中国府际关系的路径依赖和现实选择

 ◎虞崇胜

                                              ◎闫明明

                        （武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072）

摘 要：目前，西方对府际关系的理论研究和现实实践都已比较成熟，但在中国，无论是上下级政府间，还是平级地方政府间都存在着不得不解决的困境。以横纵两个向度的政府关系为研究焦点，借助“竞争型政府”和“合作型政府”的概念，以及新制度变迁理论，以纵向“钱粮之统”和横向“地域之分”的历史演进过程为例，探究古代中国权力运行逻辑和府际关系设置规则，具体分析中国府际关系普遍存在着纵向的合作性有余而竞争性不足，以及横向的竞争性有余而合作性不足的制度性困境，在此基础上探讨何种制度变迁方式才能更好地解决当下中国面临的府际关系问题，十分重要。

关键词：竞争型政府；合作型政府；自发秩序；建构秩序

中图分类号：D630文献标志码：A文章编号：1005 - 460X（2013）02 - 0047 - 05

府际竞争和合作关系既是全球范围内普遍存在的一种现象，也是当代中国政府间关系的重要内容。在政府竞争中，积极的竞争行为形成良性竞争秩序， 有利于政治、经济、社会的稳定和发展；而消极竞争行为将导致恶性竞争秩序，有碍于政治、经济、社会的稳定和发展。因此，政府竞争深刻影响着政府运转和治理方式，影响着市场机制的资源配置效率，影响着政治和社会生活的改革和创新。为此有必要对政府竞争及其竞争秩序的治理进行深入研究。

一、理论框架：合作型政府与竞争型政府

“社会一切政治组织及其制度都是围绕特定的利益而建立起来的，同时也是为其所有已建立的社会成员的利益服务的。”［ 1］地方政府作为政治活动的重要参与者，也有自己的利益，利益主要表现在三个方面，即公共利益、组成地方政府个人或部门的自我利益［2］。冯兴元认为，政府争利的过程是政府竞争①的过程。政府竞争分为三个层面的竞争：首先是政府    间竞争，其次是政府内部竞争，再次是政府内外的竞争［ 3］。“地方政府竞争”则内含了地方政府参与其中的战略策略的竞争，以及与中央政府的竞争。政府竞  争的核心范式是布雷顿的“竞争型政府”，这一范式 首先是针对美国和加拿大联邦制的特点提出的。在联邦制国家中，政府竞争意味着，“迫于居民 -  选民和市场主体（企业等经济主体以及工会等非经济主体）的压力，政府必须提供合意的产品和服务，以满足居民 -  选民和市场主体的要求”［ 3］。竞争型政府是一个开放的范式，它承认在政府竞争的过程中，既 可能产生良好的效果，也有可能造成政府竞争失灵，带来负的外部性。

虽然中国政体的正式制度安排是单一制，但中国 的政府体系事实上是竞争性的，符合布雷顿的“竞争   型政府”概念。中国地方政府的竞争性源自地方政府  得以获得和维持的独立利益和自主地位，只是选民的身份作用更弱，政府出于选举压力向辖区内居民和市  场主体提供合意产品和服务的动力较小。对单一制国家来说，纵向上中央政府和地方政府之间存在着财政  权力和政治好处之间的交换。在同一层级的地方政府之间存在着区位竞争①和产品市场的竞争。为了实现利益，整个社会呈现出流动和交换的状态。

根据柯武刚和史漫飞等的研究，欧美国家一般将联邦制作为一种理想的秩序类型加以讨论，并主要集中讨论“竞争型联邦制”、“合作型联邦制”及其中间形态［ 4］。美国的联邦制被称为“竞争型联邦制”，德国的联邦制则被称为“合作型联邦制”。合作型联邦制特点可以表现为：在国家任务和管辖权分配给联邦和各州之后，立法的重点事实上在联邦，而各州主要是负责行政，即执行法律；存在州际财政平衡制度，富州必须向穷州转移财力等。在这样的一种合作型制度下，辖区之间的竞争压力较小，不容易充分发挥制度竞争的优势。在此，笔者也大胆地将联邦制下的合作型政府模式运用到单一制的中国府际关系中。

