新时代检察机关行政法律监督制度研究
尹吉，王梦瑶
(东南大学，江苏 南京 211189)
［摘要］ 检察机关对行政机关实施法律监督曾是五四宪法规定的首位检察权。中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》做出了部分恢复该项检察权的重大部署。监察体制改革后，国家在修改《行政诉讼法》中，将检察机关监督行政违法行为列入其提起行政公益诉讼的前置程序。2018年6月，全国人大常委会审议的人民检察院组织法修订草案二审稿中增加了“人民检察院行使上述职权时，发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。”国家司法体制改革与监察体制改革之间还有待进一步调，需要从顶层设计层面，厘清检察机关与监察机关在监督行政违法中的角色关系与协作共治;明晰检察机关行政法律监督的价值、定位、原则与范围等，科学构建国家的法治监督体系，加快推进法治政府建设。
［关键词］ 检察机关; 行政法律监督; 监察监督
［中图分类号］D926 ［文献标识码］A ［文章编号］1008－9314(2018)04－0035－06
《宪法》第一百三十四条规定“ 中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”。党的十九大报告进一步指出“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”。全国人大常委会于2017年6月27日修订了《行政诉讼法》，明确了检察机关对行政违法行为的监督，并且列入其提起行政公益诉讼的前置程序。这是检察机关中断行政法律监督多年后的再启动。由于法治监督理念、国家司法体制改革与监察体制改革的协调等复杂因素，时至今日，最高人民检察院尚未能出台相关的贯彻实施文件，该项改革的发展较为缓慢。科学构建检察机关行政法律监督制度，严密对国家的法治监督体系，促进依法行政，意义重大。
一、检察机关行政法律监督制度的发展历程
中国共产党创建的人民检察制度，其行政法律监督的发展经历了三个阶段。
第一阶段为新民主主义革命时期。1931年中国共产党制定了《中华苏维埃共和国工农检察部的组织条例》，［1］该条例规定“工农检察部的任务，是监督着国家企业和机关及国有资本在内的企业和合作社企业等，要那些企业和机关坚决地站在工人、雇农、贫农、中农、城市贫苦劳动群众的利益上，执行苏维埃的劳动法令、土地法令及其他一切革命法令……”。在革命根据地和解放区也有类似规定。在这一阶段主要是初创与起步，在战争环境下，相关的规定较为简单。一方面，它有力地维护了革命政权，另一方面，也不可避免地带有时代的局限性，如立法上的不完备，区域间的发展不平衡和缺乏连续性等。
第二阶段为新中国成立后至“文革”。我国的法律较为系统的设定了检察机关的行政法律监督职权且列为首位的检察权。1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》(已失效) 第二十八条规定，最高人民检察署的基本职权是“对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律，负最高的检察责任……”。1954 年的《宪法》(已失效) 第八十一条规定:“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律行使检察权。地方各级检察院和专门人民检察院依照法律规定的范围行使检察权。”在“文革”中，检察机关被砸烂，行政法律监督完全中止。1978年中共中央决定恢复重建检察机关，在起草人民检察院组织法的过程中，就连检察机关本身也不想继续实行行政法律监督了。
建国初期，将监督行政机关列为检察机关的首位检察权，其成因是多方面的，主要有以下三个方面: 一是“以官治官”的传统文化。“以官治官”的治国思想成为建立人民检察制度的借鉴和参考。二是共产党人跳出“周期率”的思考。黄炎培来延安考察，提出了历代封建王朝由执政、腐败、垮台的周期率，毛泽东同志指出: 这条新路就是民主，只有让人民监督政府，才能跳出这个周期率。建国时期，检察机关行政法律监督是与监督官员，防腐拒变，巩固政权紧 密联系在一起的。三是列宁关于社会主义检察制度的理论。苏联的检察机关是社会主义的法律监督机关，以对国家行政机关及其工作人员进行法律监督为重点; 检察机关独立行使检察权，实行上级检察机关领 导下级检察机关的原则，而不受地方苏维埃执行委员会的领导等，形成了苏联检察制度的特色。1949 年的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》和1954 年的《中华人民共和国人民检察院组织法》中关于行政法律监督的规定，参照了苏联的相关立法。［2］
