理顺政府间关系：
当代中国民生建设的路径选择＊
杨渊浩
［摘 要］ 政府是民生建设的政治责任主体和重要的福利供给主体，理顺政府间关系有助于发挥地方各级政府积极性、促进政府间良性竞争、完善民生监管机制以及促进社会公正的积极作用。然而受到特定历史因素的影 响，当前我国政府间关系存在一定程度的不完善之处，对此政府应以优势互补为目标，按照财权与事权相 统一的原则划分中央政府与地方政府民生建设的权责；以经济效益为目标，按照合作共赢的理念加强地方 政府间民生建设的分工协作；以社会公正为己任，按照城乡一体化的标准促进区域间民生建设的均衡发 展；以制度化建设为目标，按照公共服务的行政理念加强民生法治化建设。
［关键词］ 政府间关系；民生建设；路径选择
［中图分类号］Ｄ０３５［文献标识码］Ａ［文章编号］１００６－０８６３（２０１４）０９－００８５－０４
政府之间如何合理、有效、和谐地发挥出各自的优势直接关系到民生建设的成败。正确认识理顺政府间关系对民生建设的积极作用，探索现阶段民生建设背景下政府间关系不完善之处及其改善措施对社会主义民生建设具有重要意义。
一、理顺政府间关系对改善民生的积极作用
政府间关系，也称府际关系（intergovernmental relations），“是指政府之间在垂直和水平上的纵横交错的关 系，以及不同地区政府之间的关系。它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系。”［１］政府是一个国家民生建设最重要的开拓者，中央政府与地方政府、地方政府间以及区域政府间的关系直接影响政府在民生建设中作用的发挥。
（一）发挥地方各级政府积极作用，提高公共资源的利用率
政府是民生建设的政治责任主体，原因之一就是其具有得天独厚的资源和信息优势，从而对公共资源拥有绝对的支配权力。理顺政府间关系、明确各级政府在民生建设中的职责，以制度和法律的形式调动各级政府的积极性， 能够提高政府对公共资源的利用率。民生是一项复杂的工程，需要各级政府的合理分工才能顺利完成。改革开放 以来，国家在经济建设方面取得显著成绩，民生的内涵也 发生了相应的变化，既有物质方面的需要也有精神方面的需求，既有对国家宏观政策的需要也有对微观事务的具体要求，它既需要中央政府的政策支持也需要地方各级政府的全力配合。政府间沟通与合作可以使各级政府把握其在民生建设中的优劣势，为政府间优势互补提供较好的信息平台，推动公共资源在政府主导下向资源效用最大化方向投入，使资源分配更加合理，使民生建设成绩更加显著。
（二）促进各级政府间良性竞争，提高公共服务的供给水平
理顺政府间关系能够完善区域内市场机制，促进政府间良性竞争，提高各级政府的公共服务能力。首先，理顺政府间关系，能够在对各级政府权责进行明确划分的同时，给予地方各级政府必要的自由裁量权，在赋予地方一定财政权的基础上，地方政府将区域内经济发展作为重要的行政目标，发挥市场对民生建设的积极作用。其次，地方政府之间的相互关系作用是区域合作的一个重要保证［２］，政府间良性竞争将增进各级政府间互相学习、借鉴和合作的精神，使政府具有更强的竞争力和优化的管理结构的同时，促进区域间政府合作与发展。再次，市场机制下政府间竞争还能促进各方共赢，将各区域的民生建设资 源逐步整合为社会公共资源，最终增进全社会的福祉。政府、市场与社会组织都是公共服务的主要供给主体，理顺政府间关系能够加快政府职能转变，通过合理划分权力、科学配置资源等措施，从制度上将市场与社会组织纳入到民生建设的网络结构。
（三）完善民生建设监管机制，促进改善民生与经济建设共同发展
在一定程度上，改善民生与经济建设存在着不可避免的冲突。理顺政府间关系有利于明确问责主体，完善民生建设监管机制，从理念与行动上加强各级政府对民生建设的重视，将民生建设与经济建设有机结合起来，在改善民生过程中推动经济可持续发展。作为民生建设的直接利益相关者，公民是最重要的问责主体，明晰政府民生责任为公民有效问责提供了有力依据，有利于及时提醒和纠正政府失职行为。理顺政府间关系有利于实现财权与事权的统一，通过财权划分鼓励地方政府在经济发展方面积极作为，而事权划分则调动地方政府民生建设的主动性，最终促进二者协调发展。财权是各级政府积极履行民生职责、提高资源利用率的重要基础，而事权则是明确政府责任、转变公共服务理念的前提，财权与事权的统一能够提升政府民生建设的效率，从完善公共管理能力的角度改善民生，将经济建设与改善民生结合起来，实现二者共同发展。