需要注意的是，竞争型政府和合作型政府的划分，只是相对的，“其划分的基础是各级次之间职能交织的程度”［ 3］。交织程度低，则府际之间竞争性强；交织程度高，则府际之间合作性强。交织程度高至极点，可能就成了单一制。

作为单一制国家，中国的府际关系中占主导地位的还是央地关系，这大致是一种服从和被服从的关系，在很多制度设计、机构设置、行为运作上有很明显的痕迹。以此为出发点，笔者将探讨横纵两个向度上的竞争性和合作性关系。后文中将选取中国古代财政、区划的变迁历史，以及当下中国府际关系在财政、区划两个维度上的竞争、合作张力作为依据进行探讨。

二、路径依赖：财税和区划对府际关系的影响

（一）钱粮之统：纵向合作性有余而竞争性不足

传统中国国家治理是以政治为导向的，并不十分重视集中力量发展经济，发展经济往往是同维持政治稳定联系在一起的。在中央集权的帝国时代，要维持国家的稳定，中央力量的强大占绝对主导地位。因此，用以维持武装力量、官僚系统运行、君主进行政治表演的国家财力收归中央成为必然。根据史料， 通过梳理负责国家财政的中央机关变化和职能变迁，笔者概括了传统中国中央政府对国家财力控制的特点。

第一，财政权在中央各部权力中地位上升。随着中央集权的加强，魏晋南北朝时期，尚书台逐渐发展    成为总理全国政务的机构，其中掌管财税的机构和官员分别是度支和度支尚书。通过将掌管钱粮的四曹、四司等划归度支的权力调整，使度支作为国家财政管理总机构，基本上完成了财政管理体制的一体化［ 5］；度支尚书②也作为国家最高财务长官，职权相比秦汉时期国家财政管理者有了巨大的提升。隋代    尚书分六部，度支一部更名为民部，唐代改为户部。 从魏晋到隋唐，户部地位已由尚书六部的最后一位，上升到仅次于吏部尚书的第二位。

第二，掌管财政的机构及其官员的级别上升。从机构上看，大司农③是秦汉时期管理国家钱、谷、租税  等财政收入与支出的机构，列于九卿体系；到了魏晋南北朝，随着度支尚书在实际上的职责取代，司农实权衰落，尚书权力上升。隋唐户部分四司，分别是户部、度支、金部与仓部，职掌天下田户、均输、钱谷之政令，为国家财务行政机关④；户部节制司农、太府二寺⑤。北宋前期，三司是最高财政机构，号称计省，总管各地贡赋和国家财政；其长官为三司使，地位仅次于宰相，使“全国财务制度汇于此，政令出于此，收入支出大权也在于此”［ 6］。这种变化，说明了财政在中央执行机构中的层级和地位的上升。

第三，设立正规官之外的派遣官，而使职派遣官权力不断增大，一定程度上平齐和超过了正规官，并   纳入正规官员体制，从而使中央对地方财政的统筹和控制不断加强。唐五代，使职差遣制①形成，财政诸使为中央政府聚敛财货、统筹财政。中唐以后，盐铁使  和度支使多以宰相兼任，与户部使合称三司使，逐渐形成国家财政最高主管官，衙署称为三司。“至此，国  家经济大权直接由宰臣一级的政府官员掌握，经济机构的设置提高到与政治、军事机构平行的地位。”［ 6］北宋前期的三司，“下则尽统财权，上则直接对皇帝负责，皇帝由此而真正做到富甲天下”［ 6］。

第四，机构设置和人地管理的细化，增强了国家的经济和政治安全度。明代户部尚书掌全国户口、田赋之政令，通过户口调查、丈量田亩，编制“黄册”与“鱼鳞图册”，形成了比较高级而系统的户籍和赋役经征管理体系，适应了封建中央集权国家财政管理与赋役征收的需要［ 6］。清代承明制，户部领管全国户口、田赋、官饷、仓库、货币、国用。至清末，迫于西方国家的压力而设立的总理各国事务衙门，其中总税务司负责全国海关税务。