第三阶段为1979年至十三届全国人大修改人民检察院组织法之前，人民检察院组织法虽然没有明确规定行政法律监督权，但是在一些法律、行政法规等文件之中也有个别化的或者有限的规定。如2017年6月27日，全国人大常委会对《行政诉讼法》修改第二十五条第四款。
检察机关监督行政机关是检察机关法律监督性质的应有之义，是我国经济、社会和法治发展的内在需要，是国家治理能力和治理体系现代化的应有内容，是中国特色社会主义制度的一项具体特色。《决定》 出台之前，各地根据发展需要进行了有益的探索，陆续出台了一批相关文件。2012 年6 月6 日，山东省夏 津县人大常委会制定了《关于加强人民检察院行政执法检察监督工作的决议》。《决定》出台之后，最高人民检察院于2015年2月5日出台的《关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》定“七、加强对违法行政行为的法律监督，积极促进依法行政”。各地党委、人大、政府或者检察机关出台了大量相关实施文件，如2018年1月5日出台的《合肥市人民政府令》(第196号) 第五十五条规定“行政机关应当配合检察机关在履行职责中对发现的行政违法行为进行监督”。从《决定》出台前后的相关改革的走向看，党中央的此项决策十分必要。
二、双重改革背景下的检察机关行政法律监督与监察监督
在监督行政违法领域，检察机关的法律监督与监察机关的监督，涉及国家司法体制改革与监察体制改革试点的协调发展；由于认识不尽一致，因此必须明晰二者定位与相互关系，才能协作共治，共同促进依法行政。
(一) 实施全覆盖的监察监督并不能替代检察机关的行政法律监督
从中央高层在启动国家监察体制改革之后的一系部署和重要动态看，实施全覆盖的监察监督并没有替代检察机关和其他机关对行政机关的监督，检察机关行政法律监督不仅在一定的领域保留并且有所发展。首先，中央高层继续出台了检察机关行政法律监督新的举措，全国人大常委会于2017年6月27日对《行政诉讼法》进行了修改，这是中央高层配置给检察机 关独有的诉前行政违法监督与提起行政公益诉讼相结合的行政法律监督权。其次，第十六条第一款规定了人民检察院行使的职权，2018年6月19日，全国人大常委会审议通过的人民检察院组织法修订草案二审稿，其第二款增加了“人民检察院行使上述职权时，发现行政机关有违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正”。再次，最高国家行政机关认为需要根据《决定》自觉地接受检察机关行政法律监督。李克强总理于2018年3月5日在第十三届全 国人民代表大会第一次会议上所作的政府工作报告中提出“政府工作人员要廉洁修身，勤勉尽责，自觉接受法律监督、监察监督和人民的监督，干干净净为人民做事，决不辜负人民公仆的称号”。该报告即便是采用广义法律监督的语义，检察机关的法律监督仍然是其中的重要内容。该报告将接受法律监督与监察监督置于并列关系，而非替代关系；最后，最高人民检察院并没有终止检察机关对修改后《行政诉讼法》规定之外的行政法律监督。曹建明检察长于2018年1月24日，在全国检察长会议上强调“着力强化行政检察工作，完善行政执法与行政检察协作机制，开展对行政非诉执行的专项监督，支持和促进依法行政”；显然，其法律监督并不限于对诉讼领域，而是国家的法制统一尊严权威。
(二) 行政法治监督体系是多元结构的有机体
行政法治监督体系是国家法治监督体系中的重要组成部分，检察机关与监察机关等在监督行政违法的领域，一方面，它们是平行位阶的监督，另一方面，监察机关是广泛的监督，而检察等其他机关则是限于特定领域的专业性的监督; 如审判机关对行政机关的监督限于行政审判活动之中，而检察机关对行政机关的监督限于《决定》和修改后的《行政诉讼法》“人民检察院在履行职责中发现……”的行政违法;其机关限于原告提起行政诉讼之诉求范围内的行政违法监督，也不同于中央审计委员会限于财经领域的行政违法监督。从我国的法治监督体系观察，监察机关的全覆盖监督与检察机关等监督的适度交叉，不仅是必要的，也是可行的。互不隶属的公权力主体对行政机关实施监督，有助于实现对行政权的有效制衡，防止行政不作为和乱作为。由此也构成了广泛监督与特定监督的互补性，形成了中国特色社会主义行政法治监督体系的特色。