（四）发挥政府的社会整合功能，促进社会公正的实现
从政治发展的角度看，民生建设是政府履行社会整合功能的重要途径。政府主导下的民生建设并不仅仅是颁布一些具体的政策或者规章，而是“整个社会设置中具有独立性质、功能不可替代的独特性制度安排”。［３］理顺政府间关系有助于发展政府间、政府与非政府组织间的合作关系，尊重市场、社会组织及公民在民生建设中的主体地位，有助于实现社会公正。理顺政府间关系，有助于政府与非政府组织形成有机的民生建设网络，通过与其它主体的合作和沟通，推进非政府组织参与公共决策机制建设，加快 社会建设，维护国家长治久安；有助于提高公共服务的供给效率，实现各供给主体的均衡、协调、全面发展，促进市 场机制完善；有助于增强公民对国家的政治认同感和社会归属感，推动行政资源、经济资源和社会资源的整合，实现社会多元主体有机整合。理顺政府间关系能够加强中央政府对社会的调控管理能力、对社会的统筹规划，全面履行政府民生建设责任，为促进公民政治参与、丰富公民文化生活提供平台，充分保障公民的生存权与发展权，促进社会公正的实现。
二、当前政府间关系的不完善之处
在以改善民生为重点的社会建设背景下，民生成为改善政府间关系的价值目标，探索哪些不完善的政府间关系阻碍了民生建设，是今后政府完善民生机制的重要任务。
（一）中央政府与地方政府权责“统放不分”现象普遍存在
整体上来讲，中央政府统一管理国家民生建设的相关事务，地方政府管理本地区民生事务的权力部分依靠于中央政府的授权，权力集中仍是我国民生建设中政府机制的重要特征，国家一切重大民生决策都由中央一级的政府做出，地方政府在政策制定方面并不具有相对独立的地位，中央政府通过对地方政府的领导或者业务指导，破坏地方政府在民生建设方面的独立性，地方政府独有的民生建设优势没有完全发挥出来。
同时中央政府在改革开放后多次进行分权的改革，给予地方政府一定的决策权和利益，导致虽然民生建设的权力相对集中于中央政府，同时也减弱了中央政府对全社会 尤其是地方各级政府民生建设管理的权威。由于中央政府“放权让利”的行为使地方政府有了相对独立的经济地位，而配套的制度、法律建设并不完善，约束地方政府公共行为的方式相对有限，导致地方政府在个别情况下不顾中 央民生建设的整体规划，中央政府的宏观调控、全局管理 的权威在地方的影响力不足。受经济利益的驱使，地方政府只关注充实本地区的经济发展总量，“不顾中央法令政策，自行其是，你有政策，我有对策，造成了中央权威流失、功能弱化、宏观调控乏力”。［４］
中央政府在民生建设方面既有集权也有放权，权责划 分不一致导致二者在民生建设公共财政投入上的不合理。由于权责划分模糊，政府对民生建设的财政投入有较大的 随机性，往往是依据特定时期的社会需求和区域经济发展的状况来决定公共财政的投入，缺乏制度化的机制建设和合理的规划，财政投入缺乏稳定性。由于部分地方政府注重经济建设而相对忽视民生建设，使得中央政府在民生建 设的投入上负担过重，比如“在国有企业下岗职工基本生活保障的资金来源中，政策规定的三三制（财政、企业、失业保险基金各１／３）实际上成为三七制，即中央财政的补贴占财政性补贴总额的６５％”［５］，中央政府与地方政府在财政投入方面呈现出与事权不匹配的非均衡性特征。
（二）横向间地方政府的“过度”竞争
政府作为公共服务的供给者需要加强主体间的合作，然而由于部门利益分割对政府公共行为的影响，“各主管部门和下级政府自成体系，各自为政，从各自利益出发，相互封锁，彼 此掣肘，形成条条分割、条块分割和块块分割。”［６］在民生建设过程中，上下级部门形成特定的利益团体，表现出纯粹的领导与被领导关系，部门为了各自的利益，同一级政府内部的各个职能部门有时呈现各自为战的特征，彼此间没有科学的协调与配合。而职能同构现象普遍化是催生这一现象的主要体制性原因，“中央政府多设一个部，各个层级的地方政府就会多出成千上万个相同的机构”［７］，现阶段我国地方各级政府几乎都设置了与上级政府相同的职能部门，“不同层级政府间在职能、职责和机构设置上高度统一与雷同”［８］，不仅造成公共资源严重浪费，还为部门间利益竞争提供了可操作的平台，并逐渐形成相对稳固的部门利益团体。