通过梳理，笔者发现：随着中央集权的深化和扩展，中央政府对国家财力的控制也进一步增强。从结构功能主义的视角来看，古代中国在中央集权体制之下，通过对官制、人事、权力等的配置，将财税权一步步集中和控制，使得整个国家加强了中央集权的性质，也使内重外轻逐渐成为古代中国的历史走向。这种服从和被服从关系大致可以概括为：在纵向的府际关系中，合作性有余而竞争性不足。

（二）地域之分：横向竞争性有余而合作性不足

如前所述，纵向的府际关系中合作性有余而竞争性不足，这一点不仅表现在“钱粮之统”，也表现在“地域之分”的区划设置上。然而，这种区划设置所带来地方竞争性关系对当下中国也产生了重要影响。刘建军认为战国时秦地特点是“山川形便”，“攻之不可得，守之不可坏，故曰形便也”，即有山川环绕的地区易守难攻，必然成为一个完善的形胜之区，这样的地形与政区长官的权力结合，就会出现凭险割据的现象，不利于中央集权。［  7］要消除割据，非得以人力打破地险。古代中国“要捍卫中央集权和皇帝专制，朝廷最好是铁板一块，而地方内部最好是相互争斗”；行政区划、行省制度以及地方官员的权力划分措施，使这一目的可以实现。元代在行政区划的原则上，从“山川形便”改到“犬牙交错”，使得中国古代自元之后就没有分裂局面了，由此内重外轻的局面也奠定下来②。然而，就地方经济发展而言，不同气候土壤的地理区域合而为一，给农业经济发展带来不利；同时，行省地域过大，于和平时期的行政管理很不方便。尽管有如此流弊，但这种内重外轻的治理方式却延存至清，甚至今天的国家治理也深受此影响。重视 政治而忽视经济，也恰恰是古代中国治理的基本逻 辑之一。

在当今中国，由于延续了元明清的行省制度，并且未在清代版图的地域划分基础上做出太大的调整，地方版图依然有浓重的“犬牙交错”特点。然而在“以经济建设为中心”的国家治理逻辑之下，这种地方区划带来的地方政府财政竞争和制度目的本身有着剧烈的冲突。

地方政府财政竞争是与财政分权相伴而生的产物，是地方政府竞争的主要方式。在财政分权体制下，地方政府拥有一定的财政自主权。改革开放以来，除了获得经济高增长的“中国奇迹”之外，近年来，随着中国经济增长模式所引发的各种社会矛盾的积累和激化，各方对中国经济增长模式本身及其可持续性的质疑之声渐多，如低效率的增长、低就业的增长、不均衡的增长等。目前地方政府之间竞争存在的主要问题可以总结为以下三个方面。第一，招商引资过度竞争。地方为了追求政绩，希望在短期内提升 GDP，在缺乏有效的利益协调机制的情况下，地方政府间招商引资过度竞争愈演愈烈。第二，地方保护主义。出于本辖区经济增长业绩、就业、税收等地方性考虑，地方政府可能在生产要素的流动和交易方面设置不利于行政归属不在本地区的市场主体的规定，而偏向和庇护本地区。第三，产业同构［ 8］，也即产业结构上的趋同。

以上消极竞争行为是在体制转轨的背景下产生的，行政性分权、财税体制改革和政府职能变革是其形成的制度背景。地方政府经济理性的“放大”（即片面追求经济利益和政治利益）—以要素竞争和产品竞争为资源模式，以地方保护、外部性、机会主义等为外化表现—成为消极竞争行为的诱因。地方政府的行政职权的自我约束缺失、中央政府宏观调控式微以及区域合作机制抵消等约束机制的弱化成为消极竞争行为形成的催化剂。这可能导致地方政府忽视了自身发展的比较优势，而争取绝对优势；忽视了区域合作的包容性增长，而争取一家独大；忽视了跨区域（如跨省）互通有无，而争取省内结盟。在既有的区域划分和财税分配体制之下，纵向的府际关系，尤其是平级的政府间关系中，表现出竞争性有余而合作性不足的特点。