(三) 厘清检察机关法律监督与监察监督的基础关系
首先，二者具有共同的文化渊源。根据检察学和监察学的一般通说，御史制度是我国检察制度和监察制度的共同文化渊源。其次，二者都是以公权力监督为基本属性的国家机构。“从机构性质上看，监察委员会既非行政机关，也非司法机关，准确的法律定位应是监督机关”［3］。当然，也不能简单地根据法律条文进行机械性解释，就监察谈监察或者仅仅从反腐败的角度来研究监察与检察的基础关系，否则，就难以明晰检察与监察在国家监督体系中的定位及其相互关系。再次，二者具有相同的宪法地位，均依法独立行使职权，具有互相配合，互相制约的关系。修改后的《宪法》“第一章总纲”和同的宪法地位，都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。二者都是依照法律规定独立行使职权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。《宪法》第一百二十七条规定“ 监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约” 。
(四) 明晰检察机关与监察机关在监督行政违法中的具体关系
首先，二者监督的对象有所不同。检察机关侧重于监督行政机关，正如《决定》所言“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”；而监察机关侧重于监督行政执法人员，正如 《监察法》第三条的规定“ 各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察……”。“监察机关所行使的监察权，与检察机关所行使的法律监督权存在一定区别，二者并不冲突。检察机关的法律监督更侧重于对法律实施情况的监督，也即对侧重对‘事’的监督，这在当前推进的检察机关提起行政公益诉讼以及传统的行政抗诉中有所体现;而监察机关的监督职能则更注重对公职人员的监督，也即对‘人’的监督”。二者监督的对象虽然有所不同，但其关联度极高，可以说，是一个问题的二个方面。行政执法人员的职务违法行为外化为行政机关的违法活动，而行政机关违法又是通过行政执法人员来实施的。其次，二者监督的范围有所不同且交叉明显。监察机关的监督范围较为接近一九五四年我国《宪法》规定的检察机关监督的范围，只是没有监督全国国民等。监察机关对行政执法人员的监督是全面覆盖的，而检察机关对行政机关的监督限于“检察机关在履行职责中发现……”；所谓履行职责是指其在履行法律人民检察院组织法和其他法律明文规定的检察权。二者监督行政机关的交叉性较多，如《决定》 要求“ 健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、 检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。检察机关作为行政执法与刑事司法衔接的实际推动者、实施者，更是监督者。显然，监察机关监督的全覆盖也应包括此项范围。笔者认为，基于专业性等的考量，此项监督应以检察机关为主，监察机关配合。再次，二者监督的刚性不同。监察体制改革之前，检察机关监督行政违法的后继手段为立案侦查; 监察机关的监督方式包括“对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查; 对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；……向监察对象所在单位提出监察建议”。而检察机关对行政机关的监督主要是提出检察建议；依法提起行政公益诉讼；对监察机关向检察机关移送的行政机关公职人员的职务犯罪案件，依法审查并且决定起诉、 不起诉、退回补充调查或者自行补充侦查，它既表现为对监察机关的制约，又是对行政机关公职人员是否成立犯罪进行的实体性审查。
(五) 构建协作共治的行政法治监督体系
在行政法治监督体系中实现治理体系和治理能力现代化，必然要求各监督主体之间的协作共治，以及外部监督与行政机关内部监督的双赢、共赢。形成检察机关与监察机关的监督合力，是推进国家司法体制改革与监察体制改革的重要的内容。首先，检察机关专业性监督与监察机关的普遍性监督应当有机结合，相互补充、相互配合，形成有效的协作共治机制，共同促进依法行政。其次，二者的监督也需要与审判机关和中央审计委员会等的监督有机结合，才能真正实现“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。再次，构建二者监督的矛盾协调机制。基于二者监督在对象、范围、方法上的差异，以及专业性的不同 等，难以避免出现监督意见的差异以及司法解释与监察文件的差异。笔者认为，对于非诉讼类的重大分歧，应当由全国人大常委会加以协调和规制，如参照《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》的规定“最高人民法院和最高人民检察院的解释如果有原则性的分歧，报请全国人民代表大 会常务委员会解释或决定” 。