作为地方利益的代表，地方政府间的过度竞争也较为严重。从国家履行社会管理职能的角度说，地方政府与中央政府的利益应具有高度的一致性，但由于市场经济导致地方各级政府对经济发展的过于重视，地方保护主义对公共政策产生较大的影响。很多地方政府过多的重视眼前利益和本区域利益，而忽视整体利益和长远利益，地方政府有选择地执行中央政府的政策，对事关眼前利益和区域利益的民生建设任务较为重视，相对忽视长远利益和整体利益的发展，这严重影响了中央政府对地方政府公共管理的统筹规划，扰乱国家民生建设的全局性进程，区域间的民生建设差异性凸显，社会贫富分化现象严重。
部门间的利益分割和地方政府保护主义的泛滥，使得民生建设受到主体间恶性竞争的消极影响，“各顾各，相互打架，相互拆台，统一不起来。”［９］权力下放的初衷是调动地方政府的积极性，提高行政系统的工作效率，建立社会主义市场经济是希望通过引入市场机制提高政府民生供给能力，而当前民生建设过程中，权力下放使得中央政府权威性下降，民生建设的统筹管理能力降低，市场机制的引入使得政府内部的各利益团体将公共利益转化为团体利益，政府间非但没有合作，反而在一定程度上加强了恶性竞争。
（三）区域间政府缺乏有效合作机制
市场经济体制下的区域间政府合作是建立在竞争关系之上的，互惠互利是政府进行合作的前提，由于落后地区在财政、资源、人才、设施等方面的不足，使得发达地区政府利用自身已发展起来的优势片面追求利益最大化，落后地区的政府与前者进行合作与谈判的过程中总是处于被动的地位，难以通过政府间合作提高本区域的民生建设能力。而落后地区由于市场竞争力相对不足，出于对地方经济的保护，倾向通过行政手段封锁行政边界，避免发达地区夺取本地区的现存资源利益，双方处于相对隔离的状态，使得区域间贫富分化现象逐渐呈现固化的趋势，民生建设差距进一步拉大。
当前区域间民生建设分化最明显的就是城乡分化，几乎覆盖全体公民的社会保障网络并没有使每一位公民享受到公平的公共服务，民生建设城乡差异明显，社会公正受到严峻挑战。中央政府及地方各级政府应以改善乡村民生状况为重任，但在市场经济引导下，由于城市公共财政投资见效快、回报高，很多区域的民生公共政策向城市倾斜，尤其是在基本公共服务和改革发展成果共享机制方面表现的更为明显，城乡民生建设差距过大导致农村群体容易陷入“贫困陷阱”，落后地区的弱势群体将很难通过自身的努力改变贫穷的生存状况，缺少基本的自助自救能力。民生建设的城乡分化使得社会发展失衡问题尤为突出，弱势群体由于享受不到多层次、高质量的公共服务而难以从根本上改变贫困的现状。在这种状况下，政府对乡村民生的建设投资不得不集中于缓解公民的生存状况，主要是提供经济上和物质上的援助，即使这并不能从源头上解决弱势群体的贫困问题，这也在某种意义上造成公共资源的浪费。
地方政府出于不同的目的对区域内的经济进行不必要的、甚至是非法的行政干预，使得公平、法治、竞争的市 场难以建立。当前，地方政府更多的是以管理者的身份参与市场行为，而不是以参与者的身份使市场更具有活力，行政手段依旧是政府民生建设主要方式，以合作为主要内容的市场方式并没有得到相应的发展，政府民生建设途径单一化，公共资源得不到有效利用，社会贫富分化进一步拉大，而落后地区由于缺少完备的市场机制只能依靠政府的援助和社会的救济勉强维持基本的民生供给需求，该地区的政府也因经济发展能力不足、公共财政有限等现实原因而逐渐失去改善民生的动力。
三、改善当代中国民生建设的路径选择
通过理顺政府间关系，提升各级政府民生建设能力， 调动地方政府改善民生的积极性，使公共资源得到较好的利用，最终实现民生建设的城乡一体化是今后政府公共行政的重要目标。作为民生建设的管理者、规划者和重要参与者，政府理应将改善民生作为理顺政府间关系的价值追求。
（一）以优势互补为目标，按照财权与事权相统一的原则划分中央政府与地方政府民生建设的权责