三、关系调整：局部建构的制度变迁

在前一部分，笔者已分析了中国古代财政、区划的变迁历史，以及当下中国府际关系在财政、区划两个维度上的竞争、合作张力，并在此基础上得出一个判断：中国在不同历史阶段不同程度地存在着两种情况，一是纵向政府间关系，合作性有余而竞争性不足；二是横向政府间关系，竞争性有余而合作性不足。然而，这两个向度上的不均衡产生了阻碍当下中国政治、经济、社会发展的显性的或者隐性的问题。调整思路是：由不均衡发展到相对均衡发展，达到合作性和竞争性有效结合和平衡发展状态。如下两图， 是根据划分竞争型 / 合作型政府的依据——职能交织的程度，并根据上文得出的双向府际关系结论绘制。网格越大则表示府际关系交集越多，交织程度越高；网格越小则表示府际关系交集越少，交织程度越低。理想状态则是图 2，即横纵双向职能交织的平衡。那么，从图 1 向图 2 转变的过程，需要一系列制度创立、变更，这恰是美国经济学家诺斯对“制度变迁”的定义。这里主要依据新的制度变迁理论，即结合了诺斯的制度变迁理论和哈耶克的制度演化思想的制度变迁理论展开讨论和论述。

诺斯特别强调制度变迁的初始条件，认为制度变迁过程中存在“路径依赖”和制度“锁定”等问题， 阻碍制度变迁。诺斯认为，制度变迁本身可分为五个步骤：一是形成推动制度变迁的第一行动团体；二是提出有关制度变迁的方案；三是根据制度变迁的原则对方案进行评估和选择；四是形成推动制度变迁的第二行动团体，即起次要作用的团体；五是两个团体共同努力去实现制度变迁。然而，这种分析仅聚焦于静态的正式制度的建构，往往不能套用到动态的随着事件进展而进行的一些正式制度演化过程，如多个行为者的个体决策、零星建构、互动等因素；同时诺斯聚焦于正式制度的内生变迁，忽视了大部分非正式制度的内生变迁。在这些方面，哈耶克的制度演化理论可以对诺斯的制度变迁理论加以修正和补充。

哈耶克的制度演化理论与其自发秩序概念有关。自发秩序概念蕴含了系统论和进化论的思想。根据哈耶克的看法，自发秩序是指系统内部自组织产生的秩序，是“人的行动的产物，但不是人为设计的产物”。与自发秩序相对的是建构秩序概念。建构秩序是指系统外强加的秩序，是一种计划秩序，服务于该秩序创造者的目的。一个自发秩序的演化生成基于许多人的知识分工与合作，是许多人的本能行为和理性行为以及许多理性不及因素互动的产物。

据此，笔者借鉴了冯兴元所总结的包括三种制度变迁类型框架，进行中国府际关系的制度变迁分析。这三种制度变迁类型为：整体建构性制度变迁、自发性制度变迁、局部建构性制度变迁，即制度的整体建构，制度的自生自发，制度的零星建构。

笔者认为，上述的三种制度变迁类型在中国比较可行的是局部建构性制度变迁。首先，制度成长需要建立在自生秩序之上。对于经济体制来说，由无数供求主体自发决定的竞争性市场就是一种自发秩序，而计划者高高在上的计划经济体制就是一种建构秩序［ 3］。建构秩序往往可能是低效率的，因为它不允许制度竞争；而竞争作为一种发现过程，本来可以发现更好的制度。然而，一个政治体系仅凭借自生秩序仍旧无法正常运转，需要把自然生发的“非正式规则”经过程序化的渠道加以确认和推进。这不是一项宏大的整体性的乌托邦式的制度构建工程，而是细微的渐进式的零星工程。“零星社会实验却能在现实环境下，在社会之中加以实施，是在一种‘小规模’上进行的，也就是说，不使整个社会发生革命性剧变。”［ 9］那么，针对前文中已经提到的府际关系双向不平衡的状况，实现地方政府竞争秩序的有效治理，笔者认为在当前体制转轨的大趋势下，借助市场经济改革和政治体制改革的东风，以市场运行规则、机制的自然选择为基础，可以从以下几个方面入手进行局部制度构建。