三、检察机关行政法律监督的基本价值
在新的时代，检察机关对行政机关实施法律监督是实施依法治国方略，建设法治中国的应然内容，是法律实施的重要环节，是从外部促进依法行政的重要举措。检察机关行政法律监督具有多重的法治价值。
有助于尊重和保障人权，全心全意为人民服务。人权是个人应当享有的权利和自由，尊重和保障每一个行政相对人的合法权益是“坚持以人民为中心”的重要内涵。
行政权具有自我膨胀的天性，加之行政主体行使行政权又较为注重效率，在我国的社会转型过程中，侵犯行政相对人的合法权益大量发生；而对行政权的有效控制明显不足，不利于维护法制的统一。《决定》要求检察机关对行政违法实施监督，有助于保护 行政相对人的合法权益，维护民生和民利。
有助于完善对行政权的法治监督体系，促进依法行政。目前对行政机关的监督体系还不够完善: 一是上级人民政府、上级行政执法部门对下级行政违法的监督虽然具有及时性，但是其往往基于行政机关的立场，时有护短，其自我监督难以到位，以致行政不作为和乱作为难以有效遏制，二是法院对行政机关的监 督具有被动性和滞后性。而检察机关监督行政违法不仅具有主动性和及时性，而且在行政机关和行政相对人之间持中立的法律监督立场。《决定》对现有的行政机关监督体系中增加检察机关法律监督，十分必要。
根据我国宪法关于“国家机构”的设置，检察机关与行政机关和审判机关是平行的关系，具有监督行政机关适格的宪法地位。恢复检察机关行政法律监督是促进行政机关正确行使职权的重要举措，是防止行政权滥用和异化的重要手段，是保障运行国家政机器正常、协调运转的必备条件，是在行政权领域实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。
有助于丰富检察机关法律监督的应有内涵。检察机关行政法律监督制度源自检察官的客观义务。检察官的客观义务与法律监督制度是一脉相通的，都在于 使法律在具体执法实践中得以有效实施，以发挥法律维护社会公益、保障公民基本权利的作用；这就是国家设立检察制度的“利益”，也与现代行政法律制度的原则一致。［4］
耐人寻味的是，在建国初期，风清气正，国家对检察机关监督行政机关需求度相对较低的时候，宪法 和法律却将行政法律监督列为首位检察权，而在改革开放至《决定》之前行政机关不作为或者乱作为较为严重的时期，法律却取消了检察机关的行政法律监督权。习近平总书记在对《决定》的说明中指出“作出这项规定，目的就是要使检察机关对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正”。“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法” 是发展会主义民主政治和深化依法治国实践的重要内容。无论是现实国情的需求，还是宪法确立的检察机关的性质，检察机关行政法律监督具有高度的适格性。“法律监督既是我国检察制度最基本的内涵，也是我国检察制度持续发展的基本方向”；［5］可是，从人民检察院组织法和其它法律关于检察权的配置看，并不能支撑起法律监督 的应有内容，现有的检察权主要集中于诉讼法律监督领域。宪法中“法律监督”的应有含义为:1.法律监督是检察机关的法律性质；2.检察机关是专门性的法律监督机关，不同于具有监督权的其他机关；3.各项检察权均具有法律监督的属性，检察权的配置以法律监督为根基; 4.法律监督中的“法律”当然包括行政法，监督行政机关是法律监督的应有之义，也是社会主义法治的必备内容。
四、检察机关行政法律监督的目的、发展定位与基本原则
检察机关行政法律监督的基本目的。建成法治政府是我国新时代“基本实现社会主义现代化”的必然要求，更是检察机关行政法律监督的价值取向；习近平总书记在对《决定》的说明中指出“行政违法行为构成刑事犯罪的毕竟是少数，更多的是乱作为、不作为。如果对这类违法行为置之不理、任其发展，一方面不可能根本扭转一些地方和部门的行政乱象，另一方面可能使一些苗头性问题演变为刑事犯罪”。根据党的十九大精神和 《决定》等重要文件，检察机关行政法律监督的基本目的为: 促进依法行政，推进法治政府建设，保障公民基本权利，与其他监督主体协作共治，严密国家法治监督体系，实现国家治理 体系和治理能力的现代化。
