点加强突发公共事件应急管理的准备、预备和预警等基础性工作，做好日常应急培训、 演练以及其他各项基本制度建设。三要做好善后执行处置工作。明确人员的安置、补偿和灾后重建工作，污染物的清理与处理等工作，同时做好对危机过后的社会救助、保险工作。还要对突发公共事件行政执行的调查报告和经验教训进行总结并提出改进建议。四要完善突发公共事件执行保障机制。物资、人员、信息、财政等资源，是行政执行过程中预防和处置突发公共事件的重要保障。在物资保障方面，建立执行应急物资目录和标准，规划执行应急物资储备，明确综合调控部门对物资储备计划统一管理协调的职责。在人员保障方面，实施执行分类管理，组织相关人员开展专业培训，吸收专家为执行应急 工作提供专业咨询，提高公安、消防、急救、医疗等专业单位熟 练掌握救灾抢险技术。在财政保障方面，设立一定额度的执行 应急准备金，同时保障执行日常应急管理费用预算的设定。在 信息保障方面，建议开发建设执行辅助应急决策和指挥的中枢 信息系统，主要负责收集各种执行风险信息数据，组织有关部门和专家进行综合分析与风险评估，在处置突发公共事件时作 为执行应急指挥机构的通讯平台、联络枢纽，为执行应急管理 提供信息支持保障。同时，还应将互联网为核心的现代信息技 术应用到执行应急管理中，逐步将应急电子政务作为执行应急 管理的重要基础设施和基本的作业模式。

8． 网络回应机制。就是指行政执行对网络民意的快速反应和积极回应的机制。网络民意在我国行政执行活动中具有 重要地位和作用，成为影响行政执行效能的重要因素。一方面，网民社会的阶层分野正在渐次出现，网民社会行为的组织化程度不断提高，网民的社会关怀持续上升，官民网上互动的 格局正在形成 另一方面，面对网络民意给行政执行所带来的一系列影响，一些行政人员却显得无所适从，主要表现为被动 应对网络民意，利用强权压制、堵截过滤、避重就轻、表面敷衍  等方式消极应对，有的甚至不回应。行政人员对网络民意的消 极认知和不当作为，妨碍行政执行效能，影响政府公信力和权威性。

因此，政府在行政执行过程中需要建立一个整合网络民意的制度渠道，健全网络民意的回应机制，尽可能地利用多种渠 道实现与网民的互动，善于甄别民意真假，融合网内与网外的 不同民意，主动合理地做出回应，从而提高行政执行效能。具 体而言 一要树立和强化重视网络民意表达及回应的执行意识。随着网络社会的形成和网民参与意识的增强，网络民意必将成为公共决策及其执行的重要基础，政府及其行政人员必须高度重视和回应网络民意，转变行政执行理念，逐步养成积极、主动、认真的网络回应态度和习惯。二要创新网上官民互动的执行平台。通过畅通有效的网络执行参与渠道和完善的执行 沟通反馈机制，及时了解和处理网络民意所反映的问题，引导 民众以理性、合法的形式表达利益诉求。重点是打造网上“民意社区”，建立民意诉求的在线征集机制、部门反馈的在线回复机制、直接沟通的在线访谈机制、政府与媒体的信息联动机制 等。尤其要重视政府门户网站民意征询功能的发挥，及时披露 重要执行信息，掌握信息发布主动权 丰富执行对话形式，推进政府与公众的零距离交流 健全执行问责机制，强化网络民情收集处理等。三要创新行政执行网络发言人制度。通过网络 即时、主动、准确地发布权威信息，澄清虚假、不完整的信息，消  除误解、化解矛盾，正确引导网络舆论。尤其在重大突发事件 中，面对网民汹涌而来的各类质疑与斥责之声，新闻发言人必 须从中判断出网民所关注的核心问题，进而做出有针对性的回 应，引导公众理性思考。