合理划分中央政府与地方政府的民生权责是提高政府公共管理效率、公共资源利用效率、调动地方政府民生建设积极性的重要措施，财权与事权相统一是划分中央政 府与地方政府权责的重要原则，唯有此才更能明确地方政府的民生建设责任，政府和社会能够在权责清晰的基础上监督政府及其职能部门的民生建设进展，这也是完善政府问责制的基础。中央政府在调动全国资源、获取宏观信息、公共财政转移支付和民生建设管理等宏观建设方面具有较大的优势，而地方政府在制定更适合本地区的经济和 社会政策、及时了解社会保障制度运转状况以及市场信息、有效收集群众意见、中观和微观民生具体项目建设等方面具有较大优势。当前应在中央政府的积极引导下，按照优势互补的原则，将不同类别的民生建设任务逐级安排给地方各级政府，同时保障公共财政与公共事务相匹配，逐渐完善分税制度。在宏观领域加强中央政府对全国民生建设统筹管理的权威，而在微观领域发挥各级政府的优势，提升政府民生建设水平。
（二）以经济效益为目标，按照合作共赢的理念加强地方政府间民生建设的分工协作
在改善民生过程中仍然要重视经济效益的发展，中央 政府应颁布更具操作性的公共政策和法律法规，从法律的 层面坚决杜绝地方政府出于对本地区经济利益的过分维护而导致的区域经济封锁、不正当区域经济竞争、公共服务逐渐呈现出地方利益化等消极现象的出现，尤其对于政策的实施和监管等方面的法规和政策要具体化，使之具有 较强的适应性，在必要的时候可以设置相关行政部门进行监管和指导；应积极培育市场体系，将建立全国统一的市场经济体系作为民生建设管理的目标，塑造公平、法治的 市场氛围，规范政府及其部门的市场行为，同时各级地方 政府应尊重各个主体在市场经济体制下的主体性地位，“以公平竞争为原则、协调合作、互通有无、互相支撑、共同发展为主要内容，而且要以自觉为原则，”［１０］在参与市场行为中积极寻找各级政府间的共同利益，以共同开发、共同 管理为原则，充分发挥各级政府的民生建设优势，实现地方政府间的良性竞争，“建立区域政府间的协调机制”［１１］，对落后地区建立相关的利益补偿机制，最终促进各级政府民生事业的共同发展。
（三）以社会公正为己任，按照城乡一体化的标准促进区域间民生建设的均衡发展
改善民生是惠及全体公民的一项社会建设工程，改善 城乡间因民生建设差距过大而导致的社会不公正问题尤为重要。全体公民享有平等的生存权与发展权，实现民生建设的城乡一体化既是社会主义的本质要求，也是今后政府民生建设的重要指导方针，当前政府要“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”［１２］，以社会保障体系建设为平台，实现民生建设的一体化发展。一方面，政府要合理配置公共服务资源，利用自身的公共管理优势将更多的民生资源转移到贫困地区，把公民最直接、最迫切、最现实的利益需求作为关键的配置公共资源的因素。在相对发达地区政府以管理者身份出现，发挥市场、社会组织的作用，而在贫困和相对贫困地区，政府应更多发挥供给者，甚至是志愿者的作用，为该地区公民尽可能摆脱因贫困和公共服务的缺失而引起的发展束缚。另一方面，政府要制定符合国情的统一的民生保障标准，依据全国统一标准有针对性地加强贫困地区民生建设，弥补经济发展不平衡带来的生存状况的差异，使公民的生存与发展维持在一个相对合理的水平之上，同时加大中央政府和发达地区政府对贫困地区的资源援助力度，实现民生资源城乡统筹和民生建设的城乡一体化发展，维护社会公正。
（四）以制度化建设为目标，按照公共服务的行政理念加强民生法治化建设
改善民生的制度化建设是稳定民生发展机制、稳固民生建设成果的重要举措。为此，首先需要深化各级政府的公共服务行政理念，将民生建设同稳固政府权力合法性、维护人民群众根本利益、获得社会的信任与认同紧密联系起来，变消极的服务理念为积极的公共服务理念，加强政府间的合作交流，准确把握理顺政府间关系对民生建设的重要性。民生建设是多元主体参与下的网络体系，其制度化建设也需要对政治制度之外的经济制度、社会制度进行 相应的转型和改革，使之符合民生建设的需要，最终实现政治制度、经济制度和社会制度的有机协调。民生的法治化建设是提高民生制度化建设效率、保障民生制度有效运转、促进民生制度不完善的重要前提，当前政府要加强覆盖全部民生建设网络的相关立法工作，以立法的方式强化政府公共服务行政理念，规范政府的行政方式，合理协调政府间的关系，并提高相关法律法规的立法层次，完善政府间的合作机制，强化中央政府民生建设的管理权威，提高政府公共管理效率。
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（责任编辑于晖）