检察机关行政法律监督发展定位。其监督范围仅仅限于《决定》中的“检察机关在履行职责中发现……”? 还是适度拓展? 这不仅涉及检察制度的发展定位，也涉及到宪法和行政法律制度的发展，还涉及 到国家行政法治监督体系的建构。需要“坚持以人民为中心”的立场，把握和处理该项改革的发展定位。
1.当前“行政乱向”较为突出，在膨胀的背景下其他监督主体时有监督不到位的情形，“老百姓深恶痛绝”，检察机关法律监督的现实需求十分突出；2.原有的行政法律监督体制不够完善，需要加入新的监督机制；3.检察机关的宪法地位具有实施行政法律监督的基础条件；总之，检察机关需要有敢于担当的勇气，要本着对国家、民族负责任的精神；着眼未来发展，对行政机关的监督与诉讼监督将成为检察机关的监督重点，在立法发展中，将行政法律监督将回归到首位检察权。作为国家宪制职能的“狭义法律监督”，应当是一种“更广泛意义的监督”，监督对象应从“法律实施”层面出发而不限于诉讼监督。我国宪法文本或宪法解释并未对法律监督作出明确限定，文义解释上将法律监督限缩为“诉讼监督”是不恰当的。［7］当然，改革并非一蹴而就，从当前形势需求来看，适度拓展检察机关行政法律监督的范围也要稳步发展，宜在涉及人身和重大财产权益的领域有序拓展，不可任意扩大。
笔者认为，检察机关至少应当在以下四个涉及人身自由的领域拓展行政法律监督的范围: 一是增加对强制隔离戒毒场所实施法律监督。近几年来，一些开明的强制隔离戒毒场所负责人为加强规范化管理，主动商情检察机关实施监督并且签署相关文件，如2016年3月8日，南京市大连山强制隔离戒毒所与南京市江宁区人民检察院会签了《关于开展强制隔离戒毒检 察监督工作的暂行办法》。二是增加对行政拘留所实施法律监督。《看守所条例》(国务院令第52号)第八条规定“看守所的监管活动受人民检察院的法律监督”。《拘留所条例》也宜写入检察机关的法律监督。
2011年3月，江苏省泗洪县人民检察院与该县公安局会签了《关于在行政拘留所设立检察室的意见》，通过监督有效地防止了以行政拘留替代刑事追究，有效地维护了公平正义。三是对收容教养实施法律监督。根据公安部《关于少年犯管教所收押、收容范围的通 知》(［82］公发劳51号)，收容教养的期限一般为1至3年，特殊情况下为4年。在非司法审查程序下的该行政决定以及执行，客观上需要检察机关的法律监督。四是对实施行政强制法的全面监督。根据《行政强制法》的规定，行政强制包括:“行政强制措施”。和“行政强制执行”；二者是并列关系，《决定》要求监督行政强制措施而未提及监督行政强制执行，并不完整。实践中，行政强制执行中的不作为和乱作为也引发了社会公众的强烈不满; 检察机关应当对行政强制实施全面的法律监督。
检察机关行政法律监督的基本原则。合法性、独立性、及时性、有限性和依靠群众是检察机关行政法律监督必须遵循的基本原则。合法性指在每一项行政法律监督中，必须依据宪法和法律的规定来判断行政机关是否违法，以事实为根据，以法律为准绳; 独立性指监督行政违法不受任何行政机关的干涉，特别是要排除上级行政机关、同级政府负责人的干扰，坚持 秉公执法; 及时性指一旦发现行政违法，必须高效办理，及时督促纠正，维护好行政相对人的合法权；有限性指检察机关行政法律监督以提出检察建议或者依法提起行政公益诉讼等方式进行，不具有中止、变更和撤销行政行为的权力，也不得妨碍行政机关的正常活动；依靠群众是指行政法违法的信息来源于群众、调查核实要深入群众，检察机关行政法律监督活动本身也需要群众的监督；同时，检察机关只能对“ 在履行在履行职责中发现”的行政违法进行监督，不得随意扩大监督的范围。
［参考文献］
［1］张曙光，王义正.论中华苏维埃检察制度的人民性特质［J］．山东理工大学学报(社会科学版)，2013(06):26．
［2］尹吉，倪陪兴著.当代中国检察监督体制研究［M］．北京:中国检察出版社，2008:244－245．再论国家监察立法的主要问题［J］．行政法学研究，2018(01):3．
［3］马德怀，再论国家监察立法的主要问题［J］．行政法学研究，2018(01):3．
［4］姜涛.检察机关行政法律监督制度研究［J］．东方法学，2016(06):2．
［5］樊崇义.检察机关深化法律监督发展的四个面向 ［J］．中国法律评论，2017(05):37－52．
［6］朱新力，唐明良.现代行政活动方式的开发性研究［J］．中国法学，2007(02):40－51．