9． 成本约束机制。就是指行政执行中控制和降低执行成本的管理机制。成本是行政执行活动的约束条件。缺乏成本约束的执行活动，就无法建立起有效的制衡机制，执行活动则必然缺乏效率和效益。当前，我国政府对行政执行增加投入的同时，未对其产出实施有效的外部约束，预算膨胀，资金浪费现象比较突出。如行政执行活动中，玩忽职守、徇私舞弊、行贿受贿、贪赃枉法的事时有发生，“文山会海”积弊难除，行政预算无节制增长，基于行政审批权和执法监督权的“寻租”行为屡禁不止甚至愈演愈烈，办公信息化水平还很初级。这 些都说明，完善和创新行政执行的成本约束机制非常重要并 十分迫切。

创新行政执行成本约束机制，需从以下三个方面着手：一要加强执行计划的成本控制。引发执行成本不断攀升的一个重要原因在于执行计划环节成本约束缺失或重视不够。执行计划制定过程中，可以通过多种手段加强成本控制。执行计划接受审验评价，是对传统的行政执行机制的重大突破，在控制行政执行的隐性成本、滞后成本方面有积极的现实意义［12］。 如我国出台的《环境影响评价法》，对降低执行成本，预防和减   轻环境损害就发挥了重要的作用［13］。二要加强执行过程的审计约束。执行计划确定之后，如果缺乏对计划执行过程的监管，仍然会出现成本失控的现象。一些政府官员为了自身政绩和形象，在行政执行过程中不惜违背计划成本的约束，追加公共资源投入，导致计划的附加成本不断攀升。还有些官员片面夸大执行计划产出的效果，忽略计划的投入成本，掩盖资源投入的巨大浪费。因此，对计划执行过程应进行重点审计，将执行审计结果予以公布，这是控制政府执行成本的硬性约束机制，同时，这一举措还可以培养公众关注执行成本的公民意识。三要加强执行追踪和修正。执行失误是执行过程中经常遇到的问题，关键是要通过执行追踪及时修正错误，使执行达到动 态平衡。在内部关系方面，行政计划在执行过程中，由于受到 部门利益的影响，有可能偏离原先的执行目标，这就要求政府 要定期对执行过程进行追踪评估，及时发现并纠正错误 在外部关系上，要根据社会各方面的评估意见和反馈信息，对执行过程中出现的问题及时进行复议，区分不同情况，做出妥善处理。需要指出的是，尽管执行追踪、及时修正错误是一种事后的补救，但是从发展的链条上看，这个过程可以降低下一个执 行的风险成本，降低执行的损失程度。

三 、结语

行政执行机制是实现行政执行目标的重要保障。当前，行 政执行过程中遭遇的执行阻滞、执行变形、执行失误、执行中断  等问题，其中一个重要根源就在于执行机制缺失或失灵。因 此，创新行政执行机制具有十分重要的意义和价值。创新行政 执行机制，必须围绕现实中的行政执行问题进行系统思考，不 断总结各地行政执行探索的经验和教训，积极借鉴国外行政执 行的先进经验和成功模式。本文所探讨的九个行政执行次级 机制，主要是基于对行政执行系统的关键性构成要素及其相互 关系以及现实中比较突出的行政执行问题的分析。这些次级 机制在整个行政执行机制中处于不同地位，发挥不同作用，但 相互联结，彼此促进，共同作用于行政执行活动。本研究也许 不能回应和解决所有的行政执行问题，但我们相信总体上能够 对破解“执行难”问题产生裨益。

参考文献

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基金项目 教育部人文社科基金项目“和谐社会视野下公共领导力与执行力建设研究”批准号13YJA630067。

作者简介：彭向刚 1962— ，男，辽宁北镇人，对外经济贸易大学公共管理学院教授、博士生导师，从事服务型政府与执行力研究； 程波辉 1979—，男，江西余干人，吉林大学行政学院行政管理博士生。

责任编辑 胡政平 校对 亚中