（一）缓解纵向合作性过度的困境：发展社会自治

市场化改革以及国家 - 社会之间关系的变更， 使国家部门之外的社会空间得到前所未有的发展， 公民自主和社会自治促发了各种自治性社会组织和团体的涌现。社会自治通过激发社会活力，化解社会矛盾，一定程度上减少了国家机器自上而下进行强制性管理的机会，减缓了上下级政府之间命令宏大性与执行有效性之间的矛盾，为地方政府进行竞争性发展节约大量的人力、物力和财力，从而缓解纵向合作性过度的困境。

（二）缓解纵向竞争性不足的困境：推动分权化改革

根据罗伯特·贝内特的解释，分权化首先表现为在各级政府之间和政府部门之间围绕政治与决策权、事权与财权分配而进行的权力、责任转移过程［ 10］。在分权化改革的进程中，可能增强下级政府的自主性。比如法律授予地方层次的政府组织以自治地位，将行使特定公共事务所涉及的计划、决策和管理权力转移并授予地方自治组织；授权地方雇用自己的工作人员等。在推动分权化改革的同时，转变政府职能，从而缓解纵向竞争性不足的困境。

（三）缓解横向竞争性过度的困境：促进公共服务供给的市场化

伴随多元化市场主体的快速成长，可能会涌现出一些专业市场，它们以某一类产品为主，为这一类产品的市场主体提供公共服务。比如到 2007 年底，浙江省共有商品交易市场 4096 个，超过百亿元的市场 15 个［ 8］。专业市场的蓬勃兴起为多元的市场主体提供充分的市场信息、高效的产品交易平台，提高市场的有效性和吸引力，可以减缓地方政府之间，为了各自的业绩所进行的恶行招商引资竞争等，从而缓解横向竞争过度的困境。

（四）缓解横向合作性不足的困境：发展区域间合作

区域间合作是一种区域经济合作的平行合作关系。横向合作关系是参与合作的各地方政府能够在共赢的基础上，缩小与其他地区之间的发展差距和不平衡。一定的分工协作，也有利于各地方政府充分利用本地的比较优势，发展优势产业，进而优化全国的经济布局。同时，还可以促进各地方政府提供更加优良的公共服务，促进本地产业的升级换代，起到缓解横向合作性不足困境的作用。

四、小结

府际关系的问题是每一个国家都多多少少无法逃避的问题。比如，20 世纪七八十年代，美国政府间的关系发生了重大变化，出现了政府、市场、社会共同参与，以应对公共需求的府际管理趋势。此外，20世纪 90 年代以来的各国政府再造方案中重要的共

同趋势之一，就是地方政府间伙伴关系的建立，推动政府之间合作管理。笔者认为，从竞争型政府的视角来看，目前中国府际关系问题是央地之间合作性有余，竞争性不足，以及地方平级之间竞争性有余，合作性不足。这也是导致权力怪圈“一放则乱，一乱则收，一收则死”的重要原因之一。

政治经济转型的大背景下，多元的声音和改革的力量为解决制度性或结构性问题提供了有利条件。在这个转折点上，如何顺利地搭上改革的顺风车，并在制度变迁的过程中选择恰当的制度调整方案是非常重要的。以建立在自生秩序之上的经济规律和社会诉求为基础，零星改革，局部建构，似乎是不容易出现大错误的一条路径。当然，在制度变迁过程中，要保证制度的进化还需要确保充分利用大量的分散的局部知识，秉承自由兼容的原则，至少要有助于增进个人的自由和选择。笔者以为合时宜的制度变迁是很好的，但更重要的是能在制度设计时留下充足的调整空间，而制度或者体制能否长期存续下去，恰恰是看这项制度本身是否有自我纠错和修复的能力。

参考文献：

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［10］马斌.政府间关系：权力配置与地方治理—基于省、市、县政府间关系的研究［M］.杭州：浙江大学出版社，2009： 36.

（责任编辑：温美